徐 麗

（新疆石河子職業(yè)技術(shù)學(xué)院，新疆 石河子 832000）

從國(guó)外土地制度看我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的變遷

徐 麗

（新疆石河子職業(yè)技術(shù)學(xué)院，新疆 石河子 832000）

我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，普遍存在著土地資源使用不規(guī)范的問(wèn)題，快速的工業(yè)化進(jìn)程也帶來(lái)了農(nóng)業(yè)資源污染，耕地資源閑置、土地資源不合理占用等問(wèn)題，這些已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國(guó)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。鑒于此，各級(jí)政府不斷出臺(tái)農(nóng)業(yè)土地政策。本文從農(nóng)業(yè)政策的本質(zhì)出發(fā)，通過(guò)分析、研究國(guó)外土地制度、政策的特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，借鑒其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的發(fā)展改革現(xiàn)狀，為政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)土地政策提出科學(xué)的建議，研究成果對(duì)于我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有重要理論價(jià)值。

農(nóng)業(yè)政策；土地制度；土地流轉(zhuǎn)；產(chǎn)權(quán)；現(xiàn)代化

1　國(guó)外土地制度及其政策概述

農(nóng)業(yè)政策在國(guó)家政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展總政策中占據(jù)重要的地位，農(nóng)業(yè)政策的制定要適應(yīng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃目標(biāo)。美、日、法等主要發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)土地制度與政策可以為完善我國(guó)農(nóng)業(yè)政策提供一些經(jīng)驗(yàn)借鑒，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)大致分為：以美國(guó)、法國(guó)和日本為代表的大、中、小型農(nóng)場(chǎng)占據(jù)優(yōu)勢(shì)的三類農(nóng)業(yè)，其政府實(shí)施的農(nóng)業(yè)政策各有不同。

1.1美國(guó)的土地制度及其政策

美國(guó)農(nóng)業(yè)土地政策在其演變的過(guò)程中，具有以下特點(diǎn)：一是美國(guó)土地政策的演變以對(duì)農(nóng)業(yè)用地的管理為主要目標(biāo)；二是美國(guó)土地政策經(jīng)歷了從注重管理到注重保護(hù)的演變；三是美國(guó)土地政策具有持續(xù)性、多角度和靈活性等特點(diǎn)。美國(guó)政府注重從土地的長(zhǎng)遠(yuǎn)使用來(lái)規(guī)劃土地的利用，并能根據(jù)不同地區(qū)、不同視角的實(shí)際情況，對(duì)土地資源進(jìn)行合理配置，允許部分地區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn)實(shí)行一些特殊的土地政策，其政策靈活性較強(qiáng)。

1.2日本的土地制度及其政策

1946年，日本土地政策的主要方式是，國(guó)家強(qiáng)制收購(gòu)地主土地，再出售給農(nóng)民耕作，以促成土地所有權(quán)的再分配，從而建立起自耕農(nóng)制度。1952年，日本《農(nóng)地法》規(guī)定，都道府縣的農(nóng)戶最多只能擁有3公頃土地，北海道地區(qū)可以有12公頃，每戶最多只能出租1公頃土地。伴隨著日本經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，日本政府對(duì)農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大有著強(qiáng)烈的愿望，先后采取了諸多措施推動(dòng)土地租賃經(jīng)營(yíng)，包括：頒布和多次修訂農(nóng)地法律，鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)；立法允許成立土地中介機(jī)構(gòu)，專業(yè)從事土地買賣和轉(zhuǎn)讓；設(shè)立專項(xiàng)基金，鼓勵(lì)農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)耕作；推動(dòng)農(nóng)業(yè)者資格認(rèn)定制度的實(shí)行，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)土地集中于具有認(rèn)定資格的農(nóng)業(yè)者。日本政府雖然采取了一系列措施推動(dòng)土地租賃經(jīng)營(yíng)，但成效十分有限。到1989年為止，日本租賃經(jīng)營(yíng)的土地只占日本耕地總面積的5.2%。

