徐 麗

（新疆石河子職業(yè)技術(shù)學(xué)院，新疆 石河子 832000）

從國外土地制度看我國農(nóng)業(yè)政策的變遷

徐 麗

（新疆石河子職業(yè)技術(shù)學(xué)院，新疆 石河子 832000）

我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展過程中，普遍存在著土地資源使用不規(guī)范的問題，快速的工業(yè)化進(jìn)程也帶來了農(nóng)業(yè)資源污染，耕地資源閑置、土地資源不合理占用等問題，這些已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。鑒于此，各級政府不斷出臺農(nóng)業(yè)土地政策。本文從農(nóng)業(yè)政策的本質(zhì)出發(fā)，通過分析、研究國外土地制度、政策的特點和發(fā)展規(guī)律，借鑒其實踐經(jīng)驗，同時結(jié)合我國農(nóng)業(yè)政策的發(fā)展改革現(xiàn)狀，為政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)土地政策提出科學(xué)的建議，研究成果對于我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有重要理論價值。

農(nóng)業(yè)政策；土地制度；土地流轉(zhuǎn)；產(chǎn)權(quán)；現(xiàn)代化

1　國外土地制度及其政策概述

農(nóng)業(yè)政策在國家政府經(jīng)濟發(fā)展總政策中占據(jù)重要的地位，農(nóng)業(yè)政策的制定要適應(yīng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和社會經(jīng)濟規(guī)劃目標(biāo)。美、日、法等主要發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)土地制度與政策可以為完善我國農(nóng)業(yè)政策提供一些經(jīng)驗借鑒，國外發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)大致分為：以美國、法國和日本為代表的大、中、小型農(nóng)場占據(jù)優(yōu)勢的三類農(nóng)業(yè)，其政府實施的農(nóng)業(yè)政策各有不同。

1.1美國的土地制度及其政策

美國農(nóng)業(yè)土地政策在其演變的過程中，具有以下特點：一是美國土地政策的演變以對農(nóng)業(yè)用地的管理為主要目標(biāo)；二是美國土地政策經(jīng)歷了從注重管理到注重保護(hù)的演變；三是美國土地政策具有持續(xù)性、多角度和靈活性等特點。美國政府注重從土地的長遠(yuǎn)使用來規(guī)劃土地的利用，并能根據(jù)不同地區(qū)、不同視角的實際情況，對土地資源進(jìn)行合理配置，允許部分地區(qū)根據(jù)自身特點實行一些特殊的土地政策，其政策靈活性較強。

1.2日本的土地制度及其政策

1946年，日本土地政策的主要方式是，國家強制收購地主土地，再出售給農(nóng)民耕作，以促成土地所有權(quán)的再分配，從而建立起自耕農(nóng)制度。1952年，日本《農(nóng)地法》規(guī)定，都道府縣的農(nóng)戶最多只能擁有3公頃土地，北海道地區(qū)可以有12公頃，每戶最多只能出租1公頃土地。伴隨著日本經(jīng)濟的高速發(fā)展，日本政府對農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營規(guī)模擴大有著強烈的愿望，先后采取了諸多措施推動土地租賃經(jīng)營，包括：頒布和多次修訂農(nóng)地法律，鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)；立法允許成立土地中介機構(gòu)，專業(yè)從事土地買賣和轉(zhuǎn)讓；設(shè)立專項基金，鼓勵農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)耕作；推動農(nóng)業(yè)者資格認(rèn)定制度的實行，鼓勵農(nóng)業(yè)土地集中于具有認(rèn)定資格的農(nóng)業(yè)者。日本政府雖然采取了一系列措施推動土地租賃經(jīng)營，但成效十分有限。到1989年為止，日本租賃經(jīng)營的土地只占日本耕地總面積的5.2%。

1.3法國的土地制度及其政策

法國在歷史上是以小農(nóng)經(jīng)濟為主的國家，土地經(jīng)營規(guī)模與日本一樣都比較小。20世紀(jì)50年代后，土地集中政策是法國農(nóng)業(yè)政策的重心。為防止農(nóng)業(yè)土地進(jìn)一步分散，法國于1960年頒布的農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法對不在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的繼承人不能繼承遺產(chǎn)。法國也出臺了一系列鼓勵土地租賃經(jīng)營的政策，但與日本不同的是，法國土地租賃政策取得了一定的成效，當(dāng)前租賃經(jīng)營的土地在法國耕地總面積中的比重達(dá)到半數(shù)以上。法國通過土地租賃制度，而非土地買賣來擴大了土地的經(jīng)營規(guī)模，這一點與美國相似。法國政策推動土地集中的政策主要是一系列鼓勵“土地合并”的政策：建立“土地整治與農(nóng)村安置公司”，進(jìn)行土地買賣；規(guī)定土地“最小安置面積”，鼓勵農(nóng)民集中超過該面積的土地享受補貼；1960-1980年，隨著其土地私有化制度的推進(jìn)，法國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)總值翻了兩翻。推行以土地集中為方向的流轉(zhuǎn)制度，極大了地提高了土地的利用率。目前，法國60%的農(nóng)地經(jīng)營方式是租賃方式。

