王東 吳悅穎 姚瑞華

建立現(xiàn)代化的水環(huán)境治理體系

王東 吳悅穎 姚瑞華

隨著治污認(rèn)識(shí)的逐漸深入，急需拓展管理思路，結(jié)合生態(tài)文明體制改革的總體要求，完善水環(huán)境治理體系，形成政策、技術(shù)、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等諸多措施相協(xié)調(diào)的組合拳，提升水治理成效。

二十世紀(jì)九十年代開(kāi)展的淮河治污工作，拉開(kāi)了我國(guó)流域水污染防治的序幕。20多年來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境污染防治水平日益提升，全國(guó)水污染態(tài)勢(shì)得到有效遏制，地表水環(huán)境質(zhì)量得到有效改善，但是距離人民群眾對(duì)水環(huán)境質(zhì)量改善的要求仍有一定的差距。

隨著治污認(rèn)識(shí)的逐漸深入，原有的污染防治體系、水環(huán)境管理體系與地表水環(huán)境質(zhì)量改善訴求不相適應(yīng)，急需拓展管理思路，結(jié)合生態(tài)文明體制改革的總體要求，完善水環(huán)境治理體系，形成政策、技術(shù)、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等諸多措施相協(xié)調(diào)的組合拳，提升水治理成效。

我國(guó)水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀

全國(guó)地表水環(huán)境質(zhì)量總體呈改善趨勢(shì)

2015年全國(guó)地表水Ⅰ～Ⅲ類比例為68.1%，劣Ⅴ類斷面比例為9.7%。與1995年相比，Ⅰ～Ⅲ類比例增加了40.7個(gè)百分點(diǎn)，劣Ⅴ類比例下降了26.8個(gè)百分點(diǎn)。全國(guó)地表水環(huán)境質(zhì)量總體呈改善趨勢(shì)，特別是“十一五”以來(lái)，國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的進(jìn)一步重視，治污工程加快推進(jìn)，地表水環(huán)境質(zhì)量改善幅度要高于“九五”和“十五”時(shí)期。與2006年相比，2015年全國(guó)地表水Ⅰ～Ⅲ類比例增加了31.6個(gè)百分點(diǎn)，劣Ⅴ類比例下降了18.4個(gè)百分點(diǎn)，化學(xué)需氧量、氨氮、高錳酸鹽指數(shù)、總磷濃度分別下降了50.2%、61.1%、48.1%、41.8%。

有些地方政府環(huán)保責(zé)任不落實(shí)，將地方政府的責(zé)任簡(jiǎn)單等同為地方環(huán)保部門(mén)的責(zé)任。

圖1 1995-2015年全國(guó)地表水?dāng)嗝姹壤癎DP變化情況

局部水域污染依然嚴(yán)重

2015年，全國(guó)仍然有180個(gè)左右的劣Ⅴ類斷面，主要分布在海河、淮河、遼河和黃河等流域，有機(jī)污染特征明顯，主要污染指標(biāo)為化學(xué)需氧量、五日生化需氧量、氨氮和總磷。湖泊中滇池、達(dá)賚湖、白洋淀、烏倫古湖為重度污染，巢湖、淀山湖、貝爾湖、洞庭湖為中度污染，湖體水質(zhì)改善難度大。

水環(huán)境問(wèn)題及成因

第一，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系不完善、不協(xié)調(diào)，造成達(dá)標(biāo)廢水污染環(huán)境的尷尬局面。

我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系由環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)分析方法標(biāo)準(zhǔn)和其他環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)組成，在層次上又分為國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)層次，雖然我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系在結(jié)構(gòu)上相對(duì)完整，但在標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的科學(xué)性、合理性、標(biāo)準(zhǔn)制訂程序的規(guī)范性方面還存在較多不足，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中還存在一定的矛盾和沖突問(wèn)題。如質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)未能充分反映環(huán)境功能的需求、排放標(biāo)準(zhǔn)與水質(zhì)改善需求間缺乏有效銜接等。

第二，水環(huán)境監(jiān)管體系不完善，地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法的干預(yù)較多。

2015年環(huán)保部組織各級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)污染源自動(dòng)監(jiān)控運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施不正常運(yùn)行現(xiàn)象普遍存在。 cnsphoto供圖

