陸寶順 趙寶山

上世紀(jì)70年代臺灣經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展及面臨的困境

陸寶順 趙寶山

首次遭遇全球經(jīng)濟(jì)衰退

上世紀(jì)60年代是臺灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的時期，沒有遭遇任何嚴(yán)重的困難，但到了70年代，形勢便完全改觀。在政治方面，自1971年初中國大陸與美國開始乒乓球外交起，緊接著便是美國尼克松總統(tǒng)訪問大陸，同年10月臺灣被趕出聯(lián)合國，以后則是一連串國家與之“斷交”，逐漸陷于孤立的地位。經(jīng)濟(jì)方面則經(jīng)歷了自二戰(zhàn)結(jié)束以來，最大一次的世界經(jīng)濟(jì)衰退。

早在60年代下半期，作為全球經(jīng)濟(jì)支柱的美國，實(shí)力已逐漸衰弱，領(lǐng)導(dǎo)地位已頗感維持艱難，因而影響其作為世界經(jīng)濟(jì)及貿(mào)易交往的最主要貨幣——美元的價值及地位，終于在1968年3月在歐洲金融市場發(fā)生了美元擠兌風(fēng)潮。1971年8月，美國宣布新經(jīng)濟(jì)政策，將美元與黃金價格脫鉤，造成美元大幅貶值。1973年，世界各主要國家對美元采取浮動匯率，以后美元匯價雖升降不一，但總的趨勢則是向下，迄今仍未穩(wěn)定。

由于美元是國際上最主要的通貨，其價值的波動不僅引起國際金融市場的危機(jī)，而且使整個國際經(jīng)濟(jì)活動受到不利影響。在預(yù)測美元將繼續(xù)貶值的情形下，1971年下半年國際經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)畸形的繁榮，導(dǎo)致物價不斷上升，商品銷路異常暢旺。到1973年，美元再度貶值及浮動后，國際掀起一片搶購潮，引發(fā)物價普遍飛漲三、四倍。

1973年10月，又發(fā)生阿以中東戰(zhàn)爭。阿拉伯國家以石油為武器，一方面禁止及限制石油出口，另一方面則抬升石油價格。到次年1月，3個月內(nèi)世界石油價格上升了4倍。這不但增加了幾乎所有商品的生產(chǎn)及運(yùn)輸成本，而且使大量進(jìn)口石油的國家和地區(qū)產(chǎn)生了巨額國際收支逆差，成為日后經(jīng)濟(jì)衰退的主要原因之一。

而在這之前的二三年，許多糧食主要出口及消費(fèi)的國家和地區(qū)先后發(fā)生了旱災(zāi)，產(chǎn)生了國際性的嚴(yán)重缺糧，導(dǎo)致1973年國際糧價的猛升，也是形成這一年全球通貨膨脹的主因之一。

在這幾大因素的夾擊下，1973年國際物價大幅飛漲，普通商品價格上升達(dá)90%，各主要國家和地區(qū)一方面為抑制通貨膨脹，另一方面為改善因石油價格上升而日益惡化的國際收支，紛紛采取高度緊縮政策，國際經(jīng)濟(jì)形勢在1974年初轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)循環(huán)的另一面——經(jīng)濟(jì)衰退，延續(xù)到1975年下半年才開始回升，但進(jìn)度始終緩慢。這對臺灣經(jīng)濟(jì)造成極大困難與打擊。

由于當(dāng)時臺灣主要屬于進(jìn)口—加工—出口型經(jīng)濟(jì)，其進(jìn)口與出口值各占島內(nèi)GDP的比值平均在40%以上，合計約占90%，有時甚至接近100%。不僅重要的機(jī)器設(shè)備和原料零件依靠進(jìn)口，其他很多民生必需物資也要進(jìn)口，其中進(jìn)口的糧食占到島內(nèi)糧食總需求量的約50%。在這種情況下，任何國際物價的波動，立即影響島內(nèi)的生產(chǎn)成本與生活費(fèi)用，因而帶動整個物價上升。另一方面，如果國際經(jīng)濟(jì)增長稍有停滯，出口受阻，島內(nèi)經(jīng)濟(jì)立即出現(xiàn)失業(yè)及經(jīng)濟(jì)衰退現(xiàn)象。因此自1973年起，臺灣經(jīng)濟(jì)即在國際經(jīng)濟(jì)的巨大波動之下作幅度更大的波動，僅在時間上略為延后半年左右。

