摘要：統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系是指涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作領(lǐng)域的全部法律規(guī)范，按照不同的法律類(lèi)型和內(nèi)容分類(lèi)組合而成的一個(gè)體系化、有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系可以分為類(lèi)型體系和內(nèi)容體系。構(gòu)建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系是統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作法治化發(fā)展的必然要求。統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系總體上呈現(xiàn)出“雙軌制”的特點(diǎn)，即國(guó)家法律法規(guī)體系和黨內(nèi)法規(guī)體系并存。構(gòu)建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系，應(yīng)當(dāng)從統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的實(shí)際出發(fā)，根據(jù)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)各領(lǐng)域工作的內(nèi)容和要求做出不同的安排。隨著統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作法治化要求和程度的不斷提高，構(gòu)建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系日益成為推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)；統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系；統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作法治化

中圖分類(lèi)號(hào)：D613 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-6269（2016）05-0032-10

提升統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作法治化水平是依法治國(guó)的應(yīng)有之義，也是中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的必然要求。提升統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作法治化水平的前提和基礎(chǔ)性工作就是構(gòu)建、完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系，切實(shí)將統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作納入法治化軌道。統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作是一項(xiàng)政策性特別強(qiáng)的工作。在不同時(shí)期，政策引導(dǎo)是推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作、有效發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)功能的重要保障。政策具有靈活性、策略性與適應(yīng)性特點(diǎn)，便于根據(jù)形勢(shì)的變化和要求進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。但是我們應(yīng)當(dāng)看到，今天的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作不僅要強(qiáng)調(diào)靈活性、策略性與適應(yīng)性，更要強(qiáng)調(diào)制度化、規(guī)范化和程序化。其中，關(guān)鍵的方面就是要將一些比較成熟的制度、規(guī)范和程序上升到法律的層面，在法治軌道上推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的開(kāi)展。解決長(zhǎng)期以來(lái)存在的“統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)不統(tǒng)一”問(wèn)題，不僅需要加強(qiáng)政策引導(dǎo)，而且需要加強(qiáng)法治引領(lǐng)與規(guī)范。

一、統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系的發(fā)展進(jìn)程

統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)作為中國(guó)共產(chǎn)黨的三大法寶之一，其發(fā)展長(zhǎng)期以來(lái)主要依靠黨的政策推動(dòng)。隨著統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的制度化發(fā)展，如何從政策層面上升到法律制度層面，通過(guò)法律手段和路徑規(guī)范統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的開(kāi)展，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系，成為一個(gè)不可回避的問(wèn)題。新中國(guó)建立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨在這個(gè)問(wèn)題上進(jìn)行了長(zhǎng)期的實(shí)踐和探索。

（一）新中國(guó)籌建時(shí)期，對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作法治化進(jìn)行了初步的嘗試

在新中國(guó)成立的過(guò)程中，中華人民共和國(guó)作為一個(gè)民主聯(lián)合政府，完全是按照中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)理念和政策來(lái)構(gòu)建的。在這個(gè)建政的過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)政策的法治化進(jìn)行了初步的嘗試。其典型案例就是1949年9月27日通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》。這部法律明確將政治協(xié)商會(huì)議定性為“全中國(guó)人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的組織”，規(guī)定人民政協(xié)除了履行法定的職能外，還有一項(xiàng)重要任務(wù)就是“指導(dǎo)地方民主統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作”①。周恩來(lái)在《關(guān)于人民政協(xié)的幾個(gè)問(wèn)題》的報(bào)告中對(duì)此做了進(jìn)一步的闡述：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是一個(gè)包含了工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)、城市小資產(chǎn)階級(jí)、民族資產(chǎn)階級(jí)和一切愛(ài)國(guó)民主人士的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織。既然是這樣一個(gè)組織，就不應(yīng)該開(kāi)一次會(huì)議就結(jié)束，而應(yīng)該長(zhǎng)期存在。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是個(gè)長(zhǎng)期性的組織?！盵1]顯然，制定《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》的基本目的就是以法律形式將人民政協(xié)這一統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織形式確定下來(lái)，使人民政協(xié)依法開(kāi)展活動(dòng)。這是當(dāng)時(shí)的一個(gè)基本共識(shí)。救國(guó)會(huì)代表沙千里在政協(xié)全體會(huì)議上的發(fā)言就提出：《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》是“最適合于中國(guó)人民要求和中國(guó)目前情況的一種統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)具體方案。按照這個(gè)組織法，人民政協(xié)將是中國(guó)人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的最高的，最完整的，最有力的組織形式”[2]?？梢?jiàn)，新中國(guó)建立前，中國(guó)共產(chǎn)黨就通過(guò)法律的形式將人民政協(xié)這一統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織的職能和活動(dòng)原則確立下來(lái)。這不僅為統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的開(kāi)展提供了制度和法治保障，也為統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作法治化積累了有益的經(jīng)驗(yàn)。

（二）新中國(guó)建立初期，統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)政策獲得確立與發(fā)展

