秦小麗，王經(jīng)政（宿遷學(xué)院　商學(xué)院，江蘇　宿遷　223800）

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政府資源環(huán)境審計(jì)的內(nèi)涵及其在生態(tài)文明建設(shè)中的作用機(jī)理

秦小麗，王經(jīng)政
（宿遷學(xué)院商學(xué)院，江蘇宿遷223800）

[摘要]在科學(xué)理解環(huán)境審計(jì)內(nèi)涵、政府資源環(huán)境審計(jì)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)對(duì)資源環(huán)境審計(jì)提出的新要求和劉家義審計(jì)長提出的“國家治理免疫系統(tǒng)論”，重點(diǎn)從反映相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，保持生態(tài)平衡；威懾被審對(duì)象，弱化違規(guī)動(dòng)機(jī)；預(yù)警生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，促使提前應(yīng)對(duì)；完善治理機(jī)制，抵御違法亂紀(jì)等方面剖析了政府資源環(huán)境審計(jì)在生態(tài)文明建設(shè)中的作用機(jī)理。生態(tài)文明建設(shè)是當(dāng)前國家治理的一項(xiàng)重要任務(wù)，政府資源環(huán)境審計(jì)作為維護(hù)包括資源環(huán)境生態(tài)安全在內(nèi)的國家安全的重要手段，其主動(dòng)適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)這一龐大工程的新要求，積極發(fā)揮自身的“免疫系統(tǒng)”功能對(duì)人民的福祉和民族的存續(xù)和長遠(yuǎn)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生重要影響。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境審計(jì)；政府環(huán)境審計(jì)；生態(tài)文明建設(shè)；作用機(jī)理

一、引言

盡管國內(nèi)外在生態(tài)文明建設(shè)、資源環(huán)境審計(jì)實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但將生態(tài)文明建設(shè)與資源環(huán)境審計(jì)兩者結(jié)合起來的研究并不多。我國現(xiàn)階段正在全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，政府資源環(huán)境審計(jì)作為國家治理的一種主要工具與手段，其應(yīng)以加快生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展作為終極目標(biāo)，主動(dòng)順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略提出的新要求，特別是要在污染治理、生態(tài)建設(shè)和資源開發(fā)利用方面發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的功能，進(jìn)一步推動(dòng)我國資源環(huán)保政策的貫徹落實(shí)和環(huán)境治理工作的推進(jìn)。為此，就要以生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)和要求為出發(fā)點(diǎn)，科學(xué)理解環(huán)境審計(jì)與政府資源環(huán)境審計(jì)的內(nèi)涵，分析政府資源環(huán)境審計(jì)在生態(tài)文明建設(shè)中的“工具”職能，以期能有效發(fā)揮國家審計(jì)在資源環(huán)境審計(jì)中的積極作用。

二、科學(xué)理解環(huán)境審計(jì)與政府資源環(huán)境審計(jì)的內(nèi)涵

(一)科學(xué)理解環(huán)境審計(jì)的內(nèi)涵

目前有關(guān)環(huán)境審計(jì)的界定國內(nèi)外還不盡統(tǒng)一。Thomson(1993)，Hillary(1998)將環(huán)境審計(jì)看成環(huán)境管理的一種工具或手段；劉威(1996)從環(huán)境監(jiān)督鑒證角度理解環(huán)境審計(jì)；張以寬(1997)，Lightbody(2000)，Todea(2011)認(rèn)為環(huán)境審計(jì)是一種系統(tǒng)化的監(jiān)督和評(píng)價(jià)活動(dòng)；高方露、吳俊峰(2000)，李雪、楊智慧(2004)基于受托責(zé)任觀提出環(huán)境審計(jì)是對(duì)企業(yè)受托環(huán)境責(zé)任履行過程的一種控制活動(dòng)；而上海審計(jì)學(xué)會(huì)課題組(2001)總結(jié)了學(xué)界有關(guān)環(huán)境審計(jì)的認(rèn)識(shí)；浙江省審計(jì)學(xué)會(huì)課題組(1997)，陳思維(1998)，陳正興(2001)認(rèn)為，環(huán)境審計(jì)是由政府審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和第三方獨(dú)立審計(jì)組成的體系；李永臣(2007)提出廣義的環(huán)境審計(jì)概念應(yīng)能恰當(dāng)解釋和說明環(huán)境管理績(jī)效和環(huán)境管理監(jiān)督問題。盡管以上觀點(diǎn)各有偏重，但不容質(zhì)疑的是，環(huán)境審計(jì)是在傳統(tǒng)審計(jì)學(xué)的基礎(chǔ)上，吸納了環(huán)境法學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科研究成果而形成的一門邊緣學(xué)科。結(jié)合以上分析，本研究將環(huán)境審計(jì)理解為“是由審計(jì)主體針對(duì)被審計(jì)單位與環(huán)境有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)客觀地收集和評(píng)價(jià)證據(jù)，判斷其認(rèn)定與既定標(biāo)準(zhǔn)間的符合程度，并將評(píng)價(jià)結(jié)果以報(bào)告形式傳達(dá)給利害關(guān)系使用者的一種監(jiān)督行為?！?/p>

