汪明進

(紹興市委黨校，浙江 紹興 312000)

1 引言

改革開放以來，全國各級開發(fā)區(qū)依托區(qū)位優(yōu)勢、市場資源優(yōu)勢，依托制造業(yè)和服務業(yè)組成的各類企業(yè)，形成了分工明確、協(xié)作配套緊密、集群競爭優(yōu)勢明顯、功能布局優(yōu)化的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)(胡鋼，2010)。開發(fā)區(qū)一直是發(fā)展外向型經(jīng)濟的示范區(qū)，對外開放的重要窗口，區(qū)域經(jīng)濟重要增長極，作為經(jīng)濟開發(fā)、城市建設的主戰(zhàn)場、示范區(qū)，在經(jīng)濟發(fā)展中起著主力軍作用。隨著發(fā)展形勢的轉變，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)未來發(fā)展面臨的任務、定位也隨之發(fā)生變化，城市化、工業(yè)化深度融合，產(chǎn)城互動發(fā)展將成為今后開發(fā)區(qū)發(fā)展的新常態(tài)。

我國開發(fā)園區(qū)建設伴隨著城市大規(guī)模建設。由于受地方經(jīng)濟利益驅動以及建設規(guī)劃管控不力等因素影響，開發(fā)區(qū)在規(guī)劃建設中存在空間擴張沖動難以遏制、土地利用粗放、引資質量和水平不高、區(qū)域空間開發(fā)秩序混亂、環(huán)境風險突出、基礎設施建設滯后等問題(耿海青，2013)。目前，不同功能、級別的開發(fā)區(qū)在產(chǎn)業(yè)結構上存在同構趨勢，在招商選擇上尤其是外資招商上競爭激烈。開發(fā)區(qū)普遍存在著遍地開花，性質多樣、管理體制不順、惡性競爭等問題。因此，如何突出創(chuàng)新驅動、要素整合、產(chǎn)業(yè)轉型升級、體制機制改革，如何全面實施開發(fā)園區(qū)的二次發(fā)展問題，刻不容緩。

本文以下內容是結合紹興市省級以上開發(fā)園區(qū)的實際發(fā)展情況，并就在經(jīng)濟新常態(tài)下關于開發(fā)區(qū)的二次發(fā)展問題和對策建議展開描述。

2 紹興市開發(fā)園區(qū)基本現(xiàn)狀及存在問題

2.1 基本現(xiàn)狀

在經(jīng)歷了傳統(tǒng)制造業(yè)的高速增長到高新產(chǎn)業(yè)、新興服務業(yè)轉型以來，截至2015年底，紹興市有省級以上開發(fā)區(qū)(高新區(qū))13家，其中國家級4家。2014年，全市開發(fā)區(qū)(園區(qū))實現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值6107.7億元，占全市的63.6%。稅金176.8億元(占全市的71.7%)，增長10.58%，高于全市增幅3.32個百分點。自營出口總額167.9億美元(占全市的48.4%)，增長7.04%，高出全市增幅3.09個百分點。實到外資50971萬美元(占全市的75.9%)，下降14.2%。從以上數(shù)據(jù)可以看出，紹興市各級開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展中的驅動和示范作用。

紹興市各級開發(fā)區(qū)，規(guī)則上工業(yè)占優(yōu)勢，增幅普遍高于全市增幅，但投資拖累全市的增速。受發(fā)展環(huán)境、區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)結構和體制機制等多個層面影響，紹興與周邊城市的開發(fā)區(qū)差距在逐步拉大。

從整體層面看，2014年浙江省開發(fā)區(qū)(園區(qū))規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值增長12.4%，高出紹興市2.1個百分點；自營出口增長16.3%，高出紹興市9.3個百分點。而紹興市不少開發(fā)區(qū)(高新區(qū))的新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、增速基本排在浙江省同類最后幾位。

