許 婷

(中共重慶市墊江縣委黨校，重慶 408399)

官員問責(zé)制是現(xiàn)代政治制度的一個(gè)重要組成部分，是建設(shè)責(zé)任政府的本質(zhì)要求，是推進(jìn)依法治國(guó)的重要保證。我國(guó)要加速社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的步伐，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)法治國(guó)家，推進(jìn)民主政治建設(shè)，就必須首先建立一個(gè)勇于負(fù)責(zé)、敢于負(fù)責(zé)的政府體制機(jī)制。

1 官員問責(zé)制的內(nèi)涵

1.1 定義

按照《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋，責(zé)任的基本涵義是“(1)份內(nèi)應(yīng)做的事；(2)沒有做好份內(nèi)應(yīng)做的事，因而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的過失”。因此區(qū)別于責(zé)任追究?jī)H僅是一種事后懲戒，“問責(zé)”包括權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督與責(zé)任追究，“問責(zé)制”是一種在事前預(yù)防、事中控制與監(jiān)督、事后懲罰都發(fā)揮作用的制度安排。官員問責(zé)制是指以政府官員為特定問責(zé)對(duì)象的問責(zé)制度。官員問責(zé)制的根本目的在于通過外部的約束和控制讓政府官員對(duì)其行動(dòng)負(fù)責(zé)從而使公共職責(zé)得到忠實(shí)履行、公共權(quán)力的使用符合公眾期望。

1.2 內(nèi)容

一是官員問責(zé)的主體，指實(shí)施官員問責(zé)的組織或個(gè)人。問責(zé)主體分為同體問責(zé)與異體問責(zé)兩類，同體問責(zé)是指同一系統(tǒng)內(nèi)部的上問下責(zé)，主要是政治系統(tǒng)的內(nèi)部問責(zé)；異體問責(zé)是指同一系統(tǒng)之外的問責(zé)，主要是企業(yè)、新聞媒體、社會(huì)組織、社會(huì)公眾參與的問責(zé)。二是官員問責(zé)的客體，指實(shí)施官員問責(zé)的對(duì)象，主要是行使公共權(quán)力的組織或個(gè)人。三是官員問責(zé)的范圍，指對(duì)什么事或行為實(shí)施問責(zé)，本文認(rèn)為官員的職責(zé)范圍即為問責(zé)范圍。四是官員問責(zé)的程序，指實(shí)施問責(zé)的機(jī)制、步驟與過程。五是官員問責(zé)的責(zé)任體系，指問責(zé)官員應(yīng)承擔(dān)哪些責(zé)任，包括政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任。六是官員問責(zé)的后果，指責(zé)任追究采取的形式，包括公開道歉、書面檢查、通報(bào)批評(píng)、公開譴責(zé)、誡勉、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、撤職、給予行政處分、承擔(dān)法律責(zé)任等。

2 官員問責(zé)制的現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 我國(guó)官員問責(zé)制的歷史進(jìn)程

2.1.1 起步階段(1978—2003年)

這一時(shí)期是官員問責(zé)制的重建與強(qiáng)化階段。1978年憲法指出重新肯定了國(guó)家機(jī)構(gòu)的責(zé)任范圍、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督與問責(zé)主體資格、公民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)。2001年4月國(guó)務(wù)院又公布實(shí)施了《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》。

2.1.2 發(fā)展階段(2003—2008年)

繼2003年“非典”之后，我國(guó)加快了官員問責(zé)制的實(shí)施步伐，頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。2004年2月頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》。2004年4月中央批準(zhǔn)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》，對(duì)官員的引咎辭職進(jìn)行了明確規(guī)定。

2.1.3 全面推進(jìn)階段(2008年至今)

2008年9月“官員問責(zé)風(fēng)暴”有19名官員先后免職。此后我國(guó)加快了官員問責(zé)的制度化進(jìn)程。2009年5月中央頒布了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》。2010年3月中央頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法(暫行)》。十八大以來以習(xí)近平總書記為中心的黨中央堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，強(qiáng)化黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，堅(jiān)持不懈糾正“四風(fēng)”突出問題，加大懲治和預(yù)防腐敗力度，著力形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機(jī)制。我國(guó)官員問責(zé)制正在走向制度化、常規(guī)化、法治化的軌道。

2.2 我國(guó)官員問責(zé)制的發(fā)展趨勢(shì)

2.2.1 官員問責(zé)制的制度化

“三鹿事件”以前，責(zé)任追究主要根據(jù)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意圖和意見開展，受限于政治“人情”、“裙帶關(guān)系”，責(zé)任追究范圍有限、力度不足、效果欠佳。如今一系列的法律法規(guī)將問責(zé)主體、客體、是由、范圍、責(zé)任體系、程序、后果做了明確規(guī)定，官員問責(zé)制正走向制度問責(zé)和常態(tài)問責(zé)。