(二)科學(xué)理解政府資源環(huán)境審計(jì)的內(nèi)涵

資源環(huán)境審計(jì)是在委托人的驅(qū)動(dòng)下，適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展及外部經(jīng)濟(jì)性的要求而產(chǎn)生，并隨著其變化而不斷變化。因?yàn)橘Y源環(huán)境系統(tǒng)是一個(gè)開放系統(tǒng)，涉及的內(nèi)容很多，從而使得資源環(huán)境審計(jì)的范嗣也極為廣泛。當(dāng)下我國面臨十分嚴(yán)峻的資源環(huán)境問題，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)更是對(duì)資源環(huán)境審計(jì)提出了迫切需求。根據(jù)以上對(duì)環(huán)境審計(jì)的理解我們不難看出，環(huán)境審計(jì)的主體主要包括政府審計(jì)機(jī)關(guān)、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和注冊(cè)會(huì)計(jì)師。因?yàn)檎畬徲?jì)具有權(quán)威性和強(qiáng)制性，我國目前的環(huán)境審計(jì)體系依然以政府審計(jì)為主導(dǎo)。眾所周知，資源尤其是自然資源具有公共產(chǎn)品的特性，在資源環(huán)境審計(jì)中履行公共監(jiān)督評(píng)價(jià)職能的政府審計(jì)部門及其人員義不容辭應(yīng)擔(dān)當(dāng)起主要審計(jì)主體的責(zé)任?；诖?，本研究將政府資源環(huán)境審計(jì)理解為“是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展理論指導(dǎo)下，國家審計(jì)機(jī)關(guān)及其授權(quán)機(jī)構(gòu)，依照國家相關(guān)法律法規(guī)、審計(jì)準(zhǔn)則、會(huì)計(jì)理論、專業(yè)規(guī)程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，對(duì)相關(guān)行為主體的與資源環(huán)境相關(guān)的活動(dòng)及其效果以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的資源環(huán)境影響等進(jìn)行預(yù)測(cè)、控制、監(jiān)督、評(píng)價(jià)的活動(dòng)。”因?yàn)橘Y源環(huán)境審計(jì)有助于監(jiān)督、制約、糾正行為主體片面追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視資源環(huán)境保護(hù)的不良傾向，有助于直接或間接摸清一個(gè)地區(qū)的資源環(huán)境家底，有助于防止資源資產(chǎn)及其收益的流失，所以其對(duì)促進(jìn)資源環(huán)境科學(xué)決策、保全國家自然資源資產(chǎn)及其收益、推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展意義重大。

三、政府資源環(huán)境審計(jì)在生態(tài)文明建設(shè)中的作用機(jī)理

2012，劉家義審計(jì)長提出了“國家治理免疫系統(tǒng)論”，認(rèn)為國家/政府審計(jì)是國家治理這個(gè)大系統(tǒng)內(nèi)生的一個(gè)“免疫系統(tǒng)”，具有預(yù)防、揭示和抵御的功能。生態(tài)文明建設(shè)是當(dāng)前國家治理的一項(xiàng)重要任務(wù)，政府資源環(huán)境審計(jì)作為維護(hù)包括資源環(huán)境生態(tài)安全在內(nèi)的國家安全的重要手段，其主動(dòng)適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)這一龐大工程的新要求，積極發(fā)揮自身的“免疫系統(tǒng)”功能對(duì)人民的福祉和民族的存續(xù)和長遠(yuǎn)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生重要影響。