當(dāng)然，新中國(guó)建立初期的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作法治化實(shí)踐是特定背景下的一種嘗試。這種嘗試不僅是在政策引導(dǎo)下進(jìn)行的，而且從某種意義上說(shuō)就是統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)政策的要求和體現(xiàn)。在當(dāng)時(shí)的條件下，統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作并不具備法治化的條件。因?yàn)樵谛轮袊?guó)建立初期復(fù)雜的歷史條件下，統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的靈活性與適應(yīng)性是首要的。隨著國(guó)家政局的逐步穩(wěn)定，對(duì)工作重心進(jìn)行政策調(diào)整也就成為這一時(shí)期統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的中心任務(wù)。

1950年3月16日至4月底，第一次全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議在北京召開(kāi)。本次會(huì)議明確提出了統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的總?cè)蝿?wù)：要在實(shí)行共同綱領(lǐng)、鞏固工農(nóng)聯(lián)盟的基礎(chǔ)上，密切團(tuán)結(jié)全國(guó)各民族、各民主階級(jí)、各民主黨派、各人民團(tuán)體、廣大華僑、各界民主人士和其他愛(ài)國(guó)分子，爭(zhēng)取盡可能多的能夠同我們合作的人，為穩(wěn)步地實(shí)現(xiàn)新時(shí)期的歷史任務(wù)而奮斗。同時(shí)，本次會(huì)議就如何正確處理好民族資產(chǎn)階級(jí)問(wèn)題、民主黨派問(wèn)題、民族關(guān)系問(wèn)題等進(jìn)行了討論，統(tǒng)一了認(rèn)識(shí)。由于相關(guān)認(rèn)識(shí)的統(tǒng)一、相關(guān)政策的及時(shí)調(diào)整，在隨后開(kāi)展的一系列大規(guī)模運(yùn)動(dòng)中，統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)發(fā)揮了獨(dú)特的重要作用。

經(jīng)過(guò)三年國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，人民民主專(zhuān)政政權(quán)得到了鞏固。中共中央及時(shí)提出了過(guò)渡時(shí)期的總路線(xiàn)和總?cè)蝿?wù)。在這種背景下，統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的重心也面臨調(diào)整。1953年6月，第四次全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議召開(kāi)。本次會(huì)議按照中共中央的指示，認(rèn)為黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作是實(shí)現(xiàn)黨的總路線(xiàn)和總?cè)蝿?wù)的斗爭(zhēng)中一個(gè)方面的工作，是總斗爭(zhēng)中的一個(gè)方面的斗爭(zhēng)。本次會(huì)議明確了過(guò)渡時(shí)期人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的主要任務(wù)就是團(tuán)結(jié)、教育和改造民族資產(chǎn)階級(jí)、上層小資產(chǎn)階級(jí)及其知識(shí)分子和政治代表，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)各民族的工作[3]。為了從制度上保證這種政策調(diào)整，中共中央及時(shí)向各地批轉(zhuǎn)了中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部于1953年7月和1954年1月提出的《關(guān)于人民代表大會(huì)制實(shí)行后統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織問(wèn)題的意見(jiàn)》《關(guān)于實(shí)行人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)時(shí)安排民主人士的意見(jiàn)》和《關(guān)于縣、市以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)制實(shí)行時(shí)安排民主人士和人民代表大會(huì)制實(shí)行后人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織問(wèn)題的補(bǔ)充意見(jiàn)》。

1956年2月，第六次全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議召開(kāi)。本次會(huì)議討論并通過(guò)了《1956年到1962年統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的方針（草案）》，討論并同意了中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部提出的《關(guān)于幫助民主黨派工作的意見(jiàn)》。后來(lái)，根據(jù)毛澤東提出的“兩個(gè)萬(wàn)歲”①思想，中共把與民主黨派關(guān)系的方針政策概括為“共產(chǎn)黨和各民主黨派長(zhǎng)期共同存在，互相監(jiān)督”[4]。這一政策的提出是統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)政策的一個(gè)重大調(diào)整，開(kāi)啟了共產(chǎn)黨同民主黨派關(guān)系的新模式。

這段時(shí)期，統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)各個(gè)領(lǐng)域的政策獲得調(diào)整，相關(guān)制度與規(guī)范得到制定。例如，1952年2月，政務(wù)院第125次會(huì)議原則通過(guò)了《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》。這是我國(guó)第一個(gè)關(guān)于民族區(qū)域自治的法規(guī)。雖然由于“文化大革命”時(shí)期政策的失誤，人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)受到了嚴(yán)重的挫折，但是新中國(guó)建立初期確立的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作相關(guān)政策和制度，仍對(duì)推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的發(fā)展起到了重要的作用、產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

（三）改革開(kāi)放以來(lái)，統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作堅(jiān)持政策引領(lǐng)與法治規(guī)范的雙重推進(jìn)

