◎陳毅華 閆海英

行政程序的規(guī)范化

◎陳毅華 閆海英

任何行政行為只有堅持公開透明，才能避免暗箱操作，保障行政行為的合法性，因此必須把程序公開作為一項基本制度確定下來?，F(xiàn)有的行政處罰中雖然也規(guī)定有聽證制度，但行政處罰的聽證范圍還僅限于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，吊銷許可證或執(zhí)照，較大數(shù)額的罰款等，但這相對于行政程序公開制度的要求遠遠不夠。

由于我國行政機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置復(fù)雜，行政職能廣泛，執(zhí)法種類多樣，而現(xiàn)行的行政程序存在許多不足和缺陷，效力等級較高的行政程序法尚未形成，除了行政處罰、行政復(fù)議、行政許可等行為程序由基本法律立法外，更多的具體行政行為如行政裁決、行政征收、行政確認等在程序上均無法可依，由于缺乏程序內(nèi)容致使行政機關(guān)難以適從，進而引起爭議導(dǎo)致行政訴訟的也非常多，因此建立規(guī)范化的行政程序是保障依法行政的首要任務(wù)。筆者擬結(jié)合司法實踐，提出一些具體做法和建議，以期能夠維護和推動行政機關(guān)依法行政。

完善立案制度，明確受理與立案的程序與時限

引起行政行為的發(fā)生，只能由兩方面的途徑：其一是行政機關(guān)職能要求的自我發(fā)生行為：如處罰行為，征收行為等；其二，更多的就是由于相對人的參與行為，如申請、投訴、申訴等，如投訴行為啟動處罰程序，申請行為啟動裁決、復(fù)議、各種許可證的頒發(fā)行為等，因而行政行為立案是程序開始的起點和標志，由于對受理行為及立案程序不明確，致使行政機關(guān)任意推諉拖延，時限也無法起算，特別是由于對受理行為沒有制約，受理無憑據(jù)無記載，也造成了行政相對人在提起行政不作為訴訟時，很難舉證，有時申請明明遞交了，行政機關(guān)也收下了，但就是沒有書面依據(jù)，這也是行政程序的疏漏之處，因此明確受理行為是一個基本前提。受理與立案是不同的概念，受理后符合行政機關(guān)職能權(quán)限的范圍等條件的，應(yīng)當(dāng)立案，如果不符合條件的，也應(yīng)當(dāng)予以告知。在許多起訴行政機關(guān)不作為的案件中，有的行政機關(guān)由于沒有依法給予答復(fù)、告知或者沒有依法做出不予處理或受理決定的，人民法院判決責(zé)令其履行告知義務(wù)或作出確認違法判決的案例并不少，但是有關(guān)受理立案的程序規(guī)定往往不夠統(tǒng)一，多散見于部門規(guī)章中，不便于掌握運用，如果能夠規(guī)定在統(tǒng)一的行政程序基本立法中，就會產(chǎn)生更有效的規(guī)范制約和引導(dǎo)作用。

完善行政行為處理程序要求，堅持程序公開制度和程序證據(jù)的留存制度

任何行政行為只有堅持公開透明，才能避免暗箱操作，保障行政行為的合法性，因此必須把程序公開作為一項基本制度確定下來?，F(xiàn)有的行政處罰中雖然也規(guī)定有聽證制度，但行政處罰的聽證范圍還僅限于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，吊銷許可證或執(zhí)照，較大數(shù)額的罰款等，但這相對于行政程序公開制度的要求遠遠不夠。公開制度應(yīng)該要求行政相對方不僅有權(quán)利提供證據(jù)，還應(yīng)當(dāng)有權(quán)參與質(zhì)證、辯論，而行政機關(guān)接受證據(jù)與聽取質(zhì)證、辯論也應(yīng)當(dāng)公開，行政機關(guān)自行搜集的證據(jù)、依據(jù)也應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人公開質(zhì)證、辯論等。因此要堅持公開制度，還必須建立程序證據(jù)留存記載的具體做法，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)把證據(jù)出示，質(zhì)證、辯論進行書面記載，這樣才能形成一個動態(tài)的完整的執(zhí)法過程，而不僅是行政機關(guān)的單方書面審查。通過公開制度，加強相對人的參與，才可以切實增加透明度、可信度，也才能使行政行為從保證程序公正進而達到實體公正的最終效果。

堅持時效制度，明確時限要求

提高行政效率也是保障行政相對人合法權(quán)益的一個重要方面，時效制度可以保證行政行為及時做出，防止和避免行政機關(guān)推諉拖延，并且行政行為在多數(shù)情況下具有很強的時限性要求，拖延往往會致使情勢變遷或證據(jù)滅失、難以取得，例如一些年審行為、吊銷證照的處罰行為，因此規(guī)定明確具體的時限也是督促行政機關(guān)及時依法行政的保障。

此外，推進行政程序法典化，建立公正科學(xué)的行政程序基本制度是推進我國當(dāng)前行政程序規(guī)范化建設(shè)的重要任務(wù)。對于規(guī)范權(quán)力，保護權(quán)利，實現(xiàn)依法治國方略具有重要意義。

（作者單位：秦皇島市山海關(guān)區(qū)人民法院）