事實(shí)上，早在1970年臺灣貿(mào)易收支在多年逆差后轉(zhuǎn)為順差起，即有國際經(jīng)濟(jì)過度繁榮、商品可能有短缺跡象出現(xiàn)。1972年下半年，島內(nèi)已顯現(xiàn)出口增加過速（這一年增長率高達(dá)45%），物資缺乏，價格上升形勢，因此臺當(dāng)局行政主管部門曾下令撥發(fā)外匯?？?，采購重要進(jìn)口物資儲存，但有關(guān)部門并未切實(shí)執(zhí)行。到1973年，臺灣進(jìn)出口增長率各達(dá)44%與43%，島內(nèi)各類物資奇缺，發(fā)生搶購囤積現(xiàn)象，到處物價飛漲，危機(jī)業(yè)已形成。

采取應(yīng)對措施

為應(yīng)付此種局面，臺當(dāng)局曾連續(xù)不斷采取緊縮措施，如在財政金融方面：將新臺幣對美元升值5%；由臺灣“央行”發(fā)行定期存單；發(fā)行公債、儲蓄券；“央行”頒布六項金融措施；提升利率；禁止不動產(chǎn)抵押放款；延緩基本建設(shè)，停止公共建筑；降低進(jìn)口關(guān)稅。在調(diào)整進(jìn)出口貿(mào)易及物資供應(yīng)方面：取消2000余種進(jìn)口物資管制；開放進(jìn)口貿(mào)易地區(qū)限制；用低利貸款進(jìn)口大宗物資；減低出口獎勵程度；限制木材、水泥、紙張、鋼鐵等商品出口；增加島內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品與重要工業(yè)原料生產(chǎn)。在物價管制方面：對公營及公用事業(yè)產(chǎn)品與勞務(wù)限價；宣布穩(wěn)定物價11項措施；對黃豆小麥進(jìn)口予以補(bǔ)貼；嚴(yán)禁島內(nèi)商家串通壟斷及囤積居奇。

以上三大類抑制通貨膨脹措施與發(fā)達(dá)國家所采取的措施相似，但由于采取時間過晚，以及措施強(qiáng)度不夠或執(zhí)行不力，始終未能收到預(yù)期，而且形勢愈益惡化。到1974年1月，臺當(dāng)局已感到處境相當(dāng)危急，非采取強(qiáng)烈措施不可，于當(dāng)月26日頒布《穩(wěn)定當(dāng)前經(jīng)濟(jì)措施方案》，共分經(jīng)濟(jì)、財政金融與限制建筑三大類。其中關(guān)鍵部分包括：承認(rèn)市場價格調(diào)節(jié)供求功能，不再硬性壓抑物價，對石油、電力、交通運(yùn)輸、黃豆小麥及其他商品，或酌量提高價格，或?qū)⑾迌r改為議價；嚴(yán)格控制預(yù)算及信用，實(shí)施選擇性信用管制，大幅提高利率。

這些措施頒布之后，很快起到效果，除前1、2兩月物價因調(diào)整關(guān)系曾有大幅上升外，隨即開始穩(wěn)定下跌，到下半年則隨世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入衰退了。

根據(jù)統(tǒng)計資料，1973年與1972年相比，臺灣批發(fā)物價上升22.9%，消費(fèi)物價上升8.2%；1974年與1973年比，批發(fā)物價上升40.6%，消費(fèi)物價上升47.5%。如以1972年12月為基期，至1974年2月，共14個月期間，批發(fā)物價上升了75.7%，消費(fèi)物價上升了66.5%，物價波動幅度不可謂不大。