2.2.2 官員問責(zé)制的縱深

問責(zé)范圍的廣度、深度都有大幅提高：?jiǎn)栘?zé)對(duì)象囊括公、檢、法、軍委、政府機(jī)關(guān)、國(guó)企所有官員，問責(zé)不停留在表面，不僅打“小蒼蠅”，也不懼怕“打老虎”。

2.2.3 異體問責(zé)的力量日漸壯大

官員問責(zé)受重視以后，國(guó)家重視問責(zé)渠道建設(shè)，如中組部設(shè)置有12380舉報(bào)網(wǎng)，中紀(jì)委設(shè)置有12388舉報(bào)網(wǎng)，中央各主要部室都設(shè)有舉報(bào)電話或舉報(bào)網(wǎng)站專門受理官員問責(zé)。信息時(shí)代新聞媒體、社會(huì)公眾能便捷地使用大眾傳播媒介和通信技術(shù)監(jiān)督官員的公共權(quán)力使用情況。

2.3 我國(guó)官員問責(zé)制存在的問題

2.3.1 官員問責(zé)的法律依據(jù)缺陷

一方面我國(guó)的官員問責(zé)并沒有專門的法律制度依據(jù)，目前官員問責(zé)的主要法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第八十二條，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》以及《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》。只有《公務(wù)員法》屬于真正意義上的法律，其他兩種規(guī)范文件只能算是執(zhí)政黨的內(nèi)部紀(jì)律規(guī)范。另一方面地方政府系統(tǒng)法律法規(guī)的運(yùn)用上不統(tǒng)一，近年來各地相繼出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件都是對(duì)上述三種規(guī)范性文件的運(yùn)用或地方化的補(bǔ)充說明，之間并不統(tǒng)一。

2.3.2 異體問責(zé)不健全

目前政府系統(tǒng)內(nèi)部的同體問責(zé)有著明確的問責(zé)規(guī)定。但是異體問責(zé)還停留在名義的層面，異體問責(zé)還主要是個(gè)體行為，問責(zé)渠道仍然不健全，異體問責(zé)的主體資格、范圍、是由、渠道、程序都沒有明確下來。

2.3.3 責(zé)任范圍不明確

層級(jí)之間、部門之間官員的責(zé)任規(guī)定不明確，這源于一是政府系統(tǒng)存在職能交叉，雖然大部制自2008年推行以來成效顯著，但是中央政府、省市一級(jí)能嚴(yán)格實(shí)行大部制，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)大部制尚未理順，造成上面千條線、下面一根針的局面；二是嚴(yán)格的職位分類體系遠(yuǎn)未建立，一定的職級(jí)與品階對(duì)應(yīng)一定的職責(zé)范圍。

2.3.4 責(zé)任評(píng)估乏力

一是缺乏詳盡的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，目前責(zé)任評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)彈性較大，只是一些標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)估準(zhǔn)則，缺少針對(duì)于部門業(yè)績(jī)特征的標(biāo)準(zhǔn)。二是評(píng)估機(jī)制乏力，評(píng)估成為自己人監(jiān)督自己人，浮于形式。三是績(jī)效評(píng)估乏力，部分官員對(duì)績(jī)效評(píng)估認(rèn)識(shí)不清，績(jī)效獎(jiǎng)懲落實(shí)不足。

2.4 官員問責(zé)制存在問題的原因分析

2.4.1 認(rèn)識(shí)誤區(qū)

兩千多年的封建專制歷史造就了根深蒂固的“官本位”思想，以為當(dāng)官能光宗耀祖、發(fā)財(cái)致富，為此長(zhǎng)期以來普通百姓將“官”與“民”對(duì)立起來，對(duì)官員抱有敬畏心理。官員因此看重權(quán)力得失，關(guān)注上級(jí)指示，維持政治穩(wěn)定。這種認(rèn)識(shí)誤區(qū)忽視了權(quán)力的公共性，官員系一種職業(yè)。這種認(rèn)識(shí)誤區(qū)造成官員求穩(wěn)無為的心態(tài)，官員儼然成為官僚，追逐個(gè)人權(quán)力得失，等待、揣摩上級(jí)意圖，下級(jí)官吏成為上級(jí)官員的人身依附。這種認(rèn)識(shí)誤區(qū)給官員問責(zé)帶來了重重阻礙：官員問責(zé)受制于“人情”，官員容易掩飾錯(cuò)誤直至釀成大禍才予以應(yīng)對(duì)，責(zé)任追究淺嘗輒止，停留于事件當(dāng)事人并不深挖事件的根本原因與關(guān)鍵責(zé)任人。

