◎彭晴菲

中國(guó)智庫(kù)對(duì)公共政策的影響及其發(fā)展障礙

◎彭晴菲

智庫(kù)作為非官方主體對(duì)公共政策有著很大的影響，根據(jù)公共政策中的過程理論，把公共政策過程界定為政策制定、政策執(zhí)行和政策評(píng)估三個(gè)階段,智庫(kù)在各個(gè)過程中有著廣泛而深遠(yuǎn)的影響。智庫(kù)承擔(dān)著建設(shè)一個(gè)“中國(guó)特色智庫(kù)體系”的時(shí)代使命，然而，其發(fā)展卻面臨著專業(yè)性問題、可操作性問題、獨(dú)立性問題以及社會(huì)氛圍、民間文化的誤解等等，中國(guó)智庫(kù)的有序、高效發(fā)展還需政府對(duì)其有正確的認(rèn)識(shí)和定位。

2015年初，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見》后，恐怕沒有人會(huì)懷疑智庫(kù)春天的到來。在躍居世界第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體后，中國(guó)迫切的需要科學(xué)的決策和管理，需要制定清晰明確的路線圖，這就呼喚著智庫(kù)發(fā)揮應(yīng)有的作用?，F(xiàn)在國(guó)內(nèi)的政策科學(xué)不科學(xué)，不僅影響自身，而且會(huì)影響到整個(gè)世界。

從智庫(kù)影響政策制定的過程來看，智庫(kù)通常對(duì)掌握核心權(quán)力的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層和各級(jí)政府部門建立各種正式和非正式的溝通渠道,讓自己的政策思想變成政策現(xiàn)實(shí)。智庫(kù)需要與政府保持密切的聯(lián)系才能影響政府的決策。所以，有的專家認(rèn)為，“關(guān)系就是一切”。如果智庫(kù)專家不能進(jìn)入政府的會(huì)議室、見不到?jīng)Q策者，其影響力肯定會(huì)打折扣。“在美國(guó),咨詢機(jī)制上有所謂的旋轉(zhuǎn)門,即智庫(kù)在機(jī)制上能夠輔助決策,智庫(kù)成員的身份在政要與研究者之間轉(zhuǎn)換,……由此而“旋轉(zhuǎn)”,有的甚至“旋轉(zhuǎn)”了兩三次,這一方面使政府保持著活力,官員有智方面的專業(yè)知識(shí)和能力,智庫(kù)成了為政府培植、儲(chǔ)備人才的地方”國(guó)內(nèi)的情形也類似，一些影響力比較大、口碑較好的民間智庫(kù)，可以通過一些半官方管道遞送報(bào)告。因此，智庫(kù)與政府之間的溝通渠道在智庫(kù)影響公共政策的過程中發(fā)揮著很大的作用。

從智庫(kù)影響政策執(zhí)行的過程來看，政策并不是一經(jīng)采納就進(jìn)入政策執(zhí)行過程，武漢大學(xué)丁煌教授認(rèn)為,“所謂政策執(zhí)行,是指政策執(zhí)行者通過建立組織機(jī)構(gòu),運(yùn)用各種資源,采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動(dòng),將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果,從而使既定的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)過程?！睆倪@個(gè)定義看，智庫(kù)在政策執(zhí)行過程仍然可以發(fā)揮其作用，以政策實(shí)驗(yàn)為例，政策廣泛施行前往往有“試點(diǎn)”這一環(huán)節(jié)，智庫(kù)的成員大多具備豐富的經(jīng)驗(yàn)與淵博的學(xué)識(shí),都是在某一領(lǐng)域研究問題的專家,他們通過發(fā)揮理論和專業(yè)知識(shí)的優(yōu)勢(shì),對(duì)決策方案的科學(xué)性和可行性進(jìn)行縝密地研究與論證,從中得出科學(xué)的結(jié)論。

從智庫(kù)影響政策評(píng)估的過程來看，“政策評(píng)估是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序,對(duì)政策的效益、效率及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種政治行為,目的在于取得有關(guān)這些方面的信息,作為決定政策變化、政策改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)“。政策評(píng)估是提供政策運(yùn)行可靠和有效信息的重要手段，是進(jìn)行政策調(diào)整、提出政策建議的重要依據(jù)，是檢驗(yàn)政策結(jié)果的必要途徑，有利于構(gòu)建良好的公共關(guān)系。政策評(píng)估往往要依賴于專業(yè)的機(jī)構(gòu)和人員，智庫(kù)具有的高水準(zhǔn)的評(píng)估隊(duì)伍有著專業(yè)的水準(zhǔn)和豐富的政策經(jīng)驗(yàn)是政策評(píng)估最好的參與者，另外，智庫(kù)獨(dú)立性的特征使得智庫(kù)在進(jìn)行政策評(píng)估時(shí)有自己的研究立場(chǎng)，尊重事實(shí)，保持客觀性，研究過程、人員配置、結(jié)論分析等均不受政府干預(yù)，這在很大程度上保證了政策評(píng)估的科學(xué)性、有效性。