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作進(jìn)入了一個(gè)新的歷史發(fā)展階段。中國(guó)共產(chǎn)黨提出了新時(shí)期愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的綱領(lǐng)，規(guī)定了統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的任務(wù)，制定了統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的各項(xiàng)方針政策。中國(guó)共產(chǎn)黨不僅從理論上豐富了愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的內(nèi)涵，而且在實(shí)踐中不斷規(guī)范統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作，逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的制度化、規(guī)范化和程序化。中國(guó)共產(chǎn)黨在統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的政策引領(lǐng)與法治規(guī)范雙重推進(jìn)方面進(jìn)行了積極的探索：在統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的大政方針?lè)矫?，通過(guò)黨的方針政策進(jìn)行引領(lǐng)和推進(jìn)；在統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的具體工作領(lǐng)域，通過(guò)法律法規(guī)進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范。一方面，統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作政策發(fā)揮了引領(lǐng)和推進(jìn)作用。為了發(fā)展新時(shí)期愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)，第十四次和第十五次全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議召開(kāi)，著重討論了新時(shí)期愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的地位、作用、性質(zhì)、根本任務(wù)和基本方針等重要問(wèn)題，提出了統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的十項(xiàng)任務(wù)②，形成了“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的多黨合作方針。其后，根據(jù)形勢(shì)需要，中共中央制定了《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》等相關(guān)規(guī)范性文件，奠定了新時(shí)期愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的基本政策格局。另一方面，統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作法律法規(guī)發(fā)揮了指導(dǎo)和規(guī)范作用。為了適應(yīng)新時(shí)期愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)制度化、規(guī)范化和程序化發(fā)展的要求，中國(guó)共產(chǎn)黨把統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)作為國(guó)家政治建設(shè)的一項(xiàng)基本內(nèi)容在《憲法》中予以確認(rèn)。同時(shí)，對(duì)涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)具體方面的重要問(wèn)題以法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的形式進(jìn)行規(guī)定③。

（四）中共十八大以來(lái)，統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作法治化取得新進(jìn)展

中共十八大以來(lái)，全面依法治國(guó)對(duì)在法治軌道上推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作提出了新的要求。中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)依法治國(guó)和依法執(zhí)政做出了戰(zhàn)略部署，要求完善包括統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)相關(guān)領(lǐng)域在內(nèi)的法律制度，要求進(jìn)一步推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的法治化。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)構(gòu)建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系進(jìn)行了積極的探索。特別是中國(guó)共產(chǎn)黨首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作進(jìn)行規(guī)范，豐富和拓展了統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系的內(nèi)涵?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作條例（試行）》作為中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)歷史上的首部黨內(nèi)法規(guī)，既是統(tǒng)戰(zhàn)工作的總依據(jù)、總規(guī)范、總遵循，也是統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作法治化的一個(gè)新的重要路徑。構(gòu)建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系，推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作法治化，不僅是依法治國(guó)和依法執(zhí)政的要求，也是統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作自身發(fā)展的必然要求。

二、統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系的類(lèi)型

統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系是指涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作領(lǐng)域的全部法律規(guī)范，按照不同的法律類(lèi)型和內(nèi)容分類(lèi)組合而成的一個(gè)體系化、有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系可以分為類(lèi)型體系和內(nèi)容體系。本部分著重討論統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)的類(lèi)型體系。統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)的類(lèi)型體系亦即狹義的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系，也就是統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系的構(gòu)成要素。中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)社會(huì)主義法治體系的基本內(nèi)涵進(jìn)行了界定，提出“在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。從這一表述來(lái)看，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系實(shí)際上包含了兩大體系：一個(gè)是國(guó)家法體系；另一個(gè)是黨內(nèi)法規(guī)體系。因此，統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系總體上呈現(xiàn)出“雙軌制”的特點(diǎn)，即國(guó)家法律法規(guī)體系和黨內(nèi)法規(guī)體系并存。

（一）統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的國(guó)家法體系

國(guó)家法體系以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)，由法律（包括基本法律和基本法律以外的其他法律）、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章組成。

1.憲法。我國(guó)《憲法》關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)問(wèn)題的原則性規(guī)定主要體現(xiàn)在“序言”部分?！稇椃ā穼?xiě)道：“在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)過(guò)程中，已經(jīng)結(jié)成由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團(tuán)體參加的，包括全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者和擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的愛(ài)國(guó)者的廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)，這個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)將繼續(xù)鞏固和發(fā)展。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織，過(guò)去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國(guó)家政治生活、社會(huì)生活和對(duì)外友好活動(dòng)中，在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展?！薄稇椃ā返钠渌嚓P(guān)條文也對(duì)涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)具體工作領(lǐng)域的問(wèn)題做了規(guī)定。

2.法律。我國(guó)法律中關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)具體工作領(lǐng)域的規(guī)定主要有兩類(lèi)：一類(lèi)是由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的基本法律；另一類(lèi)是由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的其他法律。目前，全國(guó)人民代表大會(huì)制定的涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)具體工作領(lǐng)域的基本法律主要有：《民族區(qū)域自治法》《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》《反分裂國(guó)家法》等。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)具體工作領(lǐng)域的其他法律主要有：《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》等。此外，其他涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)領(lǐng)域的規(guī)定散見(jiàn)于《刑法》等基本法律和其他法律之中。

