李立董敏汪敏達(dá)張立黨李建標(biāo) 山東鐵路建設(shè)投資有限公司 東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 天津師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 南開大學(xué)中國(guó)公司治理研究院/商學(xué)院

公私合營(yíng)模式（PPP）下的省級(jí)鐵路建設(shè)融資研究

李立1董敏1汪敏達(dá)2張立黨3李建標(biāo)4
1 山東鐵路建設(shè)投資有限公司 2 東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 3 天津師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 4 南開大學(xué)中國(guó)公司治理研究院/商學(xué)院

本文在總結(jié)中國(guó)省級(jí)鐵路建設(shè)現(xiàn)有融資模式的基礎(chǔ)上，介紹了PPP模式這一當(dāng)前日益主流的融資模式，分析了運(yùn)用PPP模式進(jìn)行鐵路建設(shè)項(xiàng)目融資的主要當(dāng)事人職責(zé)、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)與運(yùn)作流程，并結(jié)合案例進(jìn)行了分析，最后給出了主要的政策建議。

省級(jí)鐵路；鐵路建設(shè)；PPP融資模式；

省級(jí)鐵路是省內(nèi)主要的干線和支線鐵路，這些鐵路不同于全國(guó)性的鐵路，主要服務(wù)于省內(nèi)客流，也更依賴地方投資建設(shè)。省級(jí)鐵路在高鐵和快速、重載貨運(yùn)鐵路發(fā)展的趨勢(shì)下，可能處在高速發(fā)展的機(jī)遇期，這就提出了較高的融資需求。當(dāng)前，省級(jí)鐵路建設(shè)和投融資政策已經(jīng)放開，引入社會(huì)資本進(jìn)入公共事業(yè)建設(shè)也成為重要的發(fā)展趨勢(shì)。2014年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的相關(guān)政策提出，向地方政府和社會(huì)資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。此次新政首次明確支持有實(shí)力的企業(yè)可以進(jìn)入干線鐵路的投資運(yùn)營(yíng)，向社會(huì)資本開放了鐵路所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。這就為社會(huì)資本進(jìn)入鐵路建設(shè)投資領(lǐng)域開放了政策限制，提供了政策依據(jù)。

社會(huì)資本支持鐵路建設(shè)領(lǐng)域的主要融資模式，與其其他公共事業(yè)建設(shè)模式類似，都可能是以PPP模式為主。PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP僅指特許經(jīng)營(yíng)的公私合營(yíng)模式。通過(guò)進(jìn)一步對(duì)社會(huì)資本鐵路建設(shè)PPP項(xiàng)目的投資回收和投資收益的保障支持措施，也能進(jìn)一步解決PPP項(xiàng)目的障礙，有效促進(jìn)鐵路建設(shè)PPP項(xiàng)目的發(fā)展。

本文聚焦于省級(jí)鐵路的PPP融資模式，通過(guò)分析PPP模式運(yùn)用于鐵路建設(shè)融資的方式，為PPP模式下的省級(jí)鐵路建設(shè)融資提供理論分析和指導(dǎo)。本文的結(jié)構(gòu)如下：首先分析省級(jí)鐵路建設(shè)的融資結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，然后總結(jié)PPP項(xiàng)目的主要內(nèi)容，進(jìn)而詳細(xì)分析PPP模式運(yùn)用于省級(jí)鐵路建設(shè)融資的主要方案，進(jìn)行翔實(shí)設(shè)計(jì)，最后提出PPP模式運(yùn)用于省級(jí)鐵路建設(shè)融資的政策建議。

一 省級(jí)鐵路建設(shè)的融資結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

當(dāng)前省級(jí)高速鐵路建設(shè)最主要的融資模式仍然是財(cái)政補(bǔ)貼模式，其主要的資金來(lái)源是財(cái)政資金。在此基礎(chǔ)上，隨著政策的放開，逐漸形成了其他模式并舉的局面。當(dāng)前，省級(jí)、市縣級(jí)以及中國(guó)鐵總提供的財(cái)政和鐵路建設(shè)資金，仍然是省級(jí)高速鐵路建設(shè)的主要資金來(lái)源，但是其他各項(xiàng)資金也形成了重要的補(bǔ)充，并占據(jù)了越來(lái)越高的地位。具體而言，當(dāng)前使用的融資模式，主要是以下10種，通過(guò)歸類，主要包括財(cái)政融資、投資基金融資和額外資產(chǎn)收益融資三大類。