2　我國農(nóng)業(yè)政策的變遷與評價

2.1從“耕者有其田”到農(nóng)村土地集體所有制的變遷

農(nóng)村土地改革：確定“耕者有其田”土地所有制。

農(nóng)業(yè)合作社：土地集體所有制的建立。農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展路徑是：初級的農(nóng)村合作社是以土地和勞動生產(chǎn)資料由集體所有的基本組織方式組織的，每一個農(nóng)民可以根據(jù)其上交給農(nóng)村合作社的土地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和牲畜的數(shù)量分紅。但是發(fā)展過渡的高級農(nóng)村合作社時，合作社取消了以土地分紅為組織方式的形式，農(nóng)民自己所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料等通過部分折價后歸為高級農(nóng)村合作社所有。

人民公社：農(nóng)村土地集體所有制的變形。通過分析人民公社制度，其基本上具有以下3個特點：①不區(qū)分工、農(nóng)、學(xué)、商、兵，有效地把他們緊緊結(jié)合在一起；②它把生產(chǎn)、生活和政權(quán)管理結(jié)合在一起；③把政府的概念下放到農(nóng)村的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、財政、銀行等機構(gòu)，政府人員下放到了人民公社的管理者和領(lǐng)導(dǎo)中，財產(chǎn)由人民公社使用。總體上講，高級的人民公社是“惡平等”并且很低效率的制度，但是也集中了所有力量然后統(tǒng)一辦事的優(yōu)點。

2.2聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立與完善

我國農(nóng)業(yè)政策的變遷遵循著我國經(jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律，同時伴隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，和農(nóng)業(yè)方面取得的一系列成果，農(nóng)業(yè)政策的變遷一直在適應(yīng)著國家整體向前發(fā)展的需要，尤其是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，充分調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，我國農(nóng)業(yè)得到快速發(fā)展。在改革開放之后，我國經(jīng)濟進(jìn)入高速發(fā)展軌道。我國工業(yè)化進(jìn)程逐漸取得巨大成就。農(nóng)業(yè)政策也因此轉(zhuǎn)變?yōu)榉床感哉?。直到目前，我國鼓勵充分結(jié)合、雙層經(jīng)營體制。同時在城鎮(zhèn)化深入發(fā)展背景下加快新農(nóng)村建設(shè)步伐，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。在資源環(huán)境的約束下提出農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展政策。

2.3農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的不斷完善

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策興起于20世紀(jì)80年代，隨著這一政策的不斷完善，在1984年，我國出臺了政策規(guī)定：在土地流轉(zhuǎn)過程中，積極鼓勵那些轉(zhuǎn)出承包權(quán)到種田能手那里，同時在政策上給轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民一定額度的補貼。1995年，農(nóng)業(yè)部門在《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》文件中規(guī)定：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度為根本，在聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制的基礎(chǔ)上發(fā)展而來。2001年為了達(dá)到穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，保障農(nóng)民權(quán)益的目的。政府提倡相關(guān)企業(yè)可以大規(guī)模承包農(nóng)民的耕地。2016年，政府確立了《全國耕地確權(quán)面積四點七億畝》的文件來推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)的任務(wù)，從而加大保護(hù)耕地力度，進(jìn)一步完善了我國農(nóng)業(yè)政策的體系。

3　發(fā)達(dá)國家土地制度對我國農(nóng)業(yè)政策的啟示

通過國外土地政策和我國農(nóng)業(yè)土地政策變遷的實踐經(jīng)驗，可以得知，農(nóng)業(yè)土地政策是實現(xiàn)我國農(nóng)村發(fā)展的最重要因素，有限的農(nóng)村土地政策資源只有同社會生產(chǎn)力水平相適應(yīng)的土地政策充分結(jié)合，才能實現(xiàn)效益的最大化。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，從國外的農(nóng)業(yè)制度和我國農(nóng)業(yè)政策發(fā)展的經(jīng)驗出發(fā)，與時俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新，為農(nóng)業(yè)制定新的政策以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展要求是迫切的。

