朱文蔚，全春霞

(1.湖南科技學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖南 永州 425199； 2.湖南科技學(xué)院 外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，湖南 永州 425199)

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)監(jiān)管的思考
——以湖南省為例

朱文蔚1，全春霞2

(1.湖南科技學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖南 永州 425199； 2.湖南科技學(xué)院 外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，湖南 永州 425199)

在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)逐漸下行與地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹的背景下，穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)已成為我國(guó)當(dāng)前兩個(gè)重要的政策目標(biāo)。本文以湖南省為例，在分析湖南省地方政府債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)變化以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)的基礎(chǔ)上，闡述了湖南省當(dāng)前政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管制度的現(xiàn)狀，認(rèn)為地方政府債務(wù)監(jiān)管還存在債務(wù)規(guī)?？刂迫狈唧w的測(cè)度指標(biāo)、債務(wù)使用和償還的相關(guān)規(guī)定不夠細(xì)化、預(yù)警指標(biāo)過(guò)于簡(jiǎn)單等問(wèn)題。為此提出在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，應(yīng)通過(guò)構(gòu)建全國(guó)性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，明確地方政府債務(wù)管理責(zé)任，完善預(yù)算管理體系和責(zé)任追究制度，加強(qiáng)地方融資平臺(tái)的規(guī)范與清理等措施，以防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

地方政府債務(wù)；債務(wù)監(jiān)管；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

近幾年，政府債務(wù)規(guī)模和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可忽視的一個(gè)重大問(wèn)題?！爸Ψ揽卣畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)”曾被列為2014年我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的六大任務(wù)之一。2014年修正的《預(yù)算法》也強(qiáng)調(diào)，要控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并要求國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度(朱文蔚，2015)。2016年5月26日，在財(cái)政部召開(kāi)的一個(gè)記者會(huì)上，有關(guān)負(fù)責(zé)人就政府債務(wù)向外透露，2015年底全國(guó)的政府債務(wù)已達(dá)26.66萬(wàn)億元(其中還不包括地方政府或有債務(wù))，而2014年審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)顯示，截止2013年6月，該數(shù)據(jù)為20.7萬(wàn)億元。短短一年半時(shí)間，政府性債務(wù)增長(zhǎng)了近6萬(wàn)億元，由此可見(jiàn)，防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)儼然成為了政府的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。而與此同時(shí)，無(wú)論是理論上(秦敬云、陳甬軍，2011)，還是現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增速放緩已成為一種必然趨勢(shì)。自2010年的第三季度GDP增速就開(kāi)始下降，2012年第二季度以來(lái)，GDP增速就一直在8%以下運(yùn)行。2014年5月，習(xí)近平主席在河南考察時(shí)首次以“新常態(tài)”來(lái)描述當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)(自此，“新常態(tài)”已成為大家熱捧的一個(gè)關(guān)鍵詞)。2015年我國(guó)GDP增速已下降到6.9%。這樣，一方面地方政府債務(wù)規(guī)模還在不斷膨脹*2015年12月22日全國(guó)人大常委會(huì)委員姚勝算了一筆賬，粗略計(jì)算，當(dāng)時(shí)我國(guó)的政府債務(wù)約為36萬(wàn)多億左右，估計(jì)占到GDP的60%左右，約是2015年全國(guó)財(cái)政預(yù)算收入的1.78倍；至于地方政府債務(wù)，負(fù)有償還責(zé)任的約為16萬(wàn)億，是2015年地方本級(jí)財(cái)政預(yù)算收入的1.23倍，如果加上或有債務(wù)，則達(dá)到1.84倍。，而另一方面經(jīng)濟(jì)增速下行，導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入銳減，地方政府的償債能力已受到很大影響(龐曉波、李丹，2015)，這勢(shì)必放大了地方政府債務(wù)存量的風(fēng)險(xiǎn)*2015年12月24日全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)陳竺提到，當(dāng)前我國(guó)100多個(gè)市本級(jí)、400多個(gè)縣級(jí)的債務(wù)率超過(guò)100%。。盡管借新債受到限制，但為了出政績(jī)，地方政府通過(guò)借債發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的潛在動(dòng)機(jī)依然存在。這樣地方政府擔(dān)負(fù)了既要穩(wěn)增長(zhǎng)*十三五期間即2016年至2020年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)底線(xiàn)是6.5%以上。，又要防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的雙重任務(wù)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，地方政府債務(wù)監(jiān)管措施也必然進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。從2014年1月份公布的30個(gè)省市的政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果來(lái)看，各省市舉債主體、債務(wù)資金的來(lái)源與用途等都顯示出很多共性。因此，本文以湖南省為例，以經(jīng)濟(jì)新常態(tài)為背景，探討當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)監(jiān)管存在的主要缺陷，以及為實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)雙重目標(biāo)，該如何調(diào)整與完善地方政府債務(wù)監(jiān)管措施。