1.3法國(guó)的土地制度及其政策

法國(guó)在歷史上是以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的國(guó)家，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模與日本一樣都比較小。20世紀(jì)50年代后，土地集中政策是法國(guó)農(nóng)業(yè)政策的重心。為防止農(nóng)業(yè)土地進(jìn)一步分散，法國(guó)于1960年頒布的農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法對(duì)不在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的繼承人不能繼承遺產(chǎn)。法國(guó)也出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)土地租賃經(jīng)營(yíng)的政策，但與日本不同的是，法國(guó)土地租賃政策取得了一定的成效，當(dāng)前租賃經(jīng)營(yíng)的土地在法國(guó)耕地總面積中的比重達(dá)到半數(shù)以上。法國(guó)通過(guò)土地租賃制度，而非土地買賣來(lái)擴(kuò)大了土地的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，這一點(diǎn)與美國(guó)相似。法國(guó)政策推動(dòng)土地集中的政策主要是一系列鼓勵(lì)“土地合并”的政策：建立“土地整治與農(nóng)村安置公司”，進(jìn)行土地買賣；規(guī)定土地“最小安置面積”，鼓勵(lì)農(nóng)民集中超過(guò)該面積的土地享受補(bǔ)貼；1960-1980年，隨著其土地私有化制度的推進(jìn)，法國(guó)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)總值翻了兩翻。推行以土地集中為方向的流轉(zhuǎn)制度，極大了地提高了土地的利用率。目前，法國(guó)60%的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式是租賃方式。

2　我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的變遷與評(píng)價(jià)

2.1從“耕者有其田”到農(nóng)村土地集體所有制的變遷

農(nóng)村土地改革：確定“耕者有其田”土地所有制。

農(nóng)業(yè)合作社：土地集體所有制的建立。農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展路徑是：初級(jí)的農(nóng)村合作社是以土地和勞動(dòng)生產(chǎn)資料由集體所有的基本組織方式組織的，每一個(gè)農(nóng)民可以根據(jù)其上交給農(nóng)村合作社的土地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和牲畜的數(shù)量分紅。但是發(fā)展過(guò)渡的高級(jí)農(nóng)村合作社時(shí)，合作社取消了以土地分紅為組織方式的形式，農(nóng)民自己所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料等通過(guò)部分折價(jià)后歸為高級(jí)農(nóng)村合作社所有。

人民公社：農(nóng)村土地集體所有制的變形。通過(guò)分析人民公社制度，其基本上具有以下3個(gè)特點(diǎn)：①不區(qū)分工、農(nóng)、學(xué)、商、兵，有效地把他們緊緊結(jié)合在一起；②它把生產(chǎn)、生活和政權(quán)管理結(jié)合在一起；③把政府的概念下放到農(nóng)村的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、財(cái)政、銀行等機(jī)構(gòu)，政府人員下放到了人民公社的管理者和領(lǐng)導(dǎo)中，財(cái)產(chǎn)由人民公社使用?？傮w上講，高級(jí)的人民公社是“惡平等”并且很低效率的制度，但是也集中了所有力量然后統(tǒng)一辦事的優(yōu)點(diǎn)。

2.2聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立與完善

我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的變遷遵循著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律，同時(shí)伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，和農(nóng)業(yè)方面取得的一系列成果，農(nóng)業(yè)政策的變遷一直在適應(yīng)著國(guó)家整體向前發(fā)展的需要，尤其是實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，我國(guó)農(nóng)業(yè)得到快速發(fā)展。在改革開(kāi)放之后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展軌道。我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程逐漸取得巨大成就。農(nóng)業(yè)政策也因此轉(zhuǎn)變?yōu)榉床感哉?。直到目前，我?guó)鼓勵(lì)充分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)體制。同時(shí)在城鎮(zhèn)化深入發(fā)展背景下加快新農(nóng)村建設(shè)步伐，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。在資源環(huán)境的約束下提出農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展政策。