3.1明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)是農(nóng)村土地政策創(chuàng)新的前提

國外發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)的土地所有權(quán)制度以土地私有制為主，其土地產(chǎn)權(quán)政策主要用于限制土地所有權(quán)，保障土地使用權(quán)。我國農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)存在著界定不清問題，而在我國城市化進(jìn)程的發(fā)展中，農(nóng)村集體土地在法律所有權(quán)上的問題也尤為明顯。我國農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，需要在厘清土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，通過立法保障土地的使用。根據(jù)用途的比較，農(nóng)地大量轉(zhuǎn)化為城市化建設(shè)用地，這其中的轉(zhuǎn)化制度和規(guī)則若不完善，土地資源就不能夠得到最有效的配置。因為土地所有權(quán)的問題降低了農(nóng)村土地的利用效率。中間產(chǎn)生了土地浪費和城市用地緊張等問題。所以要完善和明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)才能夠有效地制定農(nóng)村土地政策，解決這些問題。

3.2建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場是農(nóng)村土地政策創(chuàng)新的取向

通過法國和日本等國的經(jīng)驗來看，我國可以在部分條件成熟的地區(qū)為農(nóng)民提供“棄農(nóng)”的相關(guān)保障與獎勵，促進(jìn)農(nóng)民將手中的土地轉(zhuǎn)讓出來，以實現(xiàn)土地的集中。農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必然要實現(xiàn)的一步，而土地集中是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的前提，通過完善立法和出臺相關(guān)土地流轉(zhuǎn)政策，能有效保障土地流轉(zhuǎn)和集中。建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場能夠促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。所以在農(nóng)村土地政策創(chuàng)新的同時，應(yīng)該充分考慮建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機制。而美國土地政策的演變同樣也告訴人們，在鼓勵農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)和集中同時，我國還應(yīng)當(dāng)對農(nóng)業(yè)土地資源加強保護(hù)，確保土地被有效利用。

3.3加大農(nóng)業(yè)資金投入，重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

美國政府每年均出錢維護(hù)和修建水利基礎(chǔ)設(shè)計來改善農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，制定“限耕休農(nóng)”相關(guān)措施來提高土地質(zhì)量，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。與美國相比，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展財政投入較小，隨著我國經(jīng)濟水平的逐漸提高，我國政府也應(yīng)加大農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金投入，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中一直存在著水資源問題，政府可以借鑒國外政策，加大農(nóng)業(yè)資金投入，出資興修水利和完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。

3.4建立和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險防范與保險機制

可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家的全農(nóng)業(yè)保險體系政策，在我國的農(nóng)業(yè)土地政策中實行農(nóng)業(yè)保險制度用以規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的風(fēng)險是很有必要的，這不僅可以幫助降低農(nóng)民在遭遇自然災(zāi)害的自身損失，同時可以進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險制度。在一些不是人為因素的農(nóng)業(yè)災(zāi)害中，政府應(yīng)該制定一些災(zāi)害補貼措施，例如：基于農(nóng)民年均收入的部分比例補貼等。在建立和推廣農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險體系的同時，可以通過農(nóng)民自愿的方式參加保險等，補充完善保險制度，政府可以通過對農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險作給予補貼，適當(dāng)區(qū)別于普通的商業(yè)保險，例如：農(nóng)民繳納一些保險費用給政府，如果當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很好，政府不退還保險費用，反之，如果發(fā)生一些農(nóng)業(yè)災(zāi)害導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況不好，政府要承擔(dān)保險的責(zé)任，償還農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全部損失。

4　結(jié) 語

我國當(dāng)前的農(nóng)村集體土地所有制，其主要目標(biāo)在于保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)生關(guān)系中的公平原則，我國近年來也出臺了一系列支持農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的政策，但成效較小。國外對于農(nóng)業(yè)土地資源合理配置和可持續(xù)利用的相關(guān)政策措施值得人們思考和借鑒，以土地集約化經(jīng)營為目標(biāo)的新一輪土地改革將是我國農(nóng)業(yè)未來發(fā)展的主要目標(biāo)。因此，我國農(nóng)業(yè)土地政策應(yīng)遵循“公平·效率·可持續(xù)發(fā)展”的發(fā)展原則，沿著創(chuàng)新、綠色、開放、協(xié)調(diào)、共享的道路前進(jìn)，就要繼續(xù)堅持耕地保護(hù)的政策，加大耕地保護(hù)力度，提倡節(jié)約用地，尤其要著力于統(tǒng)籌優(yōu)化，增加產(chǎn)量，發(fā)展農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)改革。

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