一、湖南省各級(jí)地方政府債務(wù)融資現(xiàn)狀及當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)

(一)湖南省各級(jí)地方政府債務(wù)融資現(xiàn)狀

根據(jù)湖南省審計(jì)廳廳長(zhǎng)唐會(huì)忠在湖南省第十一屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議(2011年7月25日召開(kāi))上做的《關(guān)于2010年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，湖南省政府性債務(wù)最早發(fā)生在1979年，截至2010年末，全省政府性債務(wù)余額共計(jì)4286.78億元，省市縣三級(jí)債務(wù)分別為1357.99億元、1641.05億元、1287.74億元。其中，政府須償還的債務(wù)為2042.34億元，占47.6%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為818.32億元，占19.1%；其他相關(guān)債務(wù)為1426.12億元，占33.3%。2016年5月6日，湖南省財(cái)政廳發(fā)布的《湖南省全省政府性債務(wù)綜合報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，湖南省政府性債務(wù)為12007.14億元，其中，政府須償還債務(wù)為6121.77億元，省市縣三級(jí)債務(wù)分別為3131.55億元、4429.27億元、4446.33億元，這表明自2010年底到2015年底，湖南省政府性債務(wù)余額共增加了7720.36億元，增長(zhǎng)了180%，其中，政府負(fù)有償還債務(wù)增長(zhǎng)了4079.43億元，幾乎增長(zhǎng)了近3倍，縣級(jí)政府性債務(wù)增長(zhǎng)最為明顯。

從湖南省債務(wù)構(gòu)成來(lái)源來(lái)看，湖南省債務(wù)來(lái)源呈多元化發(fā)展，其中最大的政府債務(wù)來(lái)源渠道主要是銀行貸款。根據(jù)2016年發(fā)布的《湖南省全省政府性債務(wù)綜合報(bào)告》，該項(xiàng)來(lái)源占湖南省債務(wù)總額的46%。近幾年，債券融資和非銀行金融機(jī)構(gòu)融資也有了較快發(fā)展，這兩項(xiàng)形成的政府債務(wù)占湖南省債務(wù)總額的比重分別為28%和10%。

從湖南省政府債務(wù)資金投向來(lái)看，債務(wù)資金主要用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、教科文衛(wèi)、土地收儲(chǔ)、保障性住房、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的支出。其中，市政建設(shè)項(xiàng)目債務(wù)支出最大，占債務(wù)資金總支出的24%；其次是交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，其支出也占了23%；保障性住房建設(shè)項(xiàng)目形成的債務(wù)也有較快發(fā)展，占債務(wù)資金總支出的比重達(dá)到了10%。加之近兩年的還本付息壓力很大，2015年全省債務(wù)資金用于還本付息的比重高達(dá)12%。

從舉債的政府層級(jí)來(lái)看，2013年湖南省市級(jí)政府債務(wù)所占比重最高，為35.8%，而省級(jí)政府和縣級(jí)政府債務(wù)所占比重相近，均在31%左右。但到2015年底，政府債務(wù)層級(jí)結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，縣級(jí)政府性債務(wù)規(guī)模超過(guò)了市級(jí)政府性債務(wù)，成為舉債規(guī)模最大的政府層級(jí)。

(二)湖南省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展態(tài)勢(shì)

從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度來(lái)看，自本世紀(jì)以來(lái)，湖南整體上都保持了較快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，2007年達(dá)到峰值，為15.0%，2010年后經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行趨勢(shì)明顯，2015年已降為8.6%，這一變化趨勢(shì)與全國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)是一致的，但從整體上來(lái)看，除2002年外，湖南省的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率均高于全國(guó)同期水平，自2001年—2015年，湖南省GDP年均增長(zhǎng)率為11.61%，而同期全國(guó)GDP年均增長(zhǎng)率僅為9.59%，高出全國(guó)GDP年均2.02個(gè)百分點(diǎn)(詳見(jiàn)表1)。

表1 2001年—2015年湖南與全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率變化情況表 單位：%