2.3農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的不斷完善

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策興起于20世紀(jì)80年代，隨著這一政策的不斷完善，在1984年，我國(guó)出臺(tái)了政策規(guī)定：在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，積極鼓勵(lì)那些轉(zhuǎn)出承包權(quán)到種田能手那里，同時(shí)在政策上給轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民一定額度的補(bǔ)貼。1995年，農(nóng)業(yè)部門在《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)》文件中規(guī)定：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度為根本，在聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)。2001年為了達(dá)到穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，保障農(nóng)民權(quán)益的目的。政府提倡相關(guān)企業(yè)可以大規(guī)模承包農(nóng)民的耕地。2016年，政府確立了《全國(guó)耕地確權(quán)面積四點(diǎn)七億畝》的文件來(lái)推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)的任務(wù)，從而加大保護(hù)耕地力度，進(jìn)一步完善了我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的體系。

3　發(fā)達(dá)國(guó)家土地制度對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的啟示

通過(guò)國(guó)外土地政策和我國(guó)農(nóng)業(yè)土地政策變遷的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以得知，農(nóng)業(yè)土地政策是實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的最重要因素，有限的農(nóng)村土地政策資源只有同社會(huì)生產(chǎn)力水平相適應(yīng)的土地政策充分結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)效益的最大化。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從國(guó)外的農(nóng)業(yè)制度和我國(guó)農(nóng)業(yè)政策發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新，為農(nóng)業(yè)制定新的政策以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展要求是迫切的。

3.1明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)是農(nóng)村土地政策創(chuàng)新的前提

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)的土地所有權(quán)制度以土地私有制為主，其土地產(chǎn)權(quán)政策主要用于限制土地所有權(quán)，保障土地使用權(quán)。我國(guó)農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)存在著界定不清問(wèn)題，而在我國(guó)城市化進(jìn)程的發(fā)展中，農(nóng)村集體土地在法律所有權(quán)上的問(wèn)題也尤為明顯。我國(guó)農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，需要在厘清土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)立法保障土地的使用。根據(jù)用途的比較，農(nóng)地大量轉(zhuǎn)化為城市化建設(shè)用地，這其中的轉(zhuǎn)化制度和規(guī)則若不完善，土地資源就不能夠得到最有效的配置。因?yàn)橥恋厮袡?quán)的問(wèn)題降低了農(nóng)村土地的利用效率。中間產(chǎn)生了土地浪費(fèi)和城市用地緊張等問(wèn)題。所以要完善和明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)才能夠有效地制定農(nóng)村土地政策，解決這些問(wèn)題。

3.2建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是農(nóng)村土地政策創(chuàng)新的取向

通過(guò)法國(guó)和日本等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)可以在部分條件成熟的地區(qū)為農(nóng)民提供“棄農(nóng)”的相關(guān)保障與獎(jiǎng)勵(lì)，促進(jìn)農(nóng)民將手中的土地轉(zhuǎn)讓出來(lái)，以實(shí)現(xiàn)土地的集中。農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必然要實(shí)現(xiàn)的一步，而土地集中是農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的前提，通過(guò)完善立法和出臺(tái)相關(guān)土地流轉(zhuǎn)政策，能有效保障土地流轉(zhuǎn)和集中。建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)能夠促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。所以在農(nóng)村土地政策創(chuàng)新的同時(shí)，應(yīng)該充分考慮建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制。而美國(guó)土地政策的演變同樣也告訴人們，在鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)和集中同時(shí)，我國(guó)還應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)業(yè)土地資源加強(qiáng)保護(hù)，確保土地被有效利用。

3.3加大農(nóng)業(yè)資金投入，重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

美國(guó)政府每年均出錢維護(hù)和修建水利基礎(chǔ)設(shè)計(jì)來(lái)改善農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，制定“限耕休農(nóng)”相關(guān)措施來(lái)提高土地質(zhì)量，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。與美國(guó)相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展財(cái)政投入較小，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的逐漸提高，我國(guó)政府也應(yīng)加大農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金投入，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中一直存在著水資源問(wèn)題，政府可以借鑒國(guó)外政策，加大農(nóng)業(yè)資金投入，出資興修水利和完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。