從個體差異看，與先進地區(qū)開發(fā)區(qū)在產(chǎn)業(yè)集聚、承接能力、管理水平等方面存在較大差距。如嘉興經(jīng)開區(qū)為承接“2.5產(chǎn)業(yè)”(指生產(chǎn)性服務業(yè))就從2010年投資10億建設智慧產(chǎn)業(yè)園，為承接國際先進制造業(yè)投資建設了浙江中德(嘉興)產(chǎn)業(yè)園，工業(yè)企業(yè)稅收的區(qū)可用部分就達10多億元，2015年上半年實到外資2.94億美元(相當于紹興全市規(guī)模)，增長38.6%。由此可見，紹興市開發(fā)區(qū)與浙江省內其他城市開發(fā)區(qū)的差距正在不斷拉大。

2.2 紹興市開發(fā)園區(qū)存在問題分析

紹興市開發(fā)區(qū)相比落后于浙江省其他開發(fā)區(qū)，追要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)特色不明顯、開發(fā)能級不高、持續(xù)發(fā)展能力薄弱、開發(fā)職能弱化等方面。轉型升級應根據(jù)不同的情況、不同的階段，認真科學處理好存量與增量的關系，對存量要堅持在升級過程中鼓勵轉型，增量則更注重新興產(chǎn)業(yè)與項目的引進加快轉型，但實踐中開發(fā)區(qū)發(fā)展依然面臨著許多困難和問題。

2.2.1 無序競爭加劇，導致資源浪費

開發(fā)區(qū)同質化現(xiàn)象趨濃，品牌影響力不強。各大開發(fā)區(qū)建設發(fā)展模式、招商引資方法思路、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位、服務環(huán)境的打造等大同小異，錯位發(fā)展不夠，同質化競爭加劇。落戶的唯一性使得市內各開發(fā)區(qū)形成“挖墻腳”式的非良性互相競爭。一方面耗散了全市的資源，滯后項目落地、企業(yè)投產(chǎn)時間，影響企業(yè)和全市經(jīng)濟發(fā)展；另一方面在政績驅使下的開發(fā)區(qū)建設，必然導致地方政府間的“優(yōu)惠政策”競爭和企業(yè)間的價格惡性競爭，企業(yè)所追求的低成本目標，就成為政府“優(yōu)惠政策”調適的主耍手段和內容。

2.2.2 過多的開發(fā)區(qū)肢解了法定行政區(qū)域，導致管理機構“臃腫”

以紹興市本級為例，在越城區(qū)行政區(qū)域內，就有袍江國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和國家級高新技術開發(fā)區(qū)，而各開發(fā)區(qū)又被賦予了完全的“縣(區(qū))”一級政府的管理權限，由此在開發(fā)區(qū)的機構設置上，都是“縣(區(qū))”一級的框架和職務設置。由此可知，在法定的越城區(qū)行政區(qū)劃內，實際上并存著三個“區(qū)級政府”。由于行政管理職能被分割，也就出現(xiàn)了在越城區(qū)每年召開的“兩會”上，會議報告、與會人員的討論，便出現(xiàn)了袍江、高新區(qū)、越城區(qū)三個不同聲音現(xiàn)象。

2.2.3 開發(fā)區(qū)行使著一級政府職能，主職轉化，事權弱化

相比于成立之初，隨著開發(fā)建設的深入推進，開發(fā)區(qū)社會管理的任務不斷加重，社會事務管理與開發(fā)職能不相適應的矛盾日趨突出，在一定程度上影響了開發(fā)區(qū)集中精力抓經(jīng)濟工作。在現(xiàn)階段，招商引資、項目推進等中心工作“讓路”于“三改一拆”、“四邊三化”、“五水共治”、“信訪化解”等重點工作。同時，開發(fā)區(qū)普遍反映，放權不充分、授權不徹底，重責任下放，輕權力和利益下放，一些部門只下放了事權，但人員沒有人隨事走，導致人員編制和事權不相匹配，客觀上給開發(fā)區(qū)履行職責帶來難度。