注：2001年—2014年數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2015》，2015年數(shù)據(jù)來(lái)源于2016年中央與湖南的政府工作報(bào)告。

綜上所述，從地方政府性債務(wù)的發(fā)展態(tài)勢(shì)及結(jié)構(gòu)特征來(lái)看，湖南省與全國(guó)其他省市相比，總體上是相似的：近幾年政府債務(wù)規(guī)模發(fā)展迅速，政府債務(wù)來(lái)源的渠道主要是銀行貸款，政府債務(wù)資金主要用于市政建設(shè)與交通運(yùn)輸，政府舉債層級(jí)中市級(jí)政府所占比重最高，最大的舉債主體是融資平臺(tái)。而從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)來(lái)看，湖南省經(jīng)濟(jì)增速整體上高于全國(guó)平均水平，但變化趨勢(shì)與全國(guó)基本一致，經(jīng)濟(jì)增速已經(jīng)明顯放緩。因此，防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)也將必然成為湖南省未來(lái)的重要政策目標(biāo)。

二、湖南省當(dāng)前的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及監(jiān)管措施

(一)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

從2016年湖南省財(cái)政廳公布的政府性債務(wù)數(shù)據(jù)來(lái)看，截至2015年底，湖南省各級(jí)地方政府債務(wù)總額為12007.4億元，總債務(wù)率④和負(fù)債率⑤分別為81.3%和41.3%，而2013年6月底，這兩個(gè)指標(biāo)分別為74.14%和31.6%，也就是說(shuō)一年半時(shí)間，僅從這兩個(gè)指標(biāo)來(lái)看，湖南省政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有明顯上升。將湖南省與全國(guó)其他省份進(jìn)行比較，由于得不到全國(guó)其他省份2015年的相關(guān)數(shù)據(jù)，本文采用2013年6月份同期30個(gè)省市的債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行橫向比較，該時(shí)期30個(gè)省市的債務(wù)率和負(fù)債率的均值分別為68.05%和33.57%(詳見(jiàn)表2)，也就是說(shuō)僅從綜合債務(wù)率這一指標(biāo)來(lái)看，湖南省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高于平均水平。而從負(fù)債率這一指標(biāo)來(lái)看，湖南省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)略低于全國(guó)平均水平。但到2015年，該指標(biāo)又上升了近十個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到了41.3%。而2015年全國(guó)政府性債務(wù)為26.66萬(wàn)億元，負(fù)債率為41.5%⑥，湖南省該指標(biāo)已接近全國(guó)平均水平，但距國(guó)際負(fù)債率60%的警戒線(xiàn)還有一定距離，說(shuō)明湖南省整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍然可控。但據(jù)統(tǒng)計(jì)，湖南省個(gè)別地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出，尤其是縣鄉(xiāng)級(jí)政府償債壓力大。根據(jù)2014年湖南省政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，2013年6月末，全省有85.7%的市縣區(qū)綜合債務(wù)率超100%，有的甚至超300%。而且湖南省地方政府債務(wù)逾期風(fēng)險(xiǎn)大，縣鄉(xiāng)債務(wù)逾期率高。2013年6月末，全省負(fù)有償還責(zé)任類(lèi)政府債務(wù)違約率占比高達(dá)4.1%，同期在30個(gè)省市中占比最高，比30個(gè)省市該指標(biāo)的平均值2.06%高出了一倍，其他負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和救濟(jì)責(zé)任類(lèi)債務(wù)逾期率分別達(dá)到了5.58%和4.04%，在30個(gè)省市中也是“名列前茅”。

此外，據(jù)新聞媒體披露，作為最大的舉債主體湖南省地方融資平臺(tái)，部分地方政府已出現(xiàn)還款困難，融資平臺(tái)的不良貸款率超過(guò)3%。同時(shí)，全省11個(gè)地市60%以上債務(wù)是由財(cái)政性資金來(lái)償還的，其中，縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)被轉(zhuǎn)移支付暫時(shí)掩蓋⑦。 由此可見(jiàn)，湖南省個(gè)別地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容小覷！

④債務(wù)率是指年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率，是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)。

⑤負(fù)債率=當(dāng)年債務(wù)余額/GDP。

⑥數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就政府債務(wù)問(wèn)題答記者問(wèn)[EB/OL].中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)，2016-05-26.

⑦黃健、趙晶，探索地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)[EB/OL].中國(guó)金融新聞網(wǎng)，2015-11-10.