在線監(jiān)控設(shè)施作用發(fā)揮不足、以“納管”代替監(jiān)管的現(xiàn)象突出。在線監(jiān)控能實(shí)時(shí)顯示污染物的排放數(shù)據(jù)，被認(rèn)為是有效控制企業(yè)超標(biāo)排污的“第三只眼”。但仍有部分不法企業(yè)通過(guò)各種手段，竄改、逃避在線數(shù)據(jù)監(jiān)控。據(jù)報(bào)道，目前數(shù)據(jù)造假的方式共有兩大類十多種。一類是通過(guò)修改設(shè)備工作參數(shù)等手段造假，不達(dá)標(biāo)的變達(dá)標(biāo)；另一類是通過(guò)破壞采樣系統(tǒng)等硬件手段造假，如在設(shè)備采樣管上私接稀釋裝置，甚至直接灌進(jìn)自來(lái)水，致使監(jiān)測(cè)設(shè)備難以采集真實(shí)樣品。2015年環(huán)保部組織各級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)污染源自動(dòng)監(jiān)控運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施不正常運(yùn)行現(xiàn)象普遍存在。

屬地化管理的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法模式難以滿足新時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)的總體要求。地方環(huán)保局在預(yù)算和人事安排上受當(dāng)?shù)卣萍s比較大時(shí)，環(huán)保監(jiān)管在和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的博弈中通常處于劣勢(shì)，很多地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，往往會(huì)對(duì)污染企業(yè)“網(wǎng)開(kāi)一面”。而且，有些地方政府環(huán)保責(zé)任不落實(shí)，將地方政府的責(zé)任簡(jiǎn)單等同為地方環(huán)保部門(mén)的責(zé)任。

第三，基于水環(huán)境質(zhì)量改善的技術(shù)支撐體系不完善，不能有效為環(huán)境管理決策提供服務(wù)。

目前，我國(guó)水環(huán)境管理正處于由粗放型向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)型的階段，精準(zhǔn)治理成為水環(huán)境治理的主導(dǎo)方向。受基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足不準(zhǔn)、基礎(chǔ)研究技術(shù)儲(chǔ)備薄弱等因素影響，水環(huán)境問(wèn)題的精準(zhǔn)分析、治理方案的精細(xì)化設(shè)計(jì)嚴(yán)重不足，難以有效指導(dǎo)地方政府開(kāi)展水環(huán)境治理工作。

國(guó)家已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)建立了流域—水生態(tài)控制區(qū)—水環(huán)境控制單元三級(jí)水生態(tài)環(huán)境分區(qū)管理體系，作為我國(guó)未來(lái)水環(huán)境管理的重要抓手。但是基于控制單元的管理制度體系尚不健全，不同類型控制單元的標(biāo)準(zhǔn)化水質(zhì)模型方法缺失，控制單元水環(huán)境容量規(guī)范化測(cè)算方法沒(méi)有形成，水環(huán)境保護(hù)的前瞻性環(huán)境問(wèn)題研究不足，經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)交互影響的分析方法不夠完善和規(guī)范，尚不能對(duì)未來(lái)發(fā)展態(tài)勢(shì)進(jìn)行科學(xué)預(yù)判和分析，預(yù)警和應(yīng)對(duì)能力較弱，難以有效支撐水環(huán)境管理。

推進(jìn)地表水環(huán)境管理的對(duì)策及建議

圍繞水環(huán)境質(zhì)量改善這一核心工作，結(jié)合《生態(tài)文明體制改革總體方案》以及《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》的相關(guān)要求，建議以建立現(xiàn)代化的水環(huán)境治理體系為核心，盡快完善六大體系建設(shè)。

第一，完善與水體生態(tài)環(huán)境功能相適應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系。

水環(huán)境治理的目標(biāo)是維護(hù)水體生態(tài)環(huán)境功能，保障人體健康。我國(guó)地域跨度大、空間異質(zhì)性高，流域上中下游和干支流在水系特征、敏感源保護(hù)目標(biāo)、生態(tài)環(huán)境功能等方面均具有明顯的差異性和復(fù)雜性特征。因此，應(yīng)盡快建立基于水體使用功能、保護(hù)目標(biāo)等為核心的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)作為門(mén)檻以滿足管理的普適性要求，以充分契合受納水體保護(hù)目標(biāo)和改善需求為原則制定地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