2.2.4 科技投入不足，科技創(chuàng)新服務支撐不力，自主創(chuàng)新能力不強，高新技術產(chǎn)業(yè)含金量不高

企業(yè)科技活動經(jīng)費支出偏少，在創(chuàng)新中遭遇融資瓶頸，研發(fā)資金緊張，且存在投入資金結構不合理，重設備引進，輕消化吸收現(xiàn)象。各類科技性中小服務機構較少，科技服務面窄，可持續(xù)服務能力偏弱。行業(yè)開展技術服務或推動行業(yè)自律的協(xié)會較少。落戶企業(yè)的項目科技含量相對較低，自主創(chuàng)新能力較低，產(chǎn)業(yè)持續(xù)創(chuàng)新能力和集成創(chuàng)新能力普遍較弱，跟不上開發(fā)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結構調整和轉型升級的內在要求。

2.2.5 隊伍建設不配套，專業(yè)人才缺乏，榮譽意識淡化

一些開發(fā)區(qū)的公務員和事業(yè)編制人員只占總體人數(shù)的25%左右，而市場招聘人員，受收入政策限制，缺乏激勵機制，流動較為頻繁。除班子成員以外，中層及以下干部交流很少，干部人員老化，隊伍活力不足，開發(fā)區(qū)中開發(fā)、建設、招商類的專業(yè)干部缺乏。同時，與開發(fā)區(qū)剛興起的時候不同，目前全市上下對開發(fā)區(qū)關注度不高，開發(fā)建設氛圍不濃，開發(fā)區(qū)干部隊伍的優(yōu)越感、成就感在下降，在市級層面缺少強有力統(tǒng)籌規(guī)劃，原來的壓力和排名沒有了，落實引進項目的榮譽感缺失。

3 紹興開發(fā)區(qū)“二次發(fā)展”面臨形勢任務分析

隨著發(fā)展形勢的轉變，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)未來發(fā)展面臨的任務、定位也隨之發(fā)生變化，城市化、工業(yè)化深度融合，產(chǎn)城互動發(fā)展將成為今后開發(fā)區(qū)發(fā)展的新常態(tài)。

3.1 開發(fā)區(qū)任務由建區(qū)向建城轉變

經(jīng)濟開發(fā)區(qū)設立之初，作為上虞經(jīng)濟發(fā)展的主陣地，工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展是開發(fā)區(qū)工作的重中之重，開發(fā)區(qū)管理體制也是圍繞“建區(qū)”核心，突出招商選資、企業(yè)服務、監(jiān)督管理等經(jīng)濟功能。而經(jīng)過20多年的發(fā)展，在開發(fā)區(qū)轄區(qū)內居民人數(shù)不斷增多，對社會事務、生活配套、環(huán)境衛(wèi)生等要求不斷提高。由此帶來開發(fā)區(qū)發(fā)展內涵的逐步轉變，從準政府向行政區(qū)轉化，從單純的經(jīng)濟功能轉向經(jīng)濟、城市并重發(fā)展的功能。

3.2 開發(fā)區(qū)經(jīng)濟由“一次創(chuàng)業(yè)”向“二次創(chuàng)業(yè)”轉變

總的來看，目前開發(fā)區(qū)工業(yè)經(jīng)濟運行平穩(wěn)、效益較好。但也要看到，開發(fā)區(qū)企業(yè)發(fā)展已由建區(qū)初期的爆發(fā)式增長到目前的平穩(wěn)運行。如果把開發(fā)區(qū)前期發(fā)展作為“一次創(chuàng)業(yè)”階段，那么隨著發(fā)展空間的減少，企業(yè)競爭的激烈，經(jīng)濟形勢的變化，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展已從“一次創(chuàng)業(yè)”進入“二次創(chuàng)業(yè)”階段。為此，開發(fā)區(qū)管理體制也要適應經(jīng)濟發(fā)展的需求，加快開發(fā)區(qū)整體經(jīng)濟的轉型提升。