表2 30個(gè)省市有關(guān)政府性債務(wù)數(shù)據(jù)一覽表

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)30個(gè)省市2014年1月24或25日公布的政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告整理得到，只有西藏未審計(jì)政府性債務(wù)。

(二)政府債務(wù)監(jiān)管制度

對(duì)于地方政府性債務(wù)監(jiān)管,湖南省部分市級(jí)地方政府非常重視。在湖南省省政府出臺(tái)政府債務(wù)監(jiān)管措施及相關(guān)規(guī)定以前，衡陽(yáng)市政府2007年7月就出臺(tái)了《衡陽(yáng)市政府債務(wù)管理暫行辦法》，郴州市也于2008年9月出臺(tái)了《郴州市政府債務(wù)管理暫行辦法》，這些文件對(duì)政府債務(wù)的舉借與擔(dān)保、政府債務(wù)資金的使用與償還以及風(fēng)險(xiǎn)管理與監(jiān)督都作了詳細(xì)的規(guī)定，且基本以負(fù)債率、債務(wù)率和償債率作為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，郴州市還明確規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線(xiàn)：負(fù)債率不超過(guò)10%，債務(wù)率不超過(guò)100%，償債率不超過(guò)15%。從省級(jí)層面來(lái)看，到2013年1月31日湖南省人民政府才出臺(tái)了《湖南省人民政府關(guān)于加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，該《意見(jiàn)》針對(duì)規(guī)范債務(wù)舉措程序、加強(qiáng)債務(wù)使用監(jiān)管、完善債務(wù)償還機(jī)制、建立風(fēng)險(xiǎn)管理體系、規(guī)范融資平臺(tái)管理、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和嚴(yán)格追究責(zé)任制度這七個(gè)方面對(duì)湖南省地方政府債務(wù)的管理進(jìn)行了初步規(guī)范。就建立風(fēng)險(xiǎn)管理體系還特別提出了“建立政府性債務(wù)預(yù)警機(jī)制，省級(jí)財(cái)政部門(mén)綜合運(yùn)用債務(wù)率、償債率等指標(biāo)建立政府性債務(wù)預(yù)警機(jī)制，定期評(píng)定和發(fā)布各市州、縣市區(qū)政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)狀況”。2014年5月8日，湖南省人民政府辦公廳又在上述《意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上出臺(tái)了《湖南省政府性債務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《細(xì)則》)?！都?xì)則》對(duì)《意見(jiàn)》進(jìn)行了補(bǔ)充與完善，對(duì)政府債務(wù)的規(guī)?？刂?、債務(wù)的舉借使用與償還管理、債務(wù)的預(yù)警管理、債務(wù)的償債準(zhǔn)備金管理、融資平臺(tái)公司的名錄管理以及債務(wù)的監(jiān)督管理都作出了更詳細(xì)的要求與規(guī)定。在地方政府債務(wù)的預(yù)警管理方面，考慮了城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等三類(lèi)主體功能區(qū)的不同特點(diǎn)，提出了“以綜合債務(wù)率為預(yù)警指標(biāo)，以100%為警戒線(xiàn)”的具體預(yù)警方法。部分市級(jí)政府也在《意見(jiàn)》和《細(xì)則》基礎(chǔ)上制定了本市的政府債務(wù)管理措施⑧。

三、湖南省地方政府債務(wù)監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

(一)政府債務(wù)總規(guī)?？刂迫狈唧w的測(cè)度指標(biāo)，且核算方法不準(zhǔn)確

湖南省各地方政府文件對(duì)債務(wù)規(guī)?？刂频南嚓P(guān)規(guī)定基本都是“結(jié)合本級(jí)財(cái)力，提出下年度本級(jí)政府性債務(wù)規(guī)模和新增規(guī)模計(jì)劃，報(bào)省級(jí)財(cái)政部門(mén)，再依據(jù)省級(jí)財(cái)政部門(mén)下達(dá)規(guī)模限額”的表述，雖然文件中對(duì)政府債務(wù)規(guī)模的詳細(xì)計(jì)算方法以及借債須上報(bào)備案等進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，但并沒(méi)有對(duì)規(guī)模大小作出明確的指標(biāo)限制，語(yǔ)言表述非常模糊。實(shí)際上可以選擇一個(gè)總規(guī)模參考指標(biāo)，比如占上年度GDP或財(cái)政收入多少百分比。模糊的語(yǔ)言表述不能起到事前控制債務(wù)規(guī)模大小的作用，而且由于很多地方政府相關(guān)部門(mén)為了規(guī)避相關(guān)制度對(duì)舉債的限制，不斷創(chuàng)新融資方式，導(dǎo)致政府性債務(wù)隱蔽性更強(qiáng)、債務(wù)結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，因此，這種隱性或有債務(wù)很難準(zhǔn)確估計(jì)。另外，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)按20%計(jì)入政府債務(wù)規(guī)模這一核算方式也可能低估政府負(fù)債規(guī)模，而且20%的選擇也很主觀，實(shí)際上，折算指標(biāo)應(yīng)根據(jù)往年違約情況加以確定。