(一)反映相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，保持生態(tài)平衡

生態(tài)文明建設(shè)的核心是正確處理人類活動(dòng)、資源、環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)系，但人類不當(dāng)?shù)纳a(chǎn)活動(dòng)和消費(fèi)行為引發(fā)土地、森林、空氣、水等的濫用與污染問題，進(jìn)而形成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；而每一類環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)幾乎都直接或間接地威脅著公眾的健康，從而形成健康風(fēng)險(xiǎn)；當(dāng)人類活動(dòng)帶來的這些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、健康風(fēng)險(xiǎn)與自然資源的濫采亂伐和不當(dāng)利用混雜在一起時(shí)還會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化風(fēng)險(xiǎn)。生態(tài)文明建設(shè)就是要基于資源可持續(xù)利用的理念，不斷解決人類活動(dòng)帶來的上述問題及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，努力保持生態(tài)的動(dòng)態(tài)平衡與安全。近年來資源環(huán)境領(lǐng)域不斷出現(xiàn)的“市場(chǎng)失靈”問題越來越需要政府在生態(tài)文明建設(shè)中承擔(dān)主要責(zé)任，政府審計(jì)機(jī)構(gòu)通過開展資源環(huán)境審計(jì)，能夠貫徹和落實(shí)可持續(xù)發(fā)展的理念和要求，能夠通過對(duì)資源開發(fā)利用及環(huán)境保護(hù)情況的有效監(jiān)控來化解生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，并借助審計(jì)機(jī)關(guān)的檢查權(quán)、調(diào)查取證權(quán)和結(jié)果公布權(quán)揭露和查處生態(tài)文明建設(shè)過程中的違法行為，從而為維護(hù)我國生態(tài)安全發(fā)揮保護(hù)性作用。

(二)威懾被審對(duì)象，弱化違規(guī)動(dòng)機(jī)

社會(huì)公眾以政府資源環(huán)境審計(jì)為依托，有效監(jiān)督和評(píng)價(jià)政府部門公共受托環(huán)境保護(hù)和環(huán)境管理責(zé)任的履行情況；而政府審計(jì)機(jī)關(guān)作為國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的免疫系統(tǒng)，其對(duì)生態(tài)安全的監(jiān)督是經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體正常發(fā)展的基本保障?？梢姡烧畬徲?jì)機(jī)關(guān)作為審計(jì)主體的資源環(huán)境審計(jì)從理論上來說應(yīng)該有其嚴(yán)肅的權(quán)威性和高度的強(qiáng)制性，能夠使得被審計(jì)的有關(guān)政府部門、企事業(yè)單位等對(duì)這種資源環(huán)境審計(jì)產(chǎn)生足夠的敬畏；同時(shí)審計(jì)法也授予政府審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)被審計(jì)對(duì)象的賬戶進(jìn)行查詢、對(duì)其違規(guī)行為進(jìn)行制止、對(duì)其違規(guī)資料與違規(guī)資產(chǎn)進(jìn)行封存、對(duì)其違法違規(guī)行為進(jìn)行處理處罰、對(duì)其不合理的財(cái)政收支暫停撥付使用，在必要時(shí)還可提請(qǐng)國土、規(guī)劃、環(huán)保、水利、財(cái)政、發(fā)改委等部門提供行政協(xié)助，能夠使其對(duì)有關(guān)資源環(huán)保工程項(xiàng)目建設(shè)和資源環(huán)境管理政策等依法實(shí)施監(jiān)管，從而降低生態(tài)文明建設(shè)中的尋租動(dòng)機(jī)，提高資源利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度的執(zhí)行力，達(dá)到查處一個(gè)、震懾一片的目的。

(三)預(yù)警生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，促使提前應(yīng)對(duì)

