劉瀚斌

流域生態(tài)補償中的市場與政府角色

劉瀚斌

要使上下游環(huán)境得到改善，既需要市場這只“看不見的手”發(fā)揮作用，又需要政府統(tǒng)籌調配資源。

生態(tài)補償，是我國針對區(qū)域性或流域性生態(tài)保護和環(huán)境污染防治等領域，基于“受益者付費和破壞者付費”原則，制定的一項環(huán)境經濟政策。由于面對的問題是尋求公共資源的最優(yōu)配置，生態(tài)補償?shù)恼咭饬x就是進行公共產權資源的分配和運營，這樣一來，生態(tài)補償便自然轉化為制度經濟學中經常談及的產權分配問題。

生態(tài)補償?shù)恼哐馗?/h2>

早在2005年《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》文件中，我國就曾明確要求：“要完善生態(tài)補償政策，盡快建立生態(tài)補償機制。中央和地方財政轉移支付應考慮生態(tài)補償因素，國家和地方可分別開展生態(tài)補償試點?！痹?011年國家《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》則明確要求改進和完善資源開發(fā)生態(tài)補償機制，開展跨流域生態(tài)補償試點工作。2015年，新《環(huán)保法》和《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》將“生態(tài)補償明確為生態(tài)保護補償，要求建立、健全生態(tài)保護補償機制，使受益者付費、保護者得到合理補償”。而首次以專門性文件論述該問題，則是2016年4月28日，國務院辦公廳印發(fā)的《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（以下簡稱《意見》），其中明確要求建立生態(tài)保護橫向補償機制，以實現(xiàn)不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護和綠色發(fā)展。這也是首次在頂層設計層面，詳細規(guī)定了如何實現(xiàn)從以行政手段為主向綜合運用法律、經濟、技術等手段的轉變，特別提到將生態(tài)補償和精準扶貧相關聯(lián)，實現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的均等化發(fā)展。經過近十年的政策演變，生態(tài)補償?shù)尼槍π院涂刹僮餍栽絹碓綇姡唧w如上圖：

無論是以何種形式開展的生態(tài)補償，本質上都會涉及兩大核心問題：一是水權的明晰；二是環(huán)境產權的有效分配。

這都需要市場這只“看不見的手”發(fā)揮作用。

由于水資源關系人群健康保障，具有資源性、能源性特征，沿江沿河流域存在的上下游污染爭端較大，因此流域生態(tài)補償最早作為我國試驗生態(tài)補償?shù)姆较蜿懤m(xù)開展。具體的典型實踐便是2011年起的新安江流域試點，該項目由財政部和環(huán)保部牽頭，每年安排補償資金5億元的全國首個跨省流域生態(tài)補償機制試點，在新安江啟動實施。各方約定，只要安徽出境水質達標，下游的浙江省每年補償安徽1億元。2014年經環(huán)保部監(jiān)測，新安江水質達標三類水體，水質優(yōu)良。這類橫向生態(tài)補償機制辦法，主要是以地方補償為主，中央財政給予支持。目前類似進行的還包括京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、廣西廣東九州江、福建廣東汀江—韓江等跨地區(qū)生的生態(tài)補償試點，未來沿長江經濟帶也將陸續(xù)開展類似試點。

我國目前的流域生態(tài)補償試點，主要分為政府主導和自發(fā)交易的兩種模式：第一類政府主導的生態(tài)補償模式，具體案例包括北京市對密云水庫水源地的補償、浙江省小舜江上游湯浦水庫的補償、跨界（省界）的東江源區(qū)財政轉移支付與水電費補償、千島湖流域的生態(tài)補償、浙江省金華—磐安異地開發(fā)模式等。第二類自發(fā)交易模式，基于市場交易的生態(tài)補償成功的案例有浙江省德清縣生態(tài)補償長效機制、云南保山市小寨子河的水購買協(xié)議和蘇帕河流域水電公司補償支付模式等。

生態(tài)補償需發(fā)揮市場作用

對于流域性的生態(tài)補償，以往的認識主要集中于水資源的物理屬性層面，例如其流動性、規(guī)模性、涵容性、自凈性等；一旦進入生態(tài)補償市場，就不得不充分認識水資源的市場屬性，特別是對于水資源附加值的認識，這其中包括防洪灌溉、發(fā)電供水、航運輸送、形成生態(tài)濕地等。