就財(cái)政融資這一類而言，主要包括三種融資模式。

第一是財(cái)政補(bǔ)貼模式。由于鐵路具有公益性和社會(huì)效益，一般有省市財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)貼的政策，該政策為各省慣用做法，財(cái)政補(bǔ)貼一般又有三種方式：1.現(xiàn)金補(bǔ)貼，即由省財(cái)政直接向鐵路項(xiàng)目提供補(bǔ)貼，補(bǔ)貼資金在鐵路公司所形成的股權(quán)由省鐵投公司持有。例如，廣東省政府對(duì)廣佛城際鐵路的進(jìn)行補(bǔ)貼政策，廣佛城際鐵路由廣州市和佛山市按地鐵標(biāo)準(zhǔn)合資建設(shè)，省政府按項(xiàng)目總投資的10%給予一次性財(cái)政補(bǔ)貼；2.財(cái)政貼息，即由省財(cái)政對(duì)用于鐵路建設(shè)的信貸資金進(jìn)行貼息；3.對(duì)鐵路運(yùn)營(yíng)虧損進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的原則一般按運(yùn)營(yíng)成本與實(shí)際客運(yùn)收入之間形成的差額虧損進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，補(bǔ)貼方式按完成旅客人次進(jìn)行票價(jià)補(bǔ)貼及電價(jià)補(bǔ)貼。

第二是建安稅返還政策。建安稅全稱建筑業(yè)營(yíng)業(yè)稅，是營(yíng)業(yè)稅的一種，指對(duì)我國(guó)境內(nèi)提供應(yīng)稅建筑勞務(wù)而就其營(yíng)業(yè)額征收的一種流轉(zhuǎn)稅。自2008年以來(lái)，國(guó)內(nèi)已有20余省市出臺(tái)了關(guān)于鐵路建設(shè)建安稅返還的政策。即將省內(nèi)鐵路建安稅返還給出資人代表作為鐵路建設(shè)補(bǔ)助資金。返還方式主要有兩種：1.建安稅繳入省級(jí)金庫(kù)，由省財(cái)政集中返還，河南、山西均有類似做法；2.省財(cái)政預(yù)先墊支，湖北省在武漢經(jīng)濟(jì)圈城際鐵路建設(shè)期間采用了類似做法。

第三是運(yùn)營(yíng)營(yíng)業(yè)稅減免返還模式。鐵路建成后，政府在對(duì)運(yùn)營(yíng)虧損進(jìn)行補(bǔ)貼的同時(shí)，對(duì)運(yùn)營(yíng)營(yíng)業(yè)稅進(jìn)行減免或返還補(bǔ)助到鐵路投資人再用于鐵路建設(shè)。陜西、河南、內(nèi)蒙古等均有類似做法。

就投資基金融資模式而言，則主要是省級(jí)鐵路建設(shè)投資基金這一種模式。隨著資本市場(chǎng)的發(fā)展和鐵路建設(shè)融資模式的放寬，為進(jìn)一步拓寬鐵路建設(shè)融資渠道，浙江、安徽和江西三省已設(shè)立了鐵路投資相關(guān)基金。因此設(shè)立鐵路建設(shè)投資基金就成為第五大融資渠道。2010年7月，浙江省政府批準(zhǔn)設(shè)立浙商產(chǎn)業(yè)投資基金，采用有限合伙制，第一期規(guī)模為人民幣50億元，基金發(fā)起人中銀投資、浙鐵投資分別承諾出資人民幣10億元，其余部分以定向私募方式向符合條件的投資者募集。中銀投資浙商產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司作為執(zhí)行事務(wù)合伙人出資人民幣5000萬(wàn)元，并負(fù)責(zé)基金的管理和運(yùn)作。主要投資于中國(guó)境內(nèi)企業(yè)的股權(quán)、與股權(quán)投資相關(guān)的債權(quán)或其他可以轉(zhuǎn)換為股權(quán)的投資工具。2011年9月，安徽省政府批準(zhǔn)設(shè)立了省鐵路建設(shè)投資基金。2013年5月，江西省政府批準(zhǔn)設(shè)立江西省鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，基金總規(guī)模150億元，首期規(guī)模50億元目前已募集到位。該基金由省鐵路投資集團(tuán)公司發(fā)起。

二是充分利用好課間活動(dòng)。課間時(shí)間只有短短的十分鐘，只有讓學(xué)生迅速放松，充分得到休息、愉悅，才能達(dá)到預(yù)期的目的。所以，我們組織各班因地制宜地開發(fā)了一些鄉(xiāng)土傳統(tǒng)游戲，這些游戲進(jìn)入角色快，游戲用具都是自主制作，一個(gè)瓦片、沙包、鐵環(huán)都能作為游戲用具，運(yùn)動(dòng)強(qiáng)度適中，適合各個(gè)體質(zhì)類型的學(xué)生，增強(qiáng)學(xué)生的靈敏素質(zhì)、柔韌素質(zhì)、力量素質(zhì)，起到增強(qiáng)學(xué)生體質(zhì)，促進(jìn)了學(xué)生的全面發(fā)展。