(二)政府債務(wù)使用和償還的相關(guān)規(guī)定不夠細(xì)化

雖然現(xiàn)有政府債務(wù)約束性文件對(duì)政府債務(wù)使用和償還從各個(gè)方面進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，但措施不夠細(xì)化。例如，在《意見(jiàn)》中提出“明確償還責(zé)任，落實(shí)償債資金以及妥善處理存量債務(wù)。”這些表述太籠統(tǒng)，還可以細(xì)化，否則這種綱領(lǐng)性的條款很難落實(shí)。再如，在落實(shí)償債資金方面，《細(xì)則》中要求“縣級(jí)以上(含縣級(jí))人民政府應(yīng)建立政府性債務(wù)償債準(zhǔn)備金，償債準(zhǔn)備金原則上不低于上年末本級(jí)政府性債務(wù)的1%”。該要求只明確了償債準(zhǔn)備金的最低額度要求，而對(duì)于沒(méi)有按要求建立償債準(zhǔn)備金制度的，應(yīng)如何去約束卻沒(méi)有規(guī)定。某些貧困地區(qū)債務(wù)到期不還，新到的官員不理過(guò)去的舊賬，為了自己的政績(jī)繼續(xù)欠舊債借新債，造成有些地方政府債務(wù)不僅得不到有效化解，而且債務(wù)規(guī)模還在不斷擴(kuò)大。湖南省須償還類(lèi)債務(wù)違約率在全國(guó)最高，說(shuō)明湖南省各級(jí)政府債務(wù)使用與償還過(guò)程中還存在諸多紕漏。

(三)政府債務(wù)預(yù)警指標(biāo)過(guò)于簡(jiǎn)單，不能合理評(píng)估政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

采用具體債務(wù)指標(biāo)對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警是當(dāng)前國(guó)內(nèi)外一種主要方法，該方法具有數(shù)據(jù)易得、操作簡(jiǎn)單，容易觀察等優(yōu)點(diǎn)。但指標(biāo)法的一個(gè)重要原則就是完備性，也就是說(shuō)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及預(yù)警應(yīng)

⑧如婁底市人民政府于 2014年3月16日出臺(tái)了《婁底市本級(jí)政府性債務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》；湘西自治州人民政府于2014年6月10日出臺(tái)了《湘西自治州政府性債務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》；長(zhǎng)沙市于2014年11月4日出臺(tái)了《長(zhǎng)沙市政府性債務(wù)管理暫行辦法》；永州市于2014年12月29日頒布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的實(shí)施意見(jiàn)》。

從不同的角度或者覆蓋不同的風(fēng)險(xiǎn)層面去選擇評(píng)估指標(biāo)。從理論上講，設(shè)置的指標(biāo)越多，越能夠全面反映各省市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，但指標(biāo)設(shè)置過(guò)多會(huì)給數(shù)據(jù)收集與處理帶來(lái)很多不便，甚至可能會(huì)造成重復(fù)計(jì)算，所以，在建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系時(shí)應(yīng)盡量選擇那些對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有較大影響的、具有代表性的指標(biāo)。然而，目前湖南省所使用的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)比較單一，省文件僅采用綜合債務(wù)率這一個(gè)預(yù)警指標(biāo)，而這一指標(biāo)最多也只能反映政府的償債能力，對(duì)當(dāng)前政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)水平及違約情況等并沒(méi)有考慮進(jìn)去，這顯然有違指標(biāo)法的完備性原則，市級(jí)相關(guān)文件也主要采用負(fù)債率、債務(wù)率或償債率等幾個(gè)簡(jiǎn)單的指標(biāo)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警是一個(gè)系統(tǒng)工程，應(yīng)該構(gòu)建一個(gè)多維度、多層次的預(yù)警體系。