應(yīng)付通貨膨脹及其所產(chǎn)生的惡果尚未得到喘息的機(jī)會，而經(jīng)濟(jì)衰退的問題又緊接著于1974年下半年開始。在該年的4、5月，出口已經(jīng)遭遇困難，臺當(dāng)局開始采取解救措施。到6月6日，臺當(dāng)局行政主管部門發(fā)布了《針對經(jīng)濟(jì)近況決定當(dāng)前財政、經(jīng)濟(jì)、金融政策的說明》，提出各種新的解救措施共11項，其中一部分與挽救經(jīng)濟(jì)衰退危機(jī)無關(guān)，有關(guān)者也僅限于解除限價及出口限制，維持貨幣及信用的適當(dāng)增加額等消極措施，真正對解救危機(jī)有立即影響的措施，如匯率調(diào)整、大幅降低等，則避而不提。因此對當(dāng)時危機(jī)壓力并無多大減輕影響，而不得不于11月14日再行頒布《十項財經(jīng)措施》，主要之處為：放寬融資標(biāo)準(zhǔn)及歸還期限；減免稅捐；保護(hù)島內(nèi)產(chǎn)品；靈活處理生產(chǎn)原料，以解除積壓資金的負(fù)擔(dān)；解除高樓禁建令。此項措施雖能夠接觸到問題核心，但在匯率未動、稅率下降輕微及各金融行業(yè)采取保守態(tài)度的形勢下，仍不能產(chǎn)生預(yù)期效果。以后又陸續(xù)于11月20日補(bǔ)充發(fā)布《三項金融配合措施》，及于12月9日再頒布《十項措施》。自1975年起，與上述相類似的措施不斷頒布，均為零星補(bǔ)助性質(zhì)，無助于挽回衰退大局，而臺灣企業(yè)界處境日益艱困，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)萎縮，投資意愿低落。

1977年8月，臺當(dāng)局頒布《改善投資環(huán)境實(shí)施要點(diǎn)》，共分10大類，73項，內(nèi)容龐雜，輕重緩急不一，頗受疵議。臺灣“央行”也自1976年10月起，至1977年4月止，連續(xù)降低利率4次，但幅度均不大。

以上所有措施均未起到顯著改善經(jīng)濟(jì)衰退形勢的作用。臺灣自1974年下半年開始經(jīng)濟(jì)衰退，至1977年共4年間，僅1976年有較好成績，4年平均重要指標(biāo)為：經(jīng)濟(jì)增長5.7%（1962年至1972年，即高度增長高度穩(wěn)定時期為9.8%，以下括弧內(nèi)數(shù)字均指這一時期的數(shù)字，做為對比），工業(yè)增長10.2%（17.7%），出口增長21.8% （29.0%），進(jìn)口增長27.3%（21.1%）。除進(jìn)口外，其余指標(biāo)均遠(yuǎn)較前一期為低。另一方面，消費(fèi)物價平均每年上升15.4%（2.9%），批發(fā)物價上升10.6%（2.0%），此系受1974年上半年物價上升結(jié)果，如除去該年，則這3年物價平均每年上升4.7%，批發(fā)物價為0.6%，可謂在穩(wěn)定中求進(jìn)步。

1978年形勢開始好轉(zhuǎn)，新臺幣釘住美元不斷貶值應(yīng)是重要原因之一。自1977年初至1979年3月底，日元對美元已升值24%，由于臺幣系釘住美元，日元也對臺幣作同程度的升值，此項升值對臺日貿(mào)易幫助不大，但加強(qiáng)了臺灣貨商品在國際市場對日貨的競爭力，使得臺灣出口大增。當(dāng)然，美元對其他主要國家貨幣貶值，也有利于臺灣商品對這些國家的出口。

向經(jīng)濟(jì)升級目標(biāo)邁進(jìn)