目前另一類極為重要的融資模式類型仍然是資產(chǎn)收益補(bǔ)充融資模式，它包括三種渠道。優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)股權(quán)劃轉(zhuǎn)注入政策，這是近年來(lái)一種重要做法。為提升鐵路出資人資產(chǎn)質(zhì)量和融資能力，省政府將特許投資的其他優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目或?qū)⒉糠钟烧钟械幕蚴〖?jí)基金出資的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)股權(quán)劃轉(zhuǎn)給鐵路出資人。例如，河北省政府2010年7月6日專題會(huì)議確定，由交通投資公司出資曹妃甸煤碼頭三期工程及四期工程（華能控股），以提升公司資產(chǎn)質(zhì)量；將秦皇島市政府持有的秦皇島港股份有限公司5%的股權(quán)轉(zhuǎn)入交通投資公司。山西省則采用資產(chǎn)整合政策，為把山西能源交通投資有限公司建設(shè)成為以能源、交通、物流、服務(wù)為主導(dǎo)的大型物流集團(tuán)公司，增強(qiáng)企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，努力做強(qiáng)做大企業(yè)。山西省國(guó)資委于2010年12月將山西地方鐵路集團(tuán)、山西汽車運(yùn)輸集團(tuán)、山西能源產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、山西省物資產(chǎn)業(yè)集團(tuán)4戶企業(yè)整體劃轉(zhuǎn)到山西能源交通投資有限公司，使其變?yōu)樯轿髂茉唇煌ㄍ顿Y有限公司的全資子公司。

目前，以鐵路沿線土地收儲(chǔ)和開發(fā)的增值收益補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)虧損基本上已成為各地政府一種共識(shí)和常用做法。由此催生第六大融資渠道，即授權(quán)土地儲(chǔ)備及開發(fā)政策。在軌道交通運(yùn)營(yíng)方面比較成功的香港地鐵，其是收入的40%～50%是來(lái)自沿線土地房產(chǎn)開發(fā)和車站商業(yè)物業(yè)。廣東省在鐵路沿線采用兩種方式進(jìn)行開發(fā)：一是在鐵路建設(shè)紅線以內(nèi)的主要站點(diǎn)上蓋物業(yè)，并劃定站點(diǎn)周邊800米范圍的開發(fā)權(quán)。二是對(duì)紅線以外的土地由各市政府負(fù)責(zé)調(diào)整規(guī)劃以城際軌道帶動(dòng)城市布局調(diào)整，形成新的城鎮(zhèn)和居住區(qū)，在此基礎(chǔ)上由地方政府負(fù)責(zé)拿地，與鐵投公司進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)，收益分成，分成原則是鐵投公司補(bǔ)虧即可，大頭利潤(rùn)分給地方政府，以保持其積極性。

最后，則是第七大融資渠道，提取城市土地出讓金等作鐵路建設(shè)資本金政策。鐵路促進(jìn)市區(qū)土地的再開發(fā)和區(qū)域內(nèi)城市土地增值，許多省采取了對(duì)鐵路規(guī)劃范圍內(nèi)城市土地出讓金按一定比例提取鐵路建設(shè)基金的做法。河北省已正式施行該政策。經(jīng)河北省政府批準(zhǔn)，河北省國(guó)土資源廳和財(cái)政廳聯(lián)合下發(fā)了《河北省鐵路建設(shè)費(fèi)征收使用管理辦法》，規(guī)定：自2011年1月1日起，在本省行政區(qū)域內(nèi)，凡涉及商業(yè)、服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)，以招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式取得土地使用權(quán)新的建設(shè)用地項(xiàng)目，均應(yīng)按所取得的土地出讓金總額3%的比例計(jì)算鐵路建設(shè)費(fèi)，由財(cái)政部門按支付程序撥付河北建設(shè)投資集團(tuán)公司，作為省政府新增資本金全額注入交通投資公司，征收期暫定為10年。另外甘肅、陜西等省還出臺(tái)了利用從國(guó)有資產(chǎn)收益和采礦權(quán)拍賣收益用于鐵路建設(shè)的政策。

除上述三種融資模式之外，還有開發(fā)性金融支持模式、民生工程模式、銀行直接貸款模式等。例如，由省政府出臺(tái)開發(fā)性金融投融資政策，推行“將鐵路建設(shè)與加強(qiáng)土地管理有機(jī)結(jié)合，以指定地塊的土地出讓政府收益來(lái)質(zhì)押銀行貸款”的融資模式。該模式在天津市和湖南省都取得了較好的效果。