(四)地方政府債務(wù)責(zé)任追究制度有待進(jìn)一步細(xì)化

由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r直接影響當(dāng)?shù)卣賳T的政績(jī)，因此，很多地方政府官員將精力主要放在抓項(xiàng)目、促發(fā)展上,竭盡全力招商引資,舉政府之力投資上項(xiàng)目；同時(shí)，由于地方政府債務(wù)責(zé)任追究制度缺失，官員在任期內(nèi)靠舉債建設(shè)項(xiàng)目,在沒(méi)有償還能力的情況下,將債務(wù)留給了下任官員,結(jié)果出現(xiàn)了對(duì)前任是亮麗政績(jī),對(duì)后任是包袱的“爛尾項(xiàng)目”,“前任借錢(qián)、后任還債”已然成為了湖南省乃至全國(guó)的一個(gè)普遍現(xiàn)象。因此，部分下屆政府在還沒(méi)有積極化解上屆政府留下的債務(wù)的同時(shí)，繼續(xù)舉債大搞建設(shè),致使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累放大。雖然《細(xì)則》第七章專(zhuān)門(mén)就政府債務(wù)監(jiān)管及責(zé)任追究有相關(guān)規(guī)定，但相關(guān)規(guī)定仍有待進(jìn)一步細(xì)化，比如，一旦形成爛尾工程，當(dāng)初參與決策的領(lǐng)導(dǎo)層是否都應(yīng)該追責(zé)？如何追責(zé)？如何劃分責(zé)任？對(duì)這些問(wèn)題都應(yīng)該進(jìn)行相關(guān)規(guī)定。

(五)地方融資平臺(tái)債務(wù)監(jiān)管仍存在一些盲區(qū)

由于地方融資平臺(tái)公司發(fā)起人可能屬于不同的政府機(jī)構(gòu)，其負(fù)債分屬于不同部門(mén)的管理，地方財(cái)政部門(mén)很難對(duì)本地區(qū)融資平臺(tái)的所有債務(wù)進(jìn)行匯編，也就是說(shuō)，地方財(cái)政部門(mén)其實(shí)很難準(zhǔn)確地摸清本地區(qū)融資平臺(tái)債務(wù)的真實(shí)情況(李經(jīng)緯，2015)，同時(shí)，債務(wù)管理追責(zé)制度存在很多漏洞，造成融資平臺(tái)公司的債務(wù)管理、償還與責(zé)任追究松懈，即使有些地方政府對(duì)外宣稱(chēng)已經(jīng)對(duì)投融資平臺(tái)進(jìn)行了歸口統(tǒng)一管理，并強(qiáng)調(diào)“借、用、管、還”一體化，但在實(shí)際操作時(shí)卻很難落實(shí)；再加上并沒(méi)有各融資平臺(tái)必須向地方財(cái)政部門(mén)報(bào)送其資產(chǎn)負(fù)債等情況的相關(guān)規(guī)定，因此，導(dǎo)致了負(fù)責(zé)貸款項(xiàng)目審核的地方財(cái)政部門(mén)不能全面掌握地方融資平臺(tái)的負(fù)債情況，地方財(cái)政部門(mén)很難對(duì)其貸款項(xiàng)目、資金需求、舉債與償還計(jì)劃等進(jìn)行審核把關(guān)。

四、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下完善我國(guó)地方政府債務(wù)監(jiān)管的建議

雖然不同的省市、不同的政府層級(jí)在債務(wù)形成原因、當(dāng)前的負(fù)債水平與償債能力等多方面存在差異，但上述湖南省有關(guān)政府債務(wù)監(jiān)管存在的問(wèn)題在全國(guó)具有普遍性。根據(jù)一般的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，若一味地強(qiáng)調(diào)抑制地方政府舉債，有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下滑節(jié)奏加快，從而削弱了政府的償債能力，這樣反而放大了地方政府債務(wù)存量風(fēng)險(xiǎn)。因此，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，應(yīng)調(diào)整與完善政府債務(wù)監(jiān)管措施，依據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)差異實(shí)行差別對(duì)待，適度允許部分地方政府進(jìn)一步舉債，通過(guò)穩(wěn)增長(zhǎng)來(lái)提升政府償債能力，從而降低和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(一)構(gòu)建全國(guó)性的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及預(yù)警體系