2.4.2 監(jiān)督效力不足

一是控制時(shí)點(diǎn)不合理。以往的問責(zé)只是針對(duì)重大的災(zāi)難事件中的嚴(yán)重失職或過失行為，是一種善后處理，無法主動(dòng)避免災(zāi)難發(fā)生。這種消極的問責(zé)使得權(quán)力難以得到約束。二是監(jiān)督機(jī)制的作用沒用充分發(fā)揮。問責(zé)中人大的地位被弱化，其質(zhì)詢權(quán)沒有得到充分行使。而民主黨派監(jiān)督、輿論監(jiān)督與民意質(zhì)詢等多徒有虛名，而很少付諸行動(dòng)。另外監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督?jīng)]有受到重視。

2.4.3 問責(zé)文化欠缺

一是社會(huì)公眾不善于問責(zé)，普通百姓遇到責(zé)難首先歸結(jié)于政府施政不當(dāng)，其實(shí)他們大可以向人大求助。二是社會(huì)公眾被動(dòng)問責(zé)，責(zé)難官員往往是茶余飯后的閑聊，事不關(guān)己地評(píng)論，真正讓他們檢舉、控告、投訴，他們又退縮不前。三是新聞媒體被動(dòng)問責(zé)，雖然能揭發(fā)官員的不履責(zé)現(xiàn)象，但是不愿主動(dòng)進(jìn)入問責(zé)程序。

3 完善官員問責(zé)制的對(duì)策建議

3.1 完善問責(zé)制度

3.1.1 深化同體問責(zé)與強(qiáng)化異體問責(zé)并行

深化同體問責(zé)可以從明晰職位分類體系，理順層級(jí)之間、部門之間職責(zé)著手，防止因職能交叉、職責(zé)不清引發(fā)問責(zé)難的現(xiàn)象。強(qiáng)化異體問責(zé)可以從改善異體問責(zé)形式、渠道入手，重視人民代表大會(huì)的問責(zé)作用，使其成為問責(zé)的主渠道；增多問責(zé)渠道。

3.1.2 合理確定問責(zé)要素

問責(zé)對(duì)象應(yīng)該是所有具有公共權(quán)力的部門及官員，而且其責(zé)權(quán)必須對(duì)等。問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)要滿足具體、剛性原則，問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)要能反映責(zé)任范圍，能體現(xiàn)問責(zé)的強(qiáng)硬程度，具體到使用公共權(quán)力的內(nèi)容。問責(zé)程序要民主高效，公開透明，保證問責(zé)主體知悉。

3.2 營(yíng)造問責(zé)文化

3.2.1 樹立問責(zé)意識(shí)

政府、社會(huì)公眾、新聞媒體、社會(huì)組織、企業(yè)等各問責(zé)主體要樹立問責(zé)意識(shí)。具體來講政府及其官員要謹(jǐn)記“責(zé)任”二字，嚴(yán)格履職，約束行為，違反責(zé)任要求要追究后果，建立責(zé)任政府。其他問責(zé)主體要謹(jǐn)記“問責(zé)”二字，對(duì)政府及其官員的不當(dāng)行為要敢于檢舉、控告、申訴。

3.2.2 樹立官員的責(zé)任意識(shí)

一是正確看待“公共權(quán)力”，“公共權(quán)力”不是官員的私人權(quán)力，官員要懂得公共權(quán)力屬于人民，政府及官員是人民行使公共權(quán)力的代理人。二是樹立“民本位”思想，以民為本，以民眾的需要和利益為職責(zé)目標(biāo)；祛除“官本位”思想，敬畏人民而不是敬畏權(quán)力。樹立官員的“責(zé)任”意識(shí)，最終促使官員將“責(zé)任”二字內(nèi)化于心，外顯于行。

3.2.3 加強(qiáng)政治倫理和道德教育

政治倫理研究政治價(jià)值及其評(píng)判。加強(qiáng)政治倫理和道德教育，建設(shè)官員問責(zé)制的倫理基礎(chǔ)，培育官員正確的價(jià)值觀以此指導(dǎo)行為實(shí)踐，促使官員科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政。

3.3 優(yōu)化問責(zé)環(huán)境

3.3.1 普及法律意識(shí)

各問責(zé)主體要知法、懂法、用法，才能明晰政府及官員的行為是否合法。為此關(guān)于官員問責(zé)的法律法規(guī)要在運(yùn)用大眾傳播媒介在社會(huì)各界廣泛傳播，并進(jìn)行詳細(xì)解讀，促使官員尊法守法，民眾知法用法。

3.3.2 推進(jìn)政務(wù)透明

政府行為要公開透明，讓社會(huì)各界知悉政府行為。目前除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尚未實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)以外，其他各級(jí)政府以廣泛運(yùn)用電子政務(wù)系統(tǒng)。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的推進(jìn)下，透明政府將進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段，民眾可以完全掌握政府運(yùn)行信息。

[1] 黑色九月19名高官被免職2008成“行政問責(zé)年”[EB/OL].網(wǎng)易.http：//news.163.com/08/0924/09/4MJKHK9H0001124J.html.2008-09-24/2016-05-20.