然而，上述模式除鐵路投資基金外，均需要政府提供較強(qiáng)的資金支持，或出讓某項(xiàng)項(xiàng)目收益。隨著國(guó)家發(fā)改委的《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》的發(fā)布以及國(guó)務(wù)院向地方和企業(yè)放開鐵路干線經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策的出臺(tái)，社會(huì)資本投資鐵路建設(shè)已經(jīng)成為可能，這種投資將真正為地方政府減輕財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)期限置換和資產(chǎn)保值增值。而動(dòng)用社會(huì)資本投資，結(jié)合當(dāng)前中央力推的政策導(dǎo)向，就必須大力借助PPP模式。下文主要分析狹義的PPP模式并提出其運(yùn)用于省級(jí)鐵路建設(shè)的方案。

二 狹義PPP模式分析

PPP（Public Private Partnership）模式即“公私合作制”模式 ，是指政府和私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。狹義的公私合作模式是指公共部門和私營(yíng)部門進(jìn)行基于特許權(quán)的合作經(jīng)營(yíng)。在公私合作機(jī)制中，公共部門和私營(yíng)部門有著長(zhǎng)期的合作關(guān)系，利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。公私合作的應(yīng)用范圍非常廣泛，目前已經(jīng)廣泛應(yīng)用于公路、軌道交通、城市公交、海港和機(jī)場(chǎng)等大型交通基建項(xiàng)目，以及電力、供水、污水、垃圾處理和供氣等公用事業(yè)項(xiàng)目，因此PPP項(xiàng)目也將可能在鐵路建設(shè)事業(yè)中發(fā)揮極大作用。

PPP模式的主要特點(diǎn)都植根于伙伴關(guān)系，伙伴關(guān)系是PPP模式運(yùn)行的基本思路。公共部門和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與項(xiàng)目的識(shí)別、可行性研究、設(shè)施和融資等項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程，保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期，使項(xiàng)目費(fèi)用降低；政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來(lái)，從過(guò)去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力，政府部門和民間部門可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營(yíng)機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方身上的不足。雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

在伙伴關(guān)系基礎(chǔ)上，項(xiàng)目參與方要實(shí)現(xiàn)利益共享。項(xiàng)目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，對(duì)協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)起關(guān)鍵作用。在私營(yíng)部門取得相對(duì)合理、穩(wěn)定的投資回報(bào)時(shí)，政府的社會(huì)責(zé)任也可以充分體現(xiàn)，雙方互利共贏。項(xiàng)目參與方更要實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。由于公私部門是伙伴關(guān)系，也就決定了公共部門和私營(yíng)部門不但要利益共享，而且要風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，利益與風(fēng)險(xiǎn)正相關(guān)。PPP在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，同時(shí)由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，使風(fēng)險(xiǎn)分配更合理，減少了承建商與投資商風(fēng)險(xiǎn)，從而可以降低融資難度，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)。

PPP模式以項(xiàng)目為主體，主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府的扶持力度來(lái)安排融資，其貸款數(shù)量、融資成本高低和融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)都與項(xiàng)目的現(xiàn)金流量和資產(chǎn)價(jià)值聯(lián)系在一起。PPP項(xiàng)目一般設(shè)置了有限追索貸款。貸款人可以在貸款的某個(gè)特定階段對(duì)項(xiàng)目貸款人實(shí)行追索，或在一個(gè)規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)公私合作雙方進(jìn)行追索，除此之外，貸款人均不能追索除項(xiàng)目資產(chǎn)、現(xiàn)金流量以及政府承諾義務(wù)之外任何形式的資產(chǎn)。

由于以上特點(diǎn)，PPP模式主要具有如下幾方面的優(yōu)點(diǎn)。1.PPP模式下公私雙方共同對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)周期負(fù)責(zé)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，可以降低私營(yíng)企業(yè)的融資風(fēng)險(xiǎn)，使更多私營(yíng)企業(yè)參與到項(xiàng)目中，同時(shí)能將私營(yíng)企業(yè)的技術(shù)和管理方法引進(jìn)項(xiàng)目，充分發(fā)揮私人資本效率和經(jīng)營(yíng)管理的優(yōu)勢(shì)。2.可以減輕政府的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)企業(yè)，降低了政府的投資風(fēng)險(xiǎn)。3.政府可以對(duì)私人部門的利潤(rùn)進(jìn)行調(diào)節(jié)，若私人部門從項(xiàng)目中獲得的利潤(rùn)較低，政府可以給予相應(yīng)的補(bǔ)償，保證私營(yíng)企業(yè)有利可圖；若私人部門從項(xiàng)目中獲得超額利潤(rùn)時(shí)，政府可根據(jù)合同調(diào)控其利潤(rùn)水平。