應(yīng)從當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)、償債能力、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力(孫玉棟等，2014)等多個(gè)維度選擇具有代表性的指標(biāo)，對(duì)全國(guó)各省市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估及預(yù)警，然后將全國(guó)31個(gè)省市劃分為低風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)三類(lèi)，對(duì)處于不同風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)的省市依次要求建立1%、5%和10%的償債準(zhǔn)備金制度(朱文蔚等，2015)。各省市也可以此方法要求下級(jí)單位建立償債準(zhǔn)備金制度。同時(shí)，應(yīng)依據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，審核與審批各級(jí)政府部門(mén)的舉債計(jì)劃。對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，要嚴(yán)控政府舉債規(guī)模，但對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平相當(dāng)?shù)?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力大的地區(qū)，若仍有舉債需求應(yīng)適度放寬。預(yù)舉債單位應(yīng)該將本單位年度的資金需求計(jì)劃、舉借計(jì)劃、償還計(jì)劃報(bào)當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)審核，財(cái)政部門(mén)一方面要對(duì)材料的真實(shí)性盡職調(diào)查與核實(shí)，并結(jié)合本地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況以及各部門(mén)往年的收入支出情況給出具體的債務(wù)初審意見(jiàn)。

(二)明確地方政府性債務(wù)管理責(zé)任

各地方政府應(yīng)該結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際,合理界定投資與融資項(xiàng)目范圍。對(duì)舉債的規(guī)模、用途要進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和論證。對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較小而經(jīng)濟(jì)增速下滑較明顯的地區(qū)，應(yīng)給予適度超前的投資與融資水平,以符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。同時(shí)，各級(jí)地方政府要監(jiān)督下屬單位是否嚴(yán)格按照債務(wù)計(jì)劃和項(xiàng)目進(jìn)展情況舉借債務(wù)，并在提升債務(wù)資金使用效率的同時(shí)，督促其及時(shí)、足額償還債務(wù)；要加強(qiáng)對(duì)債務(wù)的運(yùn)行管理，對(duì)財(cái)政性負(fù)債形成的資產(chǎn)要落實(shí)具體管理責(zé)任，明確償債主體，動(dòng)態(tài)監(jiān)管債務(wù)資金運(yùn)行的全過(guò)程；要制定經(jīng)營(yíng)性債務(wù)資金收支計(jì)劃和資產(chǎn)變現(xiàn)計(jì)劃，保證債務(wù)資金運(yùn)轉(zhuǎn)透明、高效。

(三)完善預(yù)算管理體系

一方面要拓展納入預(yù)算管理的政府債務(wù)范圍，尤其是一般性的商業(yè)銀行貸款，應(yīng)該在政府預(yù)算編制時(shí)設(shè)置相應(yīng)的收支科目。同時(shí)要建立完整的債務(wù)預(yù)算報(bào)表體系，其內(nèi)容應(yīng)該涵蓋地方政府債務(wù)的整體狀況、預(yù)算年度舉借與償還金額、償還資金來(lái)源、政府對(duì)外擔(dān)保債務(wù)及債務(wù)余額等，要能全面涵蓋地方政府借用和還債的全過(guò)程，并且要將細(xì)化的地方政府債務(wù)預(yù)算提升到同級(jí)人大審批，相關(guān)信息要對(duì)外進(jìn)行披露，尤其是對(duì)于資金規(guī)模較大的項(xiàng)目，其預(yù)算金額在項(xiàng)目實(shí)施前就應(yīng)該對(duì)外公布，這樣有利于公眾的監(jiān)督，一旦項(xiàng)目實(shí)施超過(guò)預(yù)算一定比例(具體可以參考國(guó)外的一些經(jīng)驗(yàn))，都應(yīng)該接受同級(jí)人大的質(zhì)詢(xún)與投票表決。

(四)完善地方政府性債務(wù)責(zé)任追究制度

地方政府在使用債務(wù)資金進(jìn)行投資時(shí),要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制,以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目投資決策人管理和償債責(zé)任。對(duì)整個(gè)投資項(xiàng)目要真正落實(shí)“誰(shuí)舉債、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，即要對(duì)整個(gè)項(xiàng)目從可行性研究和確定，到設(shè)計(jì)、施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備、投入生產(chǎn)的全過(guò)程負(fù)責(zé)到底。項(xiàng)目完成后，審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)，審計(jì)內(nèi)容應(yīng)該包括投資決策、資金使用及項(xiàng)目管理的合規(guī)合法性以及投資效益等。對(duì)過(guò)度舉債造成資金浪費(fèi)與損失、虛報(bào)或瞞報(bào)材料惡意套取債務(wù)資金，以及因工作失職而造成項(xiàng)目失敗，繼而無(wú)法按期還本付息的，應(yīng)該對(duì)有關(guān)責(zé)任人(包括在項(xiàng)目投票過(guò)程中投贊成票的人)進(jìn)行追責(zé)。在決策過(guò)程中尤其是在投票過(guò)程中對(duì)參與投票的人的態(tài)度都應(yīng)該保存原始記錄，這樣在追究責(zé)任時(shí)才能有據(jù)可查，并視情節(jié)輕重給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分,乃至追究其法律責(zé)任。只有這樣，項(xiàng)目決策人對(duì)于項(xiàng)目的實(shí)施才會(huì)慎重，那種不計(jì)后果的盲目舉債之風(fēng)才能得到有效遏制。