3.3 開發(fā)區(qū)定位由經(jīng)濟發(fā)展引擎向產(chǎn)城融合平臺轉變

近年來區(qū)委、區(qū)政府加快“一江兩岸”、濱江新城等區(qū)塊的開發(fā)建設，開發(fā)區(qū)作為城市發(fā)展平臺的作用不斷凸顯。隨著城市化進程加快，開發(fā)區(qū)已經(jīng)逐步由工業(yè)區(qū)轉變?yōu)樾鲁菂^(qū)，下步發(fā)展必須更加注重產(chǎn)城融合、良性互動，堅持走“以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)”的發(fā)展道路。為了適應發(fā)展定位的轉變，開發(fā)區(qū)的管理體制也要做出相應的調整，從產(chǎn)城融合的角度出發(fā)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和城市的互動發(fā)展。

4 實施開發(fā)園區(qū)“二次發(fā)展”的對策建議

當前，開發(fā)區(qū)正處于從快速發(fā)展走向轉型發(fā)展的關鍵時期，面對新形勢、新任務、新要求，理清思路，加快調整完善開發(fā)區(qū)的管理體制，不斷打造新的競爭優(yōu)勢。推動紹興開發(fā)區(qū)發(fā)展的關鍵是轉變發(fā)展理念，提升開發(fā)區(qū)層次，把開發(fā)區(qū)的定位從“企業(yè)集中區(qū)”、“稅收增長點”提升為“城市化組團”、“現(xiàn)代化新城”，把各大開發(fā)區(qū)作為紹興大城市建設不可分割的組成部分，積極推動開發(fā)區(qū)轉型升級、科學發(fā)展。

4.1 明確開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略定位、功能定位，特色發(fā)展

根據(jù)各類開發(fā)區(qū)的差異性，對全市開發(fā)區(qū)進行重新定位，整合全市各級園區(qū)優(yōu)勢要素資源，完善產(chǎn)業(yè)布局和功能分區(qū)，樹立整體提升理念，推進產(chǎn)業(yè)錯位提升發(fā)展。根據(jù)浙江省政府對全省14個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展要求每個區(qū)域重點發(fā)展2-3個主導特色產(chǎn)業(yè)，形成錯位發(fā)展、良性競爭發(fā)展格局的要求。紹興全市各級開發(fā)區(qū)可根據(jù)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有基礎和今后發(fā)展方向，提出各自的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，突出核心產(chǎn)業(yè)，避免產(chǎn)業(yè)結構多向分散，從而有效克服當前引進產(chǎn)業(yè)存在同質化、各片招商引資非良性競爭的弊端。

4.2 落實屬地審批機制，充分授權，權責一致

按照“辦事不出區(qū)”的要求，賦予開發(fā)區(qū)縣級經(jīng)濟管理和開發(fā)建設職權，落實“見章蓋章、屬地負責”審批機制，推動開發(fā)區(qū)提檔升級。擴大用人自主權，在核定的人員編制、領導職數(shù)、內設機構限額內，允許自主設置組織機構及區(qū)內機構的人員編制，在委機關和所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)間自行調劑配置機構和人員編制。簡化開發(fā)區(qū)干部提拔使用和管理的手續(xù)和程序，由審批制轉向備案制。開發(fā)區(qū)事業(yè)編制人員的績效工資，由市財政直接劃轉各開發(fā)區(qū)，由開發(fā)區(qū)實行考核發(fā)放。減輕社會事務負擔，充分考慮開發(fā)區(qū)的機構和人員配置的現(xiàn)狀，減少對社會事務和行政執(zhí)法類事務的移交，相關事務由行政區(qū)域所在地相關部門或市級部門承擔。

4.3 建立長效匹配機制，資源下沉，要素保障

按“人權、財權與事權相匹配”的要求，建立人財物向開發(fā)區(qū)傾斜的長效機制，在人員編制、財稅政策、土地出讓金返還、專項資金管理、投融資平臺、稅收征管等方面出臺突破性政策。探索建立要素資源配置與經(jīng)濟增長貢獻相匹配的分配機制，統(tǒng)籌各類開發(fā)區(qū)核心要素，對發(fā)展效益好、項目多的開發(fā)區(qū)在土地、環(huán)境容量等指標上給予適當傾斜。延伸“聯(lián)動園區(qū)”合作領域，促進與先進開發(fā)區(qū)聯(lián)運共建。鼓勵通過技術輻射、強強聯(lián)合、兼并重組等實現(xiàn)延伸轉型，放大行業(yè)集聚效應，培育特色產(chǎn)業(yè)鏈。