PPP模式通常用于規(guī)模大、周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，在城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)中能夠得到廣泛應(yīng)用。適于PPP模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、公共安全（監(jiān)獄）、國(guó)防、教育（學(xué)校）、公共不動(dòng)產(chǎn)管理。

三 PPP模式支持省級(jí)高鐵建設(shè)融資的方案設(shè)計(jì)

正如上文分析的，PPP模式通常用于規(guī)模大、周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，因此其在鐵路建設(shè)中能夠得到廣泛應(yīng)用。PPP模式運(yùn)用于高速鐵路建設(shè)具有一定的優(yōu)勢(shì)，也在國(guó)外如法國(guó)高鐵建設(shè)中有成功先例。適于PPP模式的工程包括：鐵路建設(shè)本身、鐵路周邊場(chǎng)站開發(fā)、鐵路相關(guān)油電氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等?；赑PP模式以上總結(jié)的優(yōu)點(diǎn)，在省政府與省級(jí)鐵投公司的協(xié)作下，通過(guò)PPP項(xiàng)目，引入社會(huì)資本以自有資金參與省高鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，政府將鐵路建設(shè)項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)和權(quán)益轉(zhuǎn)移給私營(yíng)企業(yè)，政府同時(shí)對(duì)私人部門的建設(shè)、服務(wù)義務(wù)和利潤(rùn)進(jìn)行調(diào)節(jié)，但同時(shí)也要確保其投資收益。

一個(gè)典型的省級(jí)鐵路PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，需要包括各方職責(zé)、運(yùn)作流程、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)等多個(gè)方面。首先，參與各方的職責(zé)安排一般如下。第一是政府。政府需要對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行分析，并組織項(xiàng)目招標(biāo)，確定最終的項(xiàng)目開發(fā)主體。之后要為項(xiàng)目建設(shè)、開發(fā)和融資安排提供支持，給予項(xiàng)目某些特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和一定數(shù)額的從屬性貸款或貸款擔(dān)保。另外，政府還要對(duì)項(xiàng)目合同的履行狀態(tài)進(jìn)行監(jiān)督，確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行。第二是社會(huì)資本企業(yè)。社會(huì)資本作為發(fā)起人，要負(fù)責(zé)召集PPP項(xiàng)目公司成員。投標(biāo)之前，各個(gè)成員就聯(lián)合成立項(xiàng)目公司達(dá)成一致，以合同形式確定各自出資比例和出資形式，并推選成員中的幾人組成項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)項(xiàng)目公司正式注冊(cè)前的工作。第三是項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司由政府和社會(huì)投資者聯(lián)合組成，是PPP項(xiàng)目的實(shí)施者，負(fù)責(zé)項(xiàng)目從融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)直至項(xiàng)目最后移交等全過(guò)程的運(yùn)作。第四是銀行等金融機(jī)構(gòu)。銀行等金融機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目提供貸款，是PPP項(xiàng)目的主要資金來(lái)源。金融機(jī)構(gòu)通常會(huì)要求項(xiàng)目公司或參與者提供履約保函或擔(dān)保函，并且質(zhì)押項(xiàng)目公司在銀行的賬戶，從而減少或避免由于開發(fā)或運(yùn)營(yíng)不當(dāng)帶來(lái)的損失。第五是咨詢公司。咨詢公司為項(xiàng)目提供政策咨詢，協(xié)助確定融資方案、制定風(fēng)險(xiǎn)管理方案，并協(xié)助項(xiàng)目的開發(fā)運(yùn)營(yíng)和選擇合作伙伴。運(yùn)用PPP模式投資鐵路建設(shè)還特別需要注意兩點(diǎn)：1.如果采用路線特許經(jīng)營(yíng)或相關(guān)場(chǎng)站土地開發(fā)特許的方式，則特許經(jīng)營(yíng)期限的長(zhǎng)短直接關(guān)系到特許經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值量的大小，當(dāng)其他因素不變時(shí)，縮短特許經(jīng)營(yíng)期限會(huì)降低特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值，會(huì)降低私營(yíng)企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的盈利能力；特許經(jīng)營(yíng)期太長(zhǎng)，私營(yíng)企業(yè)可以獲得超額利潤(rùn)，但政府部門的效益減小。所以應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的凈現(xiàn)金流、投資回報(bào)率、風(fēng)險(xiǎn)等確定合適的特許經(jīng)營(yíng)期限，使政府和私營(yíng)企業(yè)雙方的效用都達(dá)到最大化，實(shí)現(xiàn)雙贏。2.政府應(yīng)在不同時(shí)期通過(guò)不同方式對(duì)私人部門進(jìn)行補(bǔ)貼或補(bǔ)償，例如對(duì)票價(jià)進(jìn)行補(bǔ)貼或提高，并放寬扶持政策，允許保險(xiǎn)基金、社?；稹⒆》炕鸬却笮突鹜顿YPPP項(xiàng)目，允許優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入。另外，政府還可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)采取投資贊助、協(xié)助融資、政府擔(dān)保、稅收優(yōu)惠等措施來(lái)激勵(lì)私營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目。