政府資源環(huán)境審計(jì)能夠?yàn)榉婪断到y(tǒng)性生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮預(yù)警性作用，其通過監(jiān)測(cè)具體的資源開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，及時(shí)發(fā)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)中存在的對(duì)資源不利的因素或生態(tài)安全方面的苗頭性問題，并把這些預(yù)警信息傳遞給與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的部門，促使其采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，及時(shí)切斷風(fēng)險(xiǎn)源頭，以保障生態(tài)文明建設(shè)順利進(jìn)行。為了更好地發(fā)揮資源環(huán)境審計(jì)的預(yù)警機(jī)制，需要不斷拓展其審計(jì)內(nèi)容與審計(jì)方式。在生態(tài)文明建設(shè)過程中，首先要關(guān)注資源環(huán)境政策、重大環(huán)境治理項(xiàng)目等的跟蹤審計(jì)，以發(fā)揮資源環(huán)境審計(jì)的過程性、時(shí)效性和預(yù)防性，切實(shí)提高資源環(huán)境審計(jì)的效率和效果；其次，要借助審計(jì)程序的自動(dòng)化對(duì)生態(tài)文明建設(shè)中的機(jī)會(huì)主義行為進(jìn)行持續(xù)的動(dòng)態(tài)跟蹤，推動(dòng)資源環(huán)境審計(jì)過程的連續(xù)性與審計(jì)信息收集的及時(shí)性，以便為預(yù)警資源環(huán)境問題與生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)奠定基礎(chǔ)；最后，針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)中出現(xiàn)的屢審屢犯問題，如資源環(huán)境績(jī)效問題，審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查深挖問題根源，從而為優(yōu)化資源環(huán)境審計(jì)制度提出有針對(duì)性的建議。

(四)完善治理機(jī)制，抵御違法亂紀(jì)

資源環(huán)境審計(jì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)過程中出現(xiàn)的不合理問題的糾正與違規(guī)違紀(jì)問題的防范是維護(hù)國家生態(tài)安全的基本需要，為此，政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)充分利用資源環(huán)境審計(jì)優(yōu)勢(shì)，針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)制度與政策制訂的合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的主要內(nèi)容及其措施執(zhí)行的有效性實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，著重發(fā)現(xiàn)政策不完善及在執(zhí)行過程中存在的問題，及時(shí)分析產(chǎn)生這些問題的成因，并有針對(duì)性的給出審計(jì)建議，以防止同類問題的再度發(fā)生。其中資源環(huán)境審計(jì)建議及其實(shí)施是完善資源環(huán)境治理機(jī)制，抵御資源及生態(tài)方面違規(guī)違紀(jì)行為的關(guān)鍵。因?yàn)闆]有高質(zhì)量的審計(jì)建議及其實(shí)施，就找不出資源環(huán)境制度與生態(tài)治理機(jī)制的缺陷，自然也就無治對(duì)環(huán)境治理機(jī)制進(jìn)行合理地改進(jìn)與完善，在這種情況下，資源環(huán)境想健身強(qiáng)體，生態(tài)系統(tǒng)想抵御病毒就成了一句空話。為此，在政府資源環(huán)境審計(jì)中，建議做好“審計(jì)建議、審計(jì)建議實(shí)現(xiàn)機(jī)制以及后續(xù)審計(jì)制度”的合理安排與有效銜接。此外，審計(jì)機(jī)關(guān)可以聯(lián)合環(huán)境保護(hù)局、律師事務(wù)所等單位，利用他們從業(yè)人員的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提高資源環(huán)境審計(jì)的效率、效果和權(quán)威性，這也能強(qiáng)化政府資源環(huán)境審計(jì)抵御資源環(huán)境領(lǐng)域違法亂紀(jì)行為的功效。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]

Connotation of Government Resource and Environmental Audit and the Mechanism of Action in Building Ecological Civilization

QIN Xiaoli,WANG Jingzheng

Abstract:The mechanism of action of government resource and environmental audit in building ecological civilization is analyzed,on the basis of a scientific understanding of the connotation of environmental audit and government resource and environmental audit,combined with the new requirements on the environment audit in building an ecological civilization and the Auditor-General Liu Jiayi's "theory of the immune system of national governance ".The analysis focuses on reflecting relative risks for maintaining ecological balance,deterring the audited object to weaken violation motivation,early warning of ecological risks for prompting an early response and improving governance mechanism against lawlessness,etc.The construction of ecological civilization is an important task of national governance.As an important means to safeguard national security,including environmental,resource and ecological safety,if government resource and environmental audit takes initiative to adapt to the new requirements for the construction of ecological civilization,and actively play the role of "immune system",it will have a significant impact on the survival and well-being and long-term development of the people.

Key words:environmental audit,government environmental audit,construction of ecological civilization,mechanism of action

[基金項(xiàng)目]江蘇省社科應(yīng)用研究精品工程課題：政府資源環(huán)境審計(jì)助推生態(tài)文明建設(shè)研究的階段性研究成果(15SYC-190)。

[收稿日期]2016-02-19

[文章編號(hào)]1009-6043（2016）02-0098-03

[中圖分類號(hào)]F230

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A