9月1日，射洪柳樹電航樞紐工程建設場景。作為四川省重點、遂寧市重大工程柳樹電航工程，總投資6.38億元。同時，庫區(qū)水體將對當?shù)氐臍鉁?、濕度、水質等產生積極影響，極大地改善沿江流域生態(tài)環(huán)境。CNSphoto供圖

作為流域環(huán)境污染，與大氣的擴散性、土壤的累積性不同，流域生態(tài)補償更應包括環(huán)境系統(tǒng)的空間維度，其涉及的遷移空間更大更多，包括污染轉移、沿流域的經濟社會發(fā)展強度、上下游的政治談判等。但無論是以何種形式開展的生態(tài)補償，本質上都會涉及兩大核心問題：一是水權的明晰；二是環(huán)境產權的有效分配。這都需要“市場”這只“看不見的手”發(fā)揮作用，具體分析如下：

首先，應該明晰流域補償產權再分配的本質意義。這是建立水權補償制度的核心，也是解決流域生態(tài)補償?shù)倪壿嬈瘘c。按照Coase定理，如果上下游產權明確界定，沒有交易成本，而且整個區(qū)域追求自我效益最大化，可獲得帕累托最優(yōu)的環(huán)境配置。最終的環(huán)境質量將獨立于產權的最初分配。水資源的相對稀缺，造成了水權制度的產生，而生態(tài)補償背后的再分配，決定了交易成本是實施該制度的關鍵。實踐中所謂流域補償?shù)碾y點，也正在于通過量化環(huán)境稟賦與區(qū)位優(yōu)勢，界定當?shù)氐乃畽嗷蛸Y源價格。

其次，流域生態(tài)補償?shù)亩▋r權應放手于市場化。在補償中，涉及水資源量化定價，該過程實質就是資源的價格化。沿流域分布的不同區(qū)域，由于發(fā)展階段、人口密度、區(qū)位優(yōu)勢、文化價值各不相同，水資源的產權意識和分配方案也各異。對水資源價值的不同認識，會給水資源的補償帶來極大困難，而這恰恰是生態(tài)補償體現(xiàn)價值的關鍵步驟。借鑒國外的經驗，是通過縱向轉移支付經驗調和地區(qū)間利益，通過上下游的談判最終達成契約，這個過程也就是通過市場的力量達到價格的定位。

更進一步講，價格機制作為一種生態(tài)補償市場化的有效手段，還能促進政府的財政轉移支付或設立各類生態(tài)保護公益基金，特別針對未來構建的中央、省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至到行政村的層級轉移支付體系，無疑能夠降低政策執(zhí)行的成本，政府方自然回歸至政策執(zhí)行效果的監(jiān)管角色，避免有些受償?shù)貐^(qū)借補償途徑行生財之道。

再次，流域的生態(tài)補償需要重新回答“自然資源如何市場化”的命題。補償?shù)氖袌龌^程本質就是進行產權交易的過程，在產權明晰的基礎上，由補償過程產生的交易行為，涉及“如何有效降低交易成本”這一經典的制度經濟學問題，也是生態(tài)補償無法回避的難題。在此基礎上，如何細化產權又將是保證補償公平的基礎，例如耕地產權是農民生存的依靠，承包權、使用權、轉讓權、抵押權等由產權衍生的細分權利，必須得到強有力保障，否則，籠統(tǒng)的歸為國家公有，只會演變?yōu)槔鷳B(tài)補償?shù)拇笃烨终嫁r民的合法權益。

即使如此，細分后的產權更需要與具有“環(huán)節(jié)性”的政策制度進行配套，于是，如何有效平衡細分權利和不造成交易成本的冗余，將考驗各級政府的智慧。一旦該問題能夠圓滿解決，便能夠推廣至排污權交易、碳交易市場、水權交易等。補償環(huán)節(jié)的設置過高，交易成本會驚人；補償環(huán)節(jié)過于籠統(tǒng)，又失去了產權意義。