PPP模式下的省級(jí)鐵路建設(shè)融資的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)是：先對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行具體的分解，完全無(wú)法盈利的部分仍由鐵投注資成立的另一項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)建設(shè)，可以盈利的部分則進(jìn)行PPP項(xiàng)目組合和招標(biāo)。未來(lái)中標(biāo)企業(yè)可通過(guò)租賃方式獲得全部鐵路線路及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的運(yùn)營(yíng)權(quán)及收益權(quán)。中標(biāo)企業(yè)將自行負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，可采用項(xiàng)目收益?zhèn)驅(qū)ｍ?xiàng)收益?zhèn)?、信貸以及自有資金等獲得融資。在未來(lái)營(yíng)運(yùn)過(guò)程中，鐵總?cè)詫⒈３骤F路的統(tǒng)一調(diào)度權(quán)。力爭(zhēng)通過(guò)政策調(diào)整和相關(guān)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償，使項(xiàng)目公司獲得鐵路的運(yùn)營(yíng)管理權(quán)。通過(guò)項(xiàng)目公司自行委托運(yùn)營(yíng)管理，將車票收入、鐵路場(chǎng)站土地綜合開發(fā)收入、鐵路與物流客運(yùn)聯(lián)運(yùn)收入、鐵路周邊商業(yè)開發(fā)與服務(wù)收入等作為項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)收入。在特許期滿后將整個(gè)項(xiàng)目無(wú)償移交給該鐵路線的項(xiàng)目公司。

發(fā)改委在未來(lái)的鐵路項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中主要需要會(huì)同省政府、鐵總等共同制定鐵路票價(jià)和其他公益性服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格方案。可以考慮允許動(dòng)態(tài)浮動(dòng)票價(jià)，在客流量較大時(shí)進(jìn)行價(jià)格上調(diào)。預(yù)先制定補(bǔ)償和上繳機(jī)制，從票價(jià)收入、其他全產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)際盈利水平以及客流量等多個(gè)維度分析項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)的實(shí)際狀況，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制。在項(xiàng)目收益高于預(yù)計(jì)收益水平時(shí)也可以要求將項(xiàng)目差額收益的一定比例移交給政府。同時(shí)，要建立動(dòng)態(tài)保障機(jī)制，在特許經(jīng)營(yíng)期滿后無(wú)償移交給政府以及鐵投發(fā)起成立的項(xiàng)目公司。

PPP模式下的省級(jí)鐵路建設(shè)融資的運(yùn)作流程是：第一步，進(jìn)行項(xiàng)目的準(zhǔn)備，包括提出項(xiàng)目方案、可行性研究和方案確定，并進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)；第二步，制定招標(biāo)文件，政府向社會(huì)公布項(xiàng)目招標(biāo)信息；第三步，私人部門開始籌備成立項(xiàng)目公司，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)投遞標(biāo)書；第四步，業(yè)主組成的評(píng)估小組選定中標(biāo)候選人并進(jìn)行談判，談判結(jié)束宣布中標(biāo)的項(xiàng)目公司；第五步，中標(biāo)的項(xiàng)目公司在一定時(shí)間內(nèi)辦理好公司成立的有關(guān)事宜，包括按約定出資、到工商稅務(wù)部門注冊(cè)、在銀行開設(shè)賬戶等；第六步，政府按事先約定與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，同時(shí)，項(xiàng)目公司制定融資實(shí)施計(jì)劃，與貸款人簽訂貸款合同；第七步，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)和建造，項(xiàng)目公司自身或委托專業(yè)管理公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)；第八步，特許經(jīng)營(yíng)期到期后，項(xiàng)目按協(xié)議的要求移交。PPP模式的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)如圖1所示。