第二，強(qiáng)化地表水環(huán)境管理體系建設(shè)。

目前，工業(yè)源和城鎮(zhèn)生活源等固定源仍是造成水質(zhì)污染的主要污染源，在深入推進(jìn)以排污許可制度為核心的固定源環(huán)境管理制度的同時(shí)，銜接環(huán)評(píng)制度改革，建立項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批與規(guī)劃環(huán)評(píng)、現(xiàn)有項(xiàng)目環(huán)境管理、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將區(qū)域環(huán)境質(zhì)量以及環(huán)境容量、資源環(huán)境承載力作為項(xiàng)目落地的重要先決條件，避免新建項(xiàng)目排污對(duì)水體環(huán)境質(zhì)量的影響。同時(shí)對(duì)企業(yè)排污數(shù)據(jù)以及環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)采用“網(wǎng)上直播、實(shí)時(shí)發(fā)布”的信息公開(kāi)方式，促進(jìn)公眾參與，將企業(yè)排污行為置于公眾監(jiān)督之下，有效改善環(huán)保部門(mén)單打獨(dú)斗的尷尬局面。

第三，建立強(qiáng)有力監(jiān)督功能的執(zhí)法體系。

落實(shí)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革的有關(guān)要求，打破地市級(jí)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的行政干預(yù)，落實(shí)地方政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。省以下垂直管理的環(huán)境執(zhí)法體系有利于環(huán)境執(zhí)法部門(mén)跳出地市限制，解決跨區(qū)域的、流域性的環(huán)境問(wèn)題；有利于從中觀層面進(jìn)行調(diào)控，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)格局和布局，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；有利于加強(qiáng)對(duì)工業(yè)企業(yè)的監(jiān)督管理，促進(jìn)企業(yè)通過(guò)加快治污設(shè)施建設(shè)或者清潔生產(chǎn)改造等措施，減少污染物的排放，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

目前，我國(guó)水環(huán)境管理正處于由粗放型向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)型的階段，精準(zhǔn)治理成為水環(huán)境治理的主導(dǎo)方向。

第四， 建立綜合的水環(huán)境質(zhì)量改善技術(shù)支撐體系。

借鑒美國(guó)TMDL小流域的管理思路，進(jìn)一步完善流域水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)體系，將控制單元作為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)評(píng)、排放許可、信息模擬、環(huán)境治理、監(jiān)測(cè)預(yù)警等的重要載體。強(qiáng)化控制單元的經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等數(shù)據(jù)集成和綜合分析，建立污染源和斷面水質(zhì)的輸入響應(yīng)關(guān)系。強(qiáng)化截污減排、生態(tài)治理、河道補(bǔ)水、錯(cuò)峰生產(chǎn)等綜合管控措施的實(shí)施，以逐個(gè)控制單元的水環(huán)境綜合治理和水質(zhì)改善帶動(dòng)流域水環(huán)境質(zhì)量的整體改善。

第五，建立全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

為有效規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)事前風(fēng)險(xiǎn)防范、事中應(yīng)急響應(yīng)、事后損害賠償與污染修復(fù)等各環(huán)節(jié)管理體系的建立，最大程度降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和不利影響，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理。流域水環(huán)境保護(hù)要重點(diǎn)結(jié)合自然保護(hù)區(qū)、種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、飲用水水源等敏感保護(hù)目標(biāo)的實(shí)際需求，強(qiáng)化工業(yè)園區(qū)、沿江企業(yè)以及化工碼頭等風(fēng)險(xiǎn)源源頭控制，積極推進(jìn)有毒有害物質(zhì)、危險(xiǎn)化學(xué)品、重金屬等領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)防控，落實(shí)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制責(zé)任，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和影響。

第六，建立服務(wù)于決策并超前于管理需求的科研體系。

科學(xué)研究的生命力在于向生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化和對(duì)管理決策的支撐，問(wèn)題的針對(duì)性和前瞻性應(yīng)作為設(shè)置研究課題的關(guān)鍵指標(biāo)。通過(guò)研究對(duì)現(xiàn)有的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行抽絲剝繭，識(shí)別產(chǎn)生問(wèn)題的實(shí)質(zhì)原因，提出可行的、合理化的政策建議和解決方案。同時(shí)，應(yīng)把握發(fā)展走向，對(duì)未來(lái)的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)預(yù)判，提出預(yù)見(jiàn)性的防治對(duì)策和控制方案。考慮到污染防治難度和對(duì)公眾健康的影響程度等因素，建議著重關(guān)注地下水污染防控、河湖底泥風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)村飲水安全等環(huán)境問(wèn)題，開(kāi)展相關(guān)科研問(wèn)題的研究。

（王東系環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院水環(huán)境規(guī)劃部主任、研究員；吳悅穎系環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院水環(huán)境規(guī)劃部副主任、正高級(jí)工程師；通訊作者姚瑞華，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院水環(huán)境規(guī)劃部）