3.行政法規(guī)。目前，由國(guó)務(wù)院制定的涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)具體工作領(lǐng)域的行政法規(guī)主要有：《宗教事務(wù)條例》《民族鄉(xiāng)行政工作條例》《城市民族工作條例》《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法》《關(guān)于鼓勵(lì)臺(tái)灣同胞投資的規(guī)定》《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》等。

4.地方性法規(guī)。目前，地方性法規(guī)中有大量關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)具體工作領(lǐng)域的規(guī)范，尤其是在民族區(qū)域自治地方。以上海市為例，涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)具體工作領(lǐng)域的地方性法規(guī)就有《上海市臺(tái)灣同胞投資權(quán)益保護(hù)規(guī)定》《上海市宗教事務(wù)條例》《上海市清真食品管理?xiàng)l例》《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》等。

5.規(guī)章。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限范圍內(nèi)，制定部門(mén)規(guī)章；省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。不論是部門(mén)規(guī)章還是地方政府規(guī)章中，都有大量涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)具體工作領(lǐng)域的規(guī)范。

（二）統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的黨內(nèi)法規(guī)體系

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨的組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱(chēng)。黨內(nèi)法規(guī)的名稱(chēng)有黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。黨內(nèi)法規(guī)與決議、決定、意見(jiàn)、通知等其他黨內(nèi)規(guī)范性文件在形式上的一個(gè)重要區(qū)別就是其內(nèi)容是以條款形式進(jìn)行表述的。黨內(nèi)法規(guī)制定工作實(shí)質(zhì)性開(kāi)展的時(shí)間不長(zhǎng)，大量統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作由黨內(nèi)規(guī)范性文件調(diào)整。統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是構(gòu)建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系的重要方面。

1.黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)。黨的中央組織包括黨的全國(guó)代表大會(huì)，黨的中央委員會(huì)，中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)、中央委員會(huì)總書(shū)記，中央書(shū)記處、中央軍事委員會(huì)等。黨的中央組織制定的涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的黨內(nèi)法規(guī)包括如下兩種。（1）黨章。黨章作為最高層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)定了統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的基本原則與方針?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》在“總綱”部分明確規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨同全國(guó)各民族工人、農(nóng)民、知識(shí)分子團(tuán)結(jié)在一起，同各民主黨派、無(wú)黨派人士、各民族的愛(ài)國(guó)力量團(tuán)結(jié)在一起，進(jìn)一步發(fā)展和壯大由全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者、擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的愛(ài)國(guó)者組成的最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)?！保?）條例。條例對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作做出全面規(guī)定。目前，關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的條例就是2015年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作條例（試行）》?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作條例（試行）》是目前層級(jí)最高的關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的專(zhuān)門(mén)黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的性質(zhì)和任務(wù)、統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的范圍與對(duì)象、中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的組織領(lǐng)導(dǎo)與職責(zé)、統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)各領(lǐng)域的具體工作等都做出了明確具體的規(guī)定。

2.中央各部門(mén)制定的黨內(nèi)法規(guī)。中央各部門(mén)制定的黨內(nèi)法規(guī)也稱(chēng)為部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)。它由中央各主要部門(mén)，包括中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部、中央政法委、中央政策研究室、中央編辦、中央直屬機(jī)關(guān)工委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委等制定[5]。中央各部門(mén)制定的黨內(nèi)法規(guī)的名稱(chēng)只能是規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。目前，規(guī)范統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)具體工作的黨內(nèi)法規(guī)主要由中央統(tǒng)戰(zhàn)部制定。

3.省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。省、自治區(qū)、直轄市黨委有權(quán)制定本轄區(qū)范圍內(nèi)以規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則命名的黨內(nèi)法規(guī)，如《中共安徽省委貫徹〈中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作條例（試行）〉實(shí)施辦法》、《四川省〈中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作條例（試行）〉實(shí)施細(xì)則》等。

三、統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系的內(nèi)容

統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作涉及的領(lǐng)域非常廣泛，是一項(xiàng)政策性非常強(qiáng)的工作。把統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作納入法治化的軌道，構(gòu)建統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系，依法規(guī)范統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作，并不意味著統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)各方面的工作都要用法律法規(guī)形式加以規(guī)范。這不僅做不到，也沒(méi)有必要，而且與統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的性質(zhì)和任務(wù)不相適應(yīng)。統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)各領(lǐng)域工作法治化建設(shè)的內(nèi)涵、要求是不一樣的。有的工作需要通過(guò)政策進(jìn)行調(diào)整，有的工作需要通過(guò)法律進(jìn)行規(guī)范，不能一概而論。構(gòu)建統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系應(yīng)當(dāng)從統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的實(shí)際出發(fā)，根據(jù)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)各領(lǐng)域工作的內(nèi)容和要求做出不同的制度安排。從《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作條例（試行）》的規(guī)定來(lái)看，目前統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作所涉及的領(lǐng)域和內(nèi)容主要有八個(gè)方面：民主黨派和無(wú)黨派人士工作，黨外知識(shí)分子工作，民族工作，宗教工作，非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作，港澳臺(tái)海外統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作，黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)，黨對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)。這八個(gè)方面的工作構(gòu)成了一個(gè)比較完整的體系。從統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)具體工作領(lǐng)域法治化發(fā)展的程度及要求來(lái)看，統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系的內(nèi)容可以分為以下五種類(lèi)型。