自1973年至1979年這段時間，是臺灣學(xué)者稱之為“向經(jīng)濟(jì)升級的目標(biāo)邁進(jìn)”時期，臺當(dāng)局的基本政策是平衡推動穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)平等三方面，故即在經(jīng)濟(jì)極不穩(wěn)定的環(huán)境下，仍以極大的資源推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

推動臺灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展最先的一步是農(nóng)業(yè)。由于人口的增加和農(nóng)業(yè)本身的限制，以及非農(nóng)業(yè)部門的快速發(fā)展，導(dǎo)致了60年代后期島內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的蕭條，以及農(nóng)民收入所得相對偏低等嚴(yán)重問題。對于這一問題的解決，臺當(dāng)局及主持經(jīng)濟(jì)的官員和學(xué)者雖然各自提出了辦法，但并未認(rèn)真付諸實(shí)施。因此到70年代后，這些問題便愈加嚴(yán)重，而不得不認(rèn)真加以解決。

1972年6月，蔣經(jīng)國就任行政主管部門負(fù)責(zé)人職務(wù)，9月27日宣布《加速農(nóng)村建設(shè)重要措施》，全文共有九大項，包括：廢除肥料換谷制度；取消田賦附征教育費(fèi)；放寬農(nóng)貸條件；改革農(nóng)產(chǎn)運(yùn)銷制度；加強(qiáng)農(nóng)村公共投資；加速推廣綜合技術(shù)栽培；倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)區(qū)；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)試驗(yàn)研究與推廣工作；鼓勵農(nóng)村地區(qū)設(shè)立工廠。同時并宣布下?lián)?0億元新臺幣?？钭鲌?zhí)行此項措施之用，限期兩年之內(nèi)完成。

這九項措施的實(shí)行，部分減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，尤其是肥料換谷制度的取消，便利了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金的融通，對于農(nóng)村生活和生產(chǎn)環(huán)境均有一定改善。但總體而言，并未能達(dá)成預(yù)期的目標(biāo)，主要原因是執(zhí)行時間過于倉促，事先未能充分準(zhǔn)備；基層執(zhí)行人員不夠水準(zhǔn)，與地方農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)又未能完全協(xié)調(diào)；若干措施需要長期實(shí)行才能收效。

有助于解決農(nóng)村與城市不平衡問題的另一舉措為1974年3月臺當(dāng)局行政主管部門設(shè)立的糧食平準(zhǔn)基金。第一次撥款30億元新臺幣，以后各年又陸續(xù)撥發(fā)巨款支持。該基金設(shè)立的作用雖規(guī)定為：支付收購稻米所需價款及有關(guān)費(fèi)用，以及支付為增產(chǎn)糧食而必須采購的其他物資，但實(shí)際上全部用來無限制收購稻米。由于收購價格規(guī)定過高，造成鼓勵農(nóng)民大量增產(chǎn)稻米；又由于收購價格只是單一價格，沒有上下限，缺乏彈性，農(nóng)民及糧商均不愿存糧，以至臺當(dāng)局收進(jìn)大量糧食后，造成嚴(yán)重倉儲問題，而且沒考慮到大量資金凍結(jié)在糧食存儲上的成本問題。以后臺當(dāng)局不得不將無限制收購政策改為部分收購。此政策的最大效果是增加了農(nóng)民的收入所得，一定程度上改善了島內(nèi)農(nóng)民的生活。

另一個農(nóng)業(yè)方面的重要措施為臺當(dāng)局宣布自1979 至1982年度，每年籌措20億元新臺幣，設(shè)立農(nóng)業(yè)機(jī)械化基金，以低利率貸給農(nóng)民購置農(nóng)機(jī)。這是臺當(dāng)局決意實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)耕作技術(shù)現(xiàn)代化的一項措施，有效解決了大量勞力自農(nóng)村流出的問題，對振興整個農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生良好效果。