中國(guó)現(xiàn)在正在著力建設(shè)一個(gè)“中國(guó)特色新型智庫(kù)體系”，各類智庫(kù)有不同的發(fā)展側(cè)重和路徑，這是符合實(shí)際的。構(gòu)建體系，就意味著對(duì)現(xiàn)有智庫(kù)體制進(jìn)行改革，而改革必須抓住“特色”和“新型”兩個(gè)關(guān)鍵。特色，是體現(xiàn)中國(guó)特色，在中國(guó)的特色現(xiàn)實(shí)環(huán)境下成長(zhǎng)起來，也為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特殊國(guó)情服務(wù)。新型，就是尋找一種更加合理高效的組織運(yùn)作方式。以這三個(gè)方面去期許的中國(guó)智庫(kù)更好的未來仍然需要克服種種的障礙。

首先，目前情況下中國(guó)智庫(kù)的專業(yè)性令人擔(dān)憂。智庫(kù)，其核心還是“智”，這種“智”使得智庫(kù)運(yùn)用其科學(xué)性影響公共政策，中國(guó)目前的很多智庫(kù)，卻是有庫(kù)無智。互相之間沒有分工，更不講合作，甚至出現(xiàn)惡性無序競(jìng)爭(zhēng)。即使智庫(kù)的團(tuán)隊(duì)在團(tuán)隊(duì)素質(zhì)上達(dá)到了要求，作為智庫(kù)研究基礎(chǔ)的很多數(shù)據(jù)的獲得也是極其困難的，智庫(kù)的發(fā)展需要信息，但很多信息涉及敏感內(nèi)容太多且提供信息的渠道少，目前國(guó)家政務(wù)，財(cái)務(wù)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等都甚至保密，更何談發(fā)展規(guī)劃等信息的公開。課題研究的許多數(shù)據(jù)與信息往往處于一種較于封閉的狀態(tài)，沒有實(shí)力的智庫(kù)往往很難再專業(yè)上有很大的進(jìn)展。

其次，智庫(kù)的可操作性也是一個(gè)很大的障礙。智庫(kù)研究報(bào)告在要求學(xué)術(shù)嚴(yán)謹(jǐn)性的同時(shí)，也要求政策可操作性。很多智庫(kù)研究報(bào)告提出的政策建議，有的不嚴(yán)格區(qū)分政府與市場(chǎng)的邊界，動(dòng)輒提出設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、增加審批事項(xiàng)；有的不顧財(cái)力可能，提出不符合實(shí)際的財(cái)政支持建議；有的偏重論證所提建議的重要性，對(duì)可能遇到的困難、政策效果缺少預(yù)估。諸如此類的問題，都影響了智庫(kù)研究報(bào)告的可操作性。因此，學(xué)術(shù)素養(yǎng)和政策經(jīng)驗(yàn)二者都很重要，缺一不可。以北大發(fā)展研究院為例，一方面，所有的學(xué)者都經(jīng)過嚴(yán)格的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的訓(xùn)練，另一方面，部分著名教授如林毅夫、周其仁和宋國(guó)青等，自改革初期以來不但一直密切關(guān)注實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且還都曾近距離地為決策層提供政策咨詢。

再次，中國(guó)智庫(kù)的獨(dú)立性是條任重道遠(yuǎn)的道路。“缺乏獨(dú)立性”是中國(guó)智庫(kù)目前顯而易見的問題，國(guó)務(wù)院參事任玉嶺曾表示，中國(guó)大多數(shù)智庫(kù)機(jī)構(gòu)，多是用皇糧養(yǎng)活的，是依附于政府的，正是由于獨(dú)立性的缺失，而使其影響力大打折扣。

最后，社會(huì)氛圍與民間文化也對(duì)智庫(kù)存在誤解。中國(guó)的企業(yè)家大都受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，他們?cè)诔晒Πl(fā)達(dá)后，回報(bào)社會(huì)做慈善的途徑相對(duì)來說較為單一，捐款的行為較少發(fā)生，通常都是捐圖書館、捐體育設(shè)施，甚至是修廟建教堂，對(duì)于民間智庫(kù)的資助比例很小，民間智庫(kù)的重要性尚未滲透到民眾心里，“資金荒”往往成為智庫(kù)面臨的大問題。

這些因素都制約了中國(guó)民間智庫(kù)的發(fā)展，但其根源還是政府對(duì)于民間智庫(kù)的認(rèn)識(shí)與定位不足，只有把民間智庫(kù)看做具備專業(yè)能力的政策研究機(jī)構(gòu)，而不是政府研究部門的一種補(bǔ)充，并在法律與制度上對(duì)智庫(kù)發(fā)展進(jìn)行松綁，民間智庫(kù)才能迎來真正的發(fā)展。

(作者單位：華東交通大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院）