（一）已經(jīng)納入國(guó)家法體系的，需要進(jìn)一步完善

統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)有些領(lǐng)域的政策已經(jīng)比較成熟，而且相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)比較健全，已經(jīng)成為國(guó)家法體系的重要部分。在加強(qiáng)這方面統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)著重在國(guó)家法層面加強(qiáng)立法。目前，這類(lèi)情形主要涉及民族工作和宗教工作。

1.民族工作?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作條例（試行）》第十九條至第二十一條對(duì)民族工作提出了具體要求。這些內(nèi)容和要求目前在國(guó)家法律中基本上都得到了具體的體現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，在統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)所有具體工作領(lǐng)域中，民族工作的法治化程度最高、體系性最強(qiáng)，最具代表性，在法的各個(gè)層面都有體現(xiàn)。

我國(guó)《憲法》關(guān)于民族問(wèn)題的規(guī)定主要體現(xiàn)在三處?！稇椃ā沸蜓砸?guī)定：“中華人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家。平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系已經(jīng)確立，并將繼續(xù)加強(qiáng)。在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中，要反對(duì)大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對(duì)地方民族主義。國(guó)家盡一切努力，促進(jìn)全國(guó)各民族的共同繁榮?！薄稇椃ā返谒臈l規(guī)定：“中華人民共和國(guó)各民族一律平等。國(guó)家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益，維護(hù)和發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助關(guān)系。禁止對(duì)任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為。國(guó)家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展。各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分。各民族都有使用和發(fā)展自己的語(yǔ)言文字的自由，都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由?！薄稇椃ā返谝话僖皇l至第一百二十二條對(duì)民族自治地方自治機(jī)關(guān)的概念、民族自治地方自治機(jī)關(guān)的組成及特點(diǎn)、民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)等做了具體規(guī)定。

關(guān)于民族工作的基本法律就是《民族區(qū)域自治法》。它對(duì)立法的基本原則、民族自治地方的建立和自治機(jī)關(guān)的組成、自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)以及民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系等都做了明確的規(guī)定。

關(guān)于民族工作的行政法規(guī)主要是《城市民族工作條例》《民族鄉(xiāng)行政工作條例》和《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》。

關(guān)于民族工作的地方性法規(guī)主要有兩類(lèi)。一是民族自治地方制定的自治條例和單行條例。自治條例是指由民族自治地方的人民代表大會(huì)制定的、有關(guān)本地方實(shí)行區(qū)域自治的組織和活動(dòng)原則、自治機(jī)關(guān)的構(gòu)成和職權(quán)以及其他各種關(guān)于重大問(wèn)題的規(guī)范性文件。單行條例是指民族自治地方的人民代表大會(huì)在自治權(quán)的范圍內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)制定的關(guān)于某一方面具體事項(xiàng)的規(guī)范性文件。二是有地方立法權(quán)的地方制定的關(guān)于民族工作的地方性法規(guī)，如《上海市少數(shù)民族權(quán)益保障條例》《北京市少數(shù)民族權(quán)益保障條例》《浙江省少數(shù)民族權(quán)益保障條例》《廣東省散居少數(shù)民族權(quán)益保障條例》等。

關(guān)于民族工作的規(guī)章有如下兩種情況。部門(mén)規(guī)章有國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)和公安部聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)公民民族成份登記管理辦法》等。這方面的地方政府規(guī)章也是大量的，如《四川省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》《四川省民族鄉(xiāng)工作暫行規(guī)定》《瀘州市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》等。

因此，關(guān)于民族工作的具體要求在憲法和法律、法規(guī)中得到了較充分的體現(xiàn)。相關(guān)法律法規(guī)基本上涵蓋了民族工作的各個(gè)方面。目前，要根據(jù)實(shí)踐需要，不斷調(diào)整、充實(shí)和完善相關(guān)規(guī)定。

2.宗教工作。在目前統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的所有工作領(lǐng)域中，宗教工作法治化問(wèn)題最為突出、最為迫切。在全國(guó)宗教工作會(huì)議上，習(xí)近平指出：要提高宗教工作法治化水平，完善涉及宗教的法律法規(guī)。目前，我國(guó)關(guān)于宗教工作的規(guī)定主要由以下層面的規(guī)范構(gòu)成。