以上三項改善農(nóng)業(yè)及提高農(nóng)民收入所得的措施，前兩項雖然執(zhí)行情況并不理想，但對上世紀(jì)60年代后期所發(fā)生的農(nóng)業(yè)問題的解決確有很大幫助。

發(fā)展重化工業(yè)

在這段時期，除農(nóng)業(yè)方面采取上述政策外，在工業(yè)方面也出臺不少對后來產(chǎn)生重要影響的決策。例如在60年代末，為配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)一步，臺當(dāng)局已開始規(guī)劃籌設(shè)若干重化工業(yè)，如大型煉鋼廠、造船廠以及島內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如南北高速公路、核能發(fā)電廠等。但這些工程項目大多進(jìn)展緩慢，無論預(yù)算撥款及工程進(jìn)度均缺乏有組織的協(xié)調(diào)合作與推動監(jiān)督，情況并不理想。1973年12月，正是臺灣遭遇嚴(yán)重通貨膨脹時期，行政主管部門負(fù)責(zé)人蔣經(jīng)國宣布推動九項建設(shè)計劃，包括南北高速公路、鐵路電氣化、北回鐵路、臺中港興建、蘇澳港興建、桃園機(jī)場、大鋼鐵廠、造船廠及石油化學(xué)工業(yè)，后又加上核能發(fā)電，共計10項，稱為“十大建設(shè)計劃”。自1974年1月起算，要求在5年之內(nèi)完成。投資總額最初估計為2200余億元新臺幣，后因通貨膨脹及實(shí)際工程需要，不斷追加預(yù)算至3000余億元。

這“十大建設(shè)計劃”對臺灣未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響，其中有幾點(diǎn)概括性的評價：10項建設(shè)中有7項屬基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，無論臺灣未來采取何種發(fā)展策略及增長速度如何，均為必要的建設(shè)。特別是建立重化工業(yè)，為今后加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展并使其轉(zhuǎn)型升級做好了準(zhǔn)備。其中大型煉鋼廠、造船廠及石油化學(xué)工業(yè)等三項建設(shè)項目，代表了臺灣經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和工業(yè)發(fā)展的一大轉(zhuǎn)變，使臺灣正式進(jìn)入重化工業(yè)時代，也顯示出臺當(dāng)局加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決心。

就在這“十大建設(shè)計劃”即將完工之時，蔣經(jīng)國于1977年10月又宣布了新的“十二項建設(shè)計劃”，包括環(huán)島鐵路、三條新中部橫貫公路、屏東到鵝鑾鼻公寬工程、高速公路延長至屏東計劃、臺中港續(xù)建二期和三期工程、核能發(fā)電廠和三廠工程、大型煉鋼廠續(xù)建一期第二階段工程、設(shè)置農(nóng)業(yè)機(jī)械化基金、改善重要農(nóng)田排水工程、修建海堤河堤工程、開發(fā)新市鎮(zhèn)、廣建民眾住宅計劃及各縣市建立文化中心項目。自1979年開始實(shí)施，初步估計所需資金為2180余億元新臺幣。

新的“十二項建設(shè)計劃”多為“十大建設(shè)計劃”的后續(xù)工程，從中可看出臺當(dāng)局對推動重化工業(yè)發(fā)展的信心。實(shí)際上，在這一期間，除了10項建設(shè)中的3項重化工業(yè)項目外，臺當(dāng)局還徹底改組了臺灣機(jī)械公司，賦與其發(fā)展重型機(jī)械及汽車工業(yè)的重任，希望其成為臺灣邁向經(jīng)濟(jì)升級的階梯。此外，臺當(dāng)局在發(fā)展科技方面，除原有的臺灣科技主管部門外，還在行政主管部門下設(shè)科技小組，以協(xié)助推動相關(guān)科技發(fā)展。為了發(fā)展重化工業(yè)，臺當(dāng)局還改組“交通銀行”使其成為開發(fā)銀行，及新設(shè)立進(jìn)出口銀行，以融通這些重化工業(yè)建設(shè)所需資金及促進(jìn)其發(fā)展。