(五)規(guī)范和清理地方融資平臺(tái)債務(wù)

首先，應(yīng)對(duì)地方融資平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理。由地方財(cái)政部門(mén)牽頭成立債務(wù)管理機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)小組，小組成員由相關(guān)部門(mén)與專(zhuān)家共同組成。這樣有利于不同部門(mén)之間的協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)債務(wù)管理的專(zhuān)業(yè)性，且能夠及時(shí)掌握債務(wù)償還情況、項(xiàng)目建設(shè)情況和運(yùn)營(yíng)過(guò)程。同時(shí)對(duì)所有貸款、擔(dān)保合同由債務(wù)管理機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一備案，防止出現(xiàn)多頭舉債、管理混亂的情況。其次，應(yīng)控制融資平臺(tái)舉債規(guī)模，規(guī)范其管理機(jī)制。要嚴(yán)格規(guī)范投融資平臺(tái)公司借款程序，落實(shí)上級(jí)相關(guān)文件要求，嚴(yán)禁政府及其部門(mén)單位違規(guī)擔(dān)保，嚴(yán)禁以土地預(yù)期收入作為償債來(lái)源，不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行抵押或質(zhì)押，切斷融資平臺(tái)公司進(jìn)行有關(guān)純公益性項(xiàng)目的投融資運(yùn)營(yíng)。最后，要將融資平臺(tái)債務(wù)償還納入財(cái)政預(yù)算管理。要全面匯總各舉債資金情況，編制年度債務(wù)償還計(jì)劃。其編制內(nèi)容應(yīng)包括政府直接和間接債務(wù)收支平衡預(yù)算表、債務(wù)余額明細(xì)表、債務(wù)償還資金收支預(yù)算表、項(xiàng)目舉債情況表以及年度債務(wù)預(yù)計(jì)償還情況表等。

[1]朱文蔚.中國(guó)地方政府性債務(wù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015.

[2]秦敬云，陳甬軍.我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率長(zhǎng)期演變趨勢(shì)研究與預(yù)測(cè)[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2011(11)：18-24.

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[5]孫玉棟,常春.政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制構(gòu)建[J].中國(guó)特色社會(huì)主義研究，2014(6)：57-62.

[6]朱文蔚,陳勇.我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及預(yù)警研究[J].亞太經(jīng)濟(jì)，2015(1)：31-36.

(責(zé)任編輯：易正蘭)

On Supervision of Local Government Debt under the New Normal Background in China ——Taking Hunan Province as an Example

Zhu Wenwei，Quan Chunxia

(Hunan University of Science and Engineering, Yongzhou 25199, China)

Under the background of the domestic gradually downward economy and the expanding size of local government debt,steady growth and anti-risk has become two important policy objectives in China. Taking Hunan as an example, based on the analysis of local government debt scale and structure change of Hunan province and the economic development, this paper discusses the current government debt risk in Hunan province and the present situation of the supervision system, and holds that there are still problems such as lack of specific side degree index, unrefined use and repayment of debt, simple early warning indicators in debt scale control regulation. Under the new normal background, it is of necessity to take measures such as establishing a national debt risk early warning system, clearing debt management responsibility, improving the budget management system and responsibility investigation systemto strengthen local financing platform in order to prevent and dissolve the local government debt risk, promote economic stability and growth.

Local Government Debt;Debt Supervision;Early Risk Warning

2016-10-20

湖南省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“湖南縣級(jí)政府性債務(wù)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響研究”(15YBA173)；湖南省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃項(xiàng)目“湖南地方高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及監(jiān)管體系的構(gòu)建研究”(XJK016BJG006)

朱文蔚(1977-)，男，副教授，博士，研究方向：政府債務(wù)；全春霞(1982-)，女，助教，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

F812.5

A

1007-8576(2016)06-0005-08

10.16716/j.cnki.65-1030/f.2016.06.001