3.4建立和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范與保險(xiǎn)機(jī)制

可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系政策，在我國(guó)的農(nóng)業(yè)土地政策中實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度用以規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)是很有必要的，這不僅可以幫助降低農(nóng)民在遭遇自然災(zāi)害的自身?yè)p失，同時(shí)可以進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。在一些不是人為因素的農(nóng)業(yè)災(zāi)害中，政府應(yīng)該制定一些災(zāi)害補(bǔ)貼措施，例如：基于農(nóng)民年均收入的部分比例補(bǔ)貼等。在建立和推廣農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)體系的同時(shí)，可以通過(guò)農(nóng)民自愿的方式參加保險(xiǎn)等，補(bǔ)充完善保險(xiǎn)制度，政府可以通過(guò)對(duì)農(nóng)民購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作給予補(bǔ)貼，適當(dāng)區(qū)別于普通的商業(yè)保險(xiǎn)，例如：農(nóng)民繳納一些保險(xiǎn)費(fèi)用給政府，如果當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很好，政府不退還保險(xiǎn)費(fèi)用，反之，如果發(fā)生一些農(nóng)業(yè)災(zāi)害導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況不好，政府要承擔(dān)保險(xiǎn)的責(zé)任，償還農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全部損失。

4　結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村集體土地所有制，其主要目標(biāo)在于保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)生關(guān)系中的公平原則，我國(guó)近年來(lái)也出臺(tái)了一系列支持農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策，但成效較小。國(guó)外對(duì)于農(nóng)業(yè)土地資源合理配置和可持續(xù)利用的相關(guān)政策措施值得人們思考和借鑒，以土地集約化經(jīng)營(yíng)為目標(biāo)的新一輪土地改革將是我國(guó)農(nóng)業(yè)未來(lái)發(fā)展的主要目標(biāo)。因此，我國(guó)農(nóng)業(yè)土地政策應(yīng)遵循“公平·效率·可持續(xù)發(fā)展”的發(fā)展原則，沿著創(chuàng)新、綠色、開(kāi)放、協(xié)調(diào)、共享的道路前進(jìn)，就要繼續(xù)堅(jiān)持耕地保護(hù)的政策，加大耕地保護(hù)力度，提倡節(jié)約用地，尤其要著力于統(tǒng)籌優(yōu)化，增加產(chǎn)量，發(fā)展農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)改革。

主要參考文獻(xiàn)

［1］田耀，孫倩倩.美國(guó)土地政策演變及對(duì)資源保護(hù)的啟示［J］.國(guó)土資源科技管理，2014（2）.

［2］趙志浩.改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)地制度的變遷及政策建議［J］.江南社會(huì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（1）.

［3］C García-Feced，C J Weissteiner，A Baraldi， et al.Semi-natural Vegetation in Agricultural Land： European Map and Links to Ecosystem Service Supply［J］.Agronomy for Sustainable Development，2014（1）.

［4］張桂文.中國(guó)二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊性及其對(duì)城市化影響［J］.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào). 2013（05）.

［5］李世蘭.新型城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型：反思與借鑒［J］.城市觀察.2013（04）.

［6］郭曉鳴，張克俊. 讓農(nóng)民帶著“土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”進(jìn)城［J］. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題.2013（07）.

［7］趙勍，張金麟.基于私人成本與私人收益的農(nóng)民工市民化意愿研究［J］. 華東經(jīng)濟(jì)管理. 2012（12）.

［8］田歐南，韓星煥，郭慶海.吉林省農(nóng)村土地不同流入主體流轉(zhuǎn)行為影響因素的實(shí)證分析［J］.吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（5）.

［9］肖大偉，陳志鋼.最近30年水旱災(zāi)害對(duì)中國(guó)大陸地區(qū)糧食減產(chǎn)的影響分析［J］.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)社會(huì)科學(xué)版. 2012（4）.

［10］唐黎標(biāo). 我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題探討［J］. 上海農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2012（6）.

［11］唐永貴.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題及其對(duì)策——以貴州省畢節(jié)地區(qū)為調(diào)查對(duì)象［J］. 貴陽(yáng)學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版， 2012（3）.

［12］楊磊.農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工對(duì)城市發(fā)展的影響［J］. 現(xiàn)代企業(yè)教育. 2012（11）.

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.20.087

F320

A

1673-0194（2016）20-0131-02

2016-09-20

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)社科基金項(xiàng)目（14YB05）；新疆石河子職業(yè)技術(shù)學(xué)院課題（ZY2015-15）。