我們以北京地鐵4號(hào)線這一典型的鐵路PPP項(xiàng)目為例，來(lái)說(shuō)明PPP模式支持省級(jí)鐵路建設(shè)融資的具體運(yùn)作。北京地鐵4號(hào)線工程項(xiàng)目被分為A、B兩個(gè)部分，其中一個(gè)部分為洞體、車站等土建工程，由政府投資，政府出資的企業(yè)來(lái)負(fù)責(zé)。而B部分則由京港公司負(fù)責(zé)建設(shè)，建設(shè)融資由京港地鐵公司自行負(fù)責(zé)解決。在A部分建成后，京港地鐵通過(guò)租賃獲得全部地鐵A和B部分的運(yùn)營(yíng)管理與收益權(quán)，并獲得全部的地鐵票款與鐵路相關(guān)商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入來(lái)獲得補(bǔ)償。在特許期滿后，全部設(shè)施將無(wú)償移交給北京市政府以及四號(hào)線公司。在測(cè)算票價(jià)收入低于實(shí)際票價(jià)收入水平的情況下給予差額補(bǔ)償，但高于的情況下公司要返還差額的70%給政府，當(dāng)客流量連續(xù)三年低于預(yù)測(cè)客流的80%，特許經(jīng)營(yíng)公司可申請(qǐng)補(bǔ)償，或者放棄項(xiàng)目；當(dāng)客流量超過(guò)預(yù)測(cè)客流時(shí)，政府分享超出預(yù)測(cè)客流量10%以內(nèi)票款收入的50%、超出客流量 10%以上的票款收入的60%。因此，北京地鐵四號(hào)線建立了比較完善的動(dòng)態(tài)補(bǔ)償與保障機(jī)制。該案例綜合了多種PPP模式的做法，運(yùn)作結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜。

該項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)以來(lái)，成效較為顯著。政府在其中有一部分出資，但通過(guò)社會(huì)資本籌集，節(jié)省了1/3的資本金投入，政府在后續(xù)的運(yùn)營(yíng)中主要負(fù)責(zé)制定票價(jià)以及同時(shí)制定運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)助協(xié)調(diào)各方，同時(shí)在緊急情況下統(tǒng)一調(diào)度。地鐵運(yùn)營(yíng)商獲得了較好的項(xiàng)目收益，在項(xiàng)目建成后實(shí)現(xiàn)了持續(xù)盈利，也保障了北京地鐵四號(hào)線的持續(xù)安全高效運(yùn)營(yíng)。建成以來(lái)，北京地鐵四號(hào)線已經(jīng)成為為數(shù)不多的實(shí)現(xiàn)盈利的地鐵線路，也成為國(guó)內(nèi)PPP投資于鐵路建設(shè)的標(biāo)桿。

四 PPP模式支持省級(jí)高速客運(yùn)鐵路建設(shè)融資的政策建議

PPP融資模式將降低政府的投資風(fēng)險(xiǎn)，政府和鐵投也降低了投資引導(dǎo)資本金要求，避免了負(fù)債運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題。但是，PPP模式也存在一個(gè)主要的缺陷，就是項(xiàng)目參與各方必須充分履行其職責(zé)，各方履行契約的預(yù)期必須穩(wěn)定，相關(guān)的責(zé)權(quán)利安排和溝通協(xié)調(diào)較為復(fù)雜。這也是目前PPP項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)運(yùn)行案例不多且成功率存在質(zhì)疑的主要原因，也是部分地方政府和有志于參與的社會(huì)資本存在疑慮的地方。因此，需要從政策支持方面采取保障措施，保證相關(guān)權(quán)利和義務(wù)的固化，使得當(dāng)事人可以免除對(duì)未來(lái)不確定性的憂慮，在確保公共利益的同時(shí)，保障私人投資者的收益。對(duì)于鐵路建設(shè)這一目前還是剛剛開放、政策限制仍然頗多的領(lǐng)域，有針對(duì)性的政策保障尤其重要?；诖耍覀兲岢鋈缦氯齻€(gè)方面的政策建議。

第一，需要解除當(dāng)前政府授予鐵路項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和回購(gòu)補(bǔ)貼方面的政策和法律法規(guī)限制，在合理保障國(guó)有資產(chǎn)保值增值的同時(shí)放開對(duì)資產(chǎn)池和未來(lái)資金流組合證券化的政策限制。對(duì)省的各個(gè)政府部門和鐵投等所能擁有的可以進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)的權(quán)能進(jìn)行合理的政府內(nèi)授權(quán)，通過(guò)地方立法或制定法規(guī)，明確各個(gè)政府部門的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予權(quán)能，明確何種經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行授予，明確哪些政府部門和何種項(xiàng)目可以進(jìn)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)與回購(gòu)，明確價(jià)格制定與補(bǔ)貼定價(jià)的相關(guān)規(guī)章，力爭(zhēng)在國(guó)家法律允許的基礎(chǔ)上在省內(nèi)鐵路、基礎(chǔ)設(shè)施等的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的配置和授予以及相關(guān)的回購(gòu)和補(bǔ)貼政策方面制定明確的規(guī)范，降低投資者的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)系統(tǒng)梳理省對(duì)省政府和各地方政府、權(quán)能部門對(duì)鐵路相關(guān)線路、場(chǎng)站和設(shè)施的職權(quán)管理體系，繼而對(duì)這一職權(quán)體系的構(gòu)建進(jìn)行組織重構(gòu)，達(dá)到授予特許權(quán)和回購(gòu)補(bǔ)貼等政策的權(quán)責(zé)集中，需要協(xié)調(diào)的各個(gè)部門如建設(shè)、財(cái)政、規(guī)劃等部門進(jìn)行合理的整合協(xié)調(diào)，并達(dá)成合理的利益分配。合理地保證政府在參與鐵路PPP或BOT項(xiàng)目中的行為合法性，避免政府由于對(duì)自身定位的不清晰和自身行為的未來(lái)責(zé)任的顧慮而消極對(duì)待鐵路PPP/BOT項(xiàng)目。