《憲法》關(guān)于宗教問(wèn)題的規(guī)定主要體現(xiàn)在第三十六條：“中華人民共和國(guó)公民有宗教信仰自由。任何國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人不得強(qiáng)制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。國(guó)家保護(hù)正常的宗教活動(dòng)。任何人不得利用宗教進(jìn)行破壞社會(huì)秩序、損害公民身體健康、妨礙國(guó)家教育制度的活動(dòng)。宗教團(tuán)體和宗教事務(wù)不受外國(guó)勢(shì)力的支配?！?/p>

行政法規(guī)層面關(guān)于宗教問(wèn)題的規(guī)定主要體現(xiàn)在《宗教事務(wù)條例》中?！蹲诮淌聞?wù)條例》對(duì)保護(hù)公民宗教信仰自由的原則、內(nèi)容和宗教活動(dòng)的管理、規(guī)范都做了明確規(guī)定。

地方性法規(guī)層面關(guān)于宗教問(wèn)題的規(guī)定主要體現(xiàn)在民族自治地方頒布的涉及宗教事務(wù)的法規(guī)、條例和一些有地方立法權(quán)的人大常委會(huì)制定的條例中。

規(guī)章層面關(guān)于宗教問(wèn)題的規(guī)定主要有部委發(fā)布的部門(mén)規(guī)章——國(guó)家宗教事務(wù)局發(fā)布的《中華人民共和國(guó)境內(nèi)外國(guó)人宗教活動(dòng)管理規(guī)定實(shí)施細(xì)則》、國(guó)務(wù)院宗教事務(wù)局和民政部聯(lián)合發(fā)布的《宗教社會(huì)團(tuán)體登記管理實(shí)施辦法》等，以及地方政府規(guī)章——《浙江省宗教活動(dòng)管理規(guī)定》《福建省宗教活動(dòng)場(chǎng)所登記管理暫行規(guī)定》《廣東省宗教活動(dòng)場(chǎng)所行政管理規(guī)定》《廣州市宗教活動(dòng)場(chǎng)所管理辦法》等。

這些法律規(guī)范對(duì)于依法保障公民的宗教信仰自由，依法規(guī)范各類(lèi)宗教組織開(kāi)展活動(dòng)，依法協(xié)調(diào)相關(guān)的利益關(guān)系都具有重要的指導(dǎo)意義。它們是協(xié)調(diào)和處理政府、宗教組織和公民之間關(guān)系的法律準(zhǔn)則。但是，目前專(zhuān)門(mén)規(guī)范宗教活動(dòng)的法規(guī)只有國(guó)務(wù)院制定的《宗教事務(wù)條例》。《宗教事務(wù)條例》屬于行政法規(guī)層級(jí)，法律位階不高，而且用行政法規(guī)來(lái)規(guī)范作為公民基本權(quán)利的宗教信仰自由，與法治國(guó)家建設(shè)的目標(biāo)和要求還有一定差距。

（二）已經(jīng)有比較完善的制度的，條件成熟時(shí)應(yīng)上升到黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律層面

這方面主要涉及多黨合作。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。民主黨派和無(wú)黨派人士工作是統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的中心內(nèi)容之一。目前，我國(guó)多黨合作和政治協(xié)商主要由黨內(nèi)規(guī)范性文件加以規(guī)定。這些黨內(nèi)規(guī)范性文件主要有《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》《中共中央關(guān)于鞏固和壯大新世紀(jì)新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的意見(jiàn)》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》等。這些黨內(nèi)規(guī)范性文件為多黨合作的開(kāi)展提供了重要的制度保障。但是，從推進(jìn)多黨合作制度化、規(guī)范化和程序化發(fā)展的要求來(lái)看，僅僅依靠黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行調(diào)整顯然是不夠的。因此，近年來(lái)不斷有人提出制定《政黨法》的建議。筆者認(rèn)為，多黨合作制度首先是一項(xiàng)政治制度而非法律制度，用國(guó)家法的形式加以規(guī)范無(wú)疑是需要的，但也有一定的難度。因此，可以先從制定黨內(nèi)法規(guī)做起，將原來(lái)的相關(guān)黨內(nèi)規(guī)范性文件上升為黨內(nèi)法規(guī)，制定相關(guān)條例，同時(shí)制定配套規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則；先完善有關(guān)多黨合作的黨內(nèi)法規(guī)體系，待條件成熟之后再制定相應(yīng)的法律。

（三）內(nèi)容涉及國(guó)家制度與黨內(nèi)工作兩個(gè)方面的，需要國(guó)家法與黨內(nèi)法規(guī)共同予以規(guī)范

這方面要求主要涉及非公有制經(jīng)濟(jì)、港澳臺(tái)海外統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作。這兩個(gè)領(lǐng)域的一個(gè)共同特點(diǎn)就是既涉及國(guó)家制度層面的工作，又涉及黨內(nèi)工作。涉及國(guó)家制度層面的問(wèn)題，需要由國(guó)家法進(jìn)行規(guī)范；涉及黨內(nèi)政策指導(dǎo)的問(wèn)題，應(yīng)由黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范。