但僅僅通過市場定價，只是流域生態(tài)補償?shù)幕A。由于流域補償牽涉跨區(qū)域、跨省份的現(xiàn)象，這便產生“如何發(fā)揮政府管理”的問題。作為政府方，無疑應承擔統(tǒng)籌調配的作用，即更有效地配置資源，包括用水管制、航運水道建設、防洪筑壩、建設沿線水電站等。在這類公共利益的基礎上，流域補償便表現(xiàn)出其復雜性，例如通過建造防洪大壩，用以防止水災，在上游居民免受災害的時候，所有下游財產所有者都自動得到了保護。此時，大壩所獲取的社會利益超過了建造及運營成本，但下游受益者的成本無法量化，這樣的問題也只有政府方才能夠解決。不僅如此，由于水資源的外部性效應，比如游船休憩、沿岸濕地形成、運輸航道等，會產生較大的正向溢出效應，這將使上下游得到環(huán)境改善，政府在其中才能發(fā)揮資源的統(tǒng)籌作用。

生態(tài)補償需要政府統(tǒng)籌

由于我國流域部分地區(qū)既是生態(tài)敏感區(qū)或脆弱區(qū)，又是經濟發(fā)展貧困區(qū)，在流域生態(tài)補償中，政府方角色更要凸顯，即必須同時兼顧“生態(tài)補償”與“精準扶貧”兩大主題，達到“一石二鳥”的效果，具體考慮如下：

第一、流域補償主體應以綜合各地政府劃定的主體功能區(qū)為考慮因素。根據(jù)2011年發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》規(guī)定，我國根據(jù)不同區(qū)域的資源承載力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩貙量臻g劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類。其中區(qū)域的經濟發(fā)展強度和社會發(fā)展階段是區(qū)域主體功能定位識別的關鍵，這在流域劃定受補償?shù)貐^(qū)和支付地區(qū)提供了現(xiàn)有的政策支持，為瞄準補償受益主體和保護主體提供相應依據(jù)。一般來說，在流域范圍內，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域與重點開發(fā)區(qū)域的資源承載力較強，限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)大部分是生態(tài)敏感區(qū)，在該功能分區(qū)背景下，流域生態(tài)補償應該更加注重主體功能，這其中必須參考政府方的通盤規(guī)劃。

2016年9月，備受關注的《長江經濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》 正式印發(fā)。長江經濟帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11省市。CNSphoto供圖

細分后的產權更需要與具有“環(huán)節(jié)性”的政策制度進行配套，于是，如何有效平衡細分權利和不造成交易成本的冗余，將考驗各級政府的智慧。

第二、流域補償應考慮當?shù)氐某擎?zhèn)化階段。長期而言，流域涉及的各地城市化，無疑會以各地方政府的政策為導向，除了貨幣化的生態(tài)補償外將更多使用非貨幣化的形式，例如優(yōu)先幫助生態(tài)敏感區(qū)的百姓進城，如生態(tài)移民、造福工程等，轉移的人口，須為其在城鎮(zhèn)的生存提供有利的政策保障，包括技能培訓、安排就業(yè)、基本公共服務（教育、醫(yī)療等）的供給等生存扶持，最終達到為保護生態(tài)環(huán)境注入新活力并達到綠水青山，促進生態(tài)敏感區(qū)的轉型發(fā)展并起到扶貧作用等目的，這些都必須由政府參與甚至主導。

第三、生態(tài)補償后的活動須得到政府方的有效監(jiān)管。流域的生態(tài)補償目標是降低人口經濟活動的強度。由于生態(tài)補償?shù)氖苤貐^(qū)往往是生態(tài)脆弱區(qū)或敏感區(qū)，政策執(zhí)行的成績在于該區(qū)域內人口經濟強度得到下降，這需要政府方加強監(jiān)督和驗收，建立一套完善的監(jiān)測評估體系和監(jiān)管辦法。在評估體系方面，綜合運用效果評價法、隨機評估法、收益損益法等方法，逐步建立資源環(huán)境評價體系，健全重點生態(tài)功能區(qū)、上下游相鄰橫斷面和左右相鄰中線斷面上的水量水質自動監(jiān)測網(wǎng)絡，及時提供動態(tài)監(jiān)測評估動態(tài)。在監(jiān)督管理方面，建立生態(tài)補償金使用績效考核評估制度，嚴格考核各財政專項補償資金的使用績效，建立科學合理的考核評價機制，完善環(huán)境質量的評價指標和標準體系，對利用生態(tài)補償資金挪為其他開發(fā)利用的行為要進行法律追責。

（作者單位：復旦大學環(huán)境科學與工程系）