第二，需要在鐵路項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予和日后的項(xiàng)目運(yùn)行監(jiān)管、補(bǔ)貼和回購(gòu)等事務(wù)中引入具有更高專業(yè)水平的第三方，例如鐵投或國(guó)開行、齊魯證券等，允許三方進(jìn)行合作談判，并建立完整的鐵路PPP/BOT等項(xiàng)目的評(píng)估締約過(guò)程，在締約過(guò)程中通過(guò)有專業(yè)能力的第三方等準(zhǔn)確評(píng)估投資方面臨的風(fēng)險(xiǎn)和未來(lái)可能實(shí)際達(dá)到的運(yùn)營(yíng)條件，并對(duì)外部條件變化時(shí)的補(bǔ)償和善后機(jī)制等通過(guò)地方立法或省級(jí)權(quán)能部門制定章程等予以規(guī)范。

第三，在運(yùn)營(yíng)、回購(gòu)、補(bǔ)貼等過(guò)程中，建立持續(xù)溝通和事前保障相結(jié)合的機(jī)制，通過(guò)事前保障如建立補(bǔ)償基金、回購(gòu)基金等確保日后出現(xiàn)不確定性如外部?jī)r(jià)格變動(dòng)、需求減少等發(fā)生時(shí)的資金所需，同時(shí)建立通過(guò)省級(jí)立法或地方行政規(guī)章等而實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制，確保項(xiàng)目過(guò)程中相關(guān)的補(bǔ)貼政策、定價(jià)政策等不至于發(fā)生過(guò)大變動(dòng)，保障鐵路項(xiàng)目這種長(zhǎng)周期項(xiàng)目長(zhǎng)期的政策穩(wěn)定。為了實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，省政府、省人大和省發(fā)改委、財(cái)政廳、交通廳等部門聯(lián)合制定的，在事前確保審批手續(xù)簡(jiǎn)化的同時(shí)通過(guò)進(jìn)行審慎的評(píng)估，制定保障雙方利益的條款。

五 結(jié)論

PPP模式運(yùn)用于鐵路建設(shè)項(xiàng)目具有重要的優(yōu)勢(shì)，它通過(guò)吸引社會(huì)資本進(jìn)入，可以有效減少政府的直接財(cái)政投入，緩解政府財(cái)政壓力，推動(dòng)政府實(shí)現(xiàn)債務(wù)壓力的環(huán)境。它也可以為龐大的社會(huì)資本尋找合適的投資渠道，打破壟斷，推動(dòng)社會(huì)資本在公共事業(yè)中的持續(xù)運(yùn)作，進(jìn)而推動(dòng)公共事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)然，在當(dāng)前政策下，PPP模式運(yùn)用于鐵路投資建設(shè)仍然存在許多問(wèn)題，除了政策保障之外，還需要尋求更多、更靈活的盈利模式，突破當(dāng)前鐵路運(yùn)營(yíng)管理的一些政策局限，真正使得項(xiàng)目本身盈利，而減少對(duì)其他資產(chǎn)收益權(quán)的依賴。我們認(rèn)為，關(guān)于這一方面的盈利模式和政策研究，是未來(lái)理論和實(shí)務(wù)界值得努力的方向。

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李立（1972），男，現(xiàn)就職于山東鐵路建設(shè)投資有限公司。

董敏（1979），男，現(xiàn)就職于山東鐵路建設(shè)投資有限公司。

汪敏達(dá)（1985），男，東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，講師，管理學(xué)博士。

張立黨（1972），男，山東安丘人，天津師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，講師，管理學(xué)博士，研究方向?yàn)楣局卫砼c企業(yè)制度。

李建標(biāo)（1965），男，山東安丘人，南開大學(xué)中國(guó)公司治理研究院、南開大學(xué)商學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，管理學(xué)博士后。