4.4 深化體制改革，改革配套平臺，優(yōu)化綜合投資環(huán)境

堅定不移地推進改革，不斷完善精簡高效、親商務實的管理體制和運行機制，優(yōu)化綜合投資環(huán)境。完善公共服務政策體系，提高公共政策質量，結合產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、企業(yè)需求、發(fā)展趨勢，積極探索建立六大公共服務平臺。建立優(yōu)化“一站式”政府辦事服務平臺，以維護生產(chǎn)、生活、辦公等正常運轉必須等為重點的通用配套業(yè)務平臺，以產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新、共享為特征的科技創(chuàng)新研發(fā)合作平臺，以解決中小企業(yè)融資難為重點的金融投資服務平臺，以引進專業(yè)技術人才為重點的人力資源服務平臺，以整合現(xiàn)有分散物流資源為重點的現(xiàn)代物流商務平臺。

4.5 堅持擴大開放，提高開放型經(jīng)濟發(fā)展水平

以開放促改革促發(fā)展，不斷增強國際競爭力。優(yōu)化利用外資結構，發(fā)揮外資在自主創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉型升級等方面的積極作用，有效推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展。引導企業(yè)大力開拓新興國際市場，加快轉變外貿發(fā)展方式。創(chuàng)新對外投資和合作方式，積極實施“走出去”戰(zhàn)略。

4.6 繼續(xù)著力推進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和結構調整，注重產(chǎn)城融合發(fā)展

積極發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)。注重提高引進消化吸收再創(chuàng)新能力，結合園區(qū)產(chǎn)業(yè)特色、功能定位，營造鼓勵創(chuàng)新的環(huán)境，形成以企業(yè)為主體、市場為導向的創(chuàng)新體系，建設創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)。堅持工業(yè)化與城市化“雙輪驅動”、產(chǎn)業(yè)與城市融合發(fā)展：一方面在產(chǎn)業(yè)培育、全面實施開發(fā)區(qū)“二次發(fā)展”時，防止產(chǎn)業(yè)發(fā)展“青黃不接”現(xiàn)象出現(xiàn)；另一方面在賦予開發(fā)區(qū)功能完善時，全面促進產(chǎn)業(yè)、城市、社會、生態(tài)和諧發(fā)展。

4.7 樹立“真招商招真商”意識，加強精準招商選資

通過“真招商招真商”實實在在引進一批好項目、大項目，增強“二次創(chuàng)業(yè)”的發(fā)展后勁。在招商產(chǎn)業(yè)上，按照“建鏈、延鏈、補鏈”的要求，找準“產(chǎn)業(yè)鏈”上下游的空白和薄弱環(huán)節(jié)；以浙江省內培育特色小鎮(zhèn)著力點，促進產(chǎn)城融合，使特色小鎮(zhèn)成為集聚創(chuàng)新要素、引入大項目的新平臺。在招商對象上，要抓緊大城市產(chǎn)業(yè)外溢機遇，如上海迪士尼樂園產(chǎn)業(yè)外溢等；要突出與開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)互補性比較強的地區(qū)招商；要加大“越商回歸”力度，借助紹興在外杰出人士資源，引進發(fā)展需要的項目、資金，進一步激活民間投資，積極引導各類民間資本參與基礎設施領域，特別是引導工商資本投資現(xiàn)代農業(yè)。在完善招商體系上，要改革機構設置，按照產(chǎn)業(yè)門類設置招商機構；改革人事管理方法，積極探索競聘上崗、雙向選擇的用人路子；改革考評辦法，增強招商選資的主動性和有效性；健全招商網(wǎng)絡，聘請招商顧問，真正形成“領導招商、專職招商、全員招商”的局面。

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