1.非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。我國(guó)《憲法》確立了以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)利和利益。國(guó)家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)依法實(shí)施監(jiān)督和管理。對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的平等保護(hù)是國(guó)家法律的基本要求。目前，這方面的專(zhuān)門(mén)法律主要是《中小企業(yè)促進(jìn)法》。大量相關(guān)規(guī)定分散在其他法律法規(guī)之中，更多的是由部門(mén)和各地的一些規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)定。這些規(guī)定主要涉及制度層面的問(wèn)題，針對(duì)的是經(jīng)濟(jì)形態(tài)和企業(yè)發(fā)展；對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域代表人士工作的規(guī)范則主要由黨內(nèi)規(guī)范性文件承擔(dān)。因此，非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域涉及“事”的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)主要通過(guò)國(guó)家法進(jìn)行規(guī)范，而有關(guān)“人”的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。

2.港澳臺(tái)海外統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作。港澳臺(tái)海外統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的中心任務(wù)是貫徹“一國(guó)兩制”的方針，堅(jiān)持一個(gè)中國(guó)原則，反對(duì)“臺(tái)獨(dú)”分裂活動(dòng)，引導(dǎo)華僑、歸僑和僑眷致力于祖國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)及和平統(tǒng)一大業(yè)。在這方面，國(guó)家制定的具體的法律有《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》《反分裂國(guó)家法》《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》等。此外，不少行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章也涉及這方面內(nèi)容。目前，這方面立法開(kāi)展得規(guī)范有序。當(dāng)然，這方面的立法主要涉及具體事務(wù)。這方面工作本身具有很強(qiáng)的政策性，還需要通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件來(lái)共同規(guī)范。

（四）完全屬于黨內(nèi)工作的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行調(diào)整

這方面內(nèi)容主要涉及中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的組織領(lǐng)導(dǎo)與職責(zé)的規(guī)范。這些工作完全是黨內(nèi)的，不可能通過(guò)國(guó)家法律加以規(guī)范，而只能由黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作條例（試行）》已經(jīng)開(kāi)了一個(gè)很好的先例。如何從黨內(nèi)法規(guī)體系上加以完善是接下去應(yīng)當(dāng)予以考慮的問(wèn)題。

（五）完全屬于政策引導(dǎo)和調(diào)整范圍的，應(yīng)當(dāng)考慮納入黨內(nèi)法規(guī)體系

統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作中一些完全屬于政策引導(dǎo)和調(diào)整、不涉及國(guó)家制度層面、具有較強(qiáng)靈活性的內(nèi)容，在條件成熟時(shí)可以考慮納入黨內(nèi)法規(guī)體系。這方面的內(nèi)容主要涉及黨外知識(shí)分子工作和黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)。雖然這些方面的工作涉及國(guó)家機(jī)關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位，但是總體上由黨組織統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署。因此，這方面工作應(yīng)當(dāng)由黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行調(diào)整，條件成熟時(shí)可以制定黨內(nèi)法規(guī)。

當(dāng)然，以上五種類(lèi)型只是從總體上進(jìn)行劃分。統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)每一領(lǐng)域的工作內(nèi)容本身也涉及多個(gè)方面，不能一概而論，而是應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)來(lái)構(gòu)建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系。

四、構(gòu)建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系的路徑

今天，統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作已經(jīng)不再完全依靠政策來(lái)進(jìn)行調(diào)整與規(guī)范，而是通過(guò)政策與法律的兩元路徑來(lái)進(jìn)行調(diào)整與規(guī)范。隨著統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作法治化要求和程度的不斷提高，構(gòu)建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系已經(jīng)成為推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系建設(shè)已經(jīng)得到了積極的實(shí)踐和有益的嘗試，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但也面臨一些具體的問(wèn)題。構(gòu)建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系，應(yīng)從統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作實(shí)踐與統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，著重做好以下四個(gè)方面的工作。

（一）認(rèn)識(shí)構(gòu)建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系的意義

隨著統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作歷史條件的變化，推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的手段也應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)。依法執(zhí)政作為黨執(zhí)政的基本方略，對(duì)在法治框架下推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作提出了新的要求。首先，構(gòu)建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系是樹(shù)立統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作法治思維的具體要求。黨的十八大報(bào)告提出，要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。樹(shù)立和增強(qiáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的法治思維，是推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作法治化的關(guān)鍵。統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作法治思維的基本要求就是按照《憲法》和法律（包括黨內(nèi)法規(guī)）的原則和精神去分析和解決統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作中遇到的問(wèn)題，嚴(yán)格依法辦事，運(yùn)用法治思維和法治方式協(xié)調(diào)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)中的各種關(guān)系，促進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)方針政策與國(guó)家法律法規(guī)的銜接統(tǒng)一。其次，構(gòu)建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系是提高統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作法治化水平的具體體現(xiàn)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》明確提出：“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)法律實(shí)施工作，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化?！薄案黜?xiàng)工作”自然也包括了統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作。提高統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作法治化水平，前提性和基礎(chǔ)性工作就是構(gòu)建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系。將那些經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的制度化的政策上升為法律法規(guī)，有利于實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的制度化、規(guī)范化和程序化發(fā)展。

（二）遵循國(guó)家法體系與黨內(nèi)法規(guī)體系并重的原則

統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，需要黨的政策的指導(dǎo)與引領(lǐng)，也需要法律的規(guī)范與保障。構(gòu)建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系要避免這種認(rèn)識(shí)誤區(qū)：認(rèn)為統(tǒng)戰(zhàn)工作的所有方面都應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家法的規(guī)范，這是不切實(shí)際的，也是做不到的。構(gòu)建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系，是將那些比較成熟的制度上升為國(guó)家法，完善相關(guān)重要領(lǐng)域的立法；對(duì)于那些政策性較強(qiáng)、屬于執(zhí)政黨工作規(guī)范的內(nèi)容，主要通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)的形式加以規(guī)范。構(gòu)建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持國(guó)家法體系和黨內(nèi)法規(guī)體系雙軌并行，以黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)推進(jìn)國(guó)家法體系建設(shè)。

（三）加強(qiáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域的國(guó)家立法

統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)領(lǐng)域中涉及國(guó)家制度和公民權(quán)利方面的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)主要由國(guó)家法體系來(lái)規(guī)范。這方面依然存在一些“短板”：有的需要進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的立法，有的需要提升立法的層級(jí)與位階，有的需要完善配套的法律法規(guī)體系。目前，社會(huì)關(guān)注度比較高的是政治協(xié)商制度與宗教信仰自由方面的立法。

對(duì)于政治協(xié)商制度立法，這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)探討和爭(zhēng)論多年。盡管在立什么法、如何立法等方面還有不同看法，但在要不要立法的問(wèn)題上，理論界已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)。中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出了“推進(jìn)社會(huì)主義民主政治法治化”的要求。政治協(xié)商制度是社會(huì)主義民主政治的基本制度構(gòu)成和社會(huì)主義協(xié)商民主的重要制度載體。推進(jìn)政治協(xié)商制度方面的專(zhuān)門(mén)立法，不僅是依法治國(guó)的應(yīng)有之義，也是統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作法治化的一項(xiàng)重要任務(wù)①。應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)展這方面的立法調(diào)研，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)制定相應(yīng)的專(zhuān)門(mén)法律。

就宗教信仰自由方面的立法而言，宗教問(wèn)題既涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作領(lǐng)域，也涉及公民基本權(quán)利。目前，統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)領(lǐng)域明確提出要提升法治化水平的也主要是宗教工作。我國(guó)《憲法》對(duì)公民的宗教信仰自由做出了明確規(guī)定。當(dāng)前，信教群眾和參與日常宗教活動(dòng)的人數(shù)越來(lái)越多，各地宗教組織的數(shù)量不斷增加。然而，規(guī)范宗教活動(dòng)的法律規(guī)范只是一部國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，規(guī)范的法律位階比較低。這在很大程度上制約了對(duì)公民宗教信仰自由權(quán)利的保護(hù)以及對(duì)宗教活動(dòng)的有效規(guī)范。因此，不少學(xué)者呼吁制定有關(guān)宗教信仰問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)法律，細(xì)化對(duì)宗教信仰自由的保護(hù)，并就宗教組織的設(shè)立、教產(chǎn)的形成和繼承等問(wèn)題做出規(guī)定。筆者認(rèn)為，對(duì)于這方面問(wèn)題應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)展立法調(diào)研，從三個(gè)層面完善宗教法律法規(guī)體系：一是依據(jù)《憲法》制定有關(guān)宗教問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)法律；二是配套制定、完善宗教團(tuán)體、宗教活動(dòng)場(chǎng)所、宗教院校、宗教教職人員、宗教活動(dòng)等方面的行政法規(guī)和規(guī)章；三是完善刑法、民法、行政法等相關(guān)法律法規(guī)中涉及宗教的規(guī)定及法律解釋?zhuān)瑢?shí)現(xiàn)相關(guān)法律法規(guī)的銜接統(tǒng)一。

（四）制定規(guī)范統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的程序性法規(guī)

統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作是實(shí)體性事務(wù)，但是做好統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作離不開(kāi)程序保障。統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)領(lǐng)域中一些好的制度和規(guī)范之所以沒(méi)有充分發(fā)揮作用，同缺乏程序性規(guī)范的保障有很大關(guān)系。目前，有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的程序性規(guī)范散見(jiàn)于黨內(nèi)法規(guī)之中，約束力有待增強(qiáng)。建立和完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的程序性規(guī)范，應(yīng)當(dāng)成為構(gòu)建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)法規(guī)體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容。就目前實(shí)際情況而言，這方面工作可以先從黨內(nèi)法規(guī)做起。中央統(tǒng)戰(zhàn)部可制定相應(yīng)的規(guī)則，對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的基本程序進(jìn)行規(guī)定，明確相應(yīng)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)程序性法規(guī)與實(shí)體性法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

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責(zé)任編輯：林華山