邱 童 / 鞍山市立山區(qū)環(huán)境保護(hù)局

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環(huán)境保護(hù)的公眾參與制度研究

邱 童 / 鞍山市立山區(qū)環(huán)境保護(hù)局

【摘 要】公眾參與制度是環(huán)境法的一項(xiàng)重要制度，各國(guó)基于國(guó)情而建立了不同的機(jī)制，在對(duì)各國(guó)公眾參與機(jī)制進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上，我國(guó)借鑒各國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)明確公眾范圍，確定公眾參與的內(nèi)容，建立符合我國(guó)國(guó)情的公眾參與方式，并設(shè)計(jì)合理的公眾參與程序。明確公眾參與具有決定性的法律效力。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境保護(hù)；公眾參與；公眾參與主體；被動(dòng)式行政性參與；公益訴訟

世界環(huán)保事業(yè)的最初推動(dòng)力量就來(lái)自公眾，沒(méi)有公眾的參與就沒(méi)有環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)[1]。公眾參與環(huán)境保護(hù)最初主要采取集會(huì)、游行、抗議、請(qǐng)?jiān)傅确绞?，?0世紀(jì)70年代以后，公眾參與形成政治力量，并逐漸法律化、制度化[2]。一般認(rèn)為，美國(guó)《環(huán)境法》首先從法律上確立了公眾參與制度，以后為各國(guó)環(huán)境法所推崇，成為環(huán)境法的一項(xiàng)重要制度。從而形成了制度內(nèi)和制度外公眾參與環(huán)境保護(hù)。制度外的參與主要是環(huán)境抗議活動(dòng)，制度內(nèi)的參與就是人們是日常所言的公眾參與制度。其中以制度內(nèi)公眾參與為主流。但在我國(guó)公眾參與制度尚不完善，因此本文擬對(duì)此進(jìn)行探討。

一、公眾參與的主體范圍界定

公眾參與之主體即公眾，指的是政府為之服務(wù)的主體群眾；所謂公眾參與，指的是群眾參與政府公共政策的權(quán)利[3]。因此，公眾是與政府和建設(shè)單位相對(duì)應(yīng)的社會(huì)民眾，其具體范圍指：（1）自然人，公眾主要是指全體社會(huì)成員的集合體，自然人是公眾的主要部分；（2）法人，是指受環(huán)境影響的法人組織，在環(huán)境保護(hù)中法人也應(yīng)當(dāng)作為公眾參與其中；（3）社會(huì)團(tuán)體，是指人們基于共同利益或者興趣與愛(ài)好而自愿組成的一種非營(yíng)利社會(huì)組織，國(guó)外稱之為非政府組織或者非營(yíng)利組織，社會(huì)學(xué)使用中介組織，經(jīng)濟(jì)學(xué)常用非營(yíng)利組織，政治學(xué)稱之為第三部門[2]。

明確特定環(huán)境事務(wù)公眾參與的公眾范圍才能確保公眾參與的實(shí)質(zhì)實(shí)現(xiàn),如果沒(méi)有明確的界定,那么公眾相對(duì)人或政府有關(guān)部門在公眾參與制度中可能利用其不明確性而達(dá)到自己的目的。比如一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目可能對(duì)周圍環(huán)境造成破壞，一般而言，最靠近項(xiàng)目的環(huán)境破壞最嚴(yán)重，從里向外擴(kuò)散，受破壞的程度逐漸減輕，如果相對(duì)人、政府選取最邊沿的公眾參與，那么當(dāng)然會(huì)得到同意。因此,我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法方式明確特定環(huán)境事務(wù)參與的公眾范圍,可以以環(huán)境事務(wù)所在地點(diǎn)為中心，沿著環(huán)境受影響的擴(kuò)散方向，確定一定區(qū)域內(nèi)的公眾即是該環(huán)境事務(wù)的公眾參與主體，進(jìn)而以中心為基點(diǎn)，按影響環(huán)境的因素的衰減率，劃分不同區(qū)域，并確定不同區(qū)域的公眾參與的權(quán)重，受環(huán)境影響越大的區(qū)域內(nèi)的公眾參與的權(quán)重也越大。

二、公眾參與的內(nèi)容

關(guān)于公眾參與的內(nèi)容，一直有爭(zhēng)議，有的學(xué)者認(rèn)為是參與決策活動(dòng)[4]；有的學(xué)者認(rèn)為是參與有關(guān)環(huán)境立法、司法、執(zhí)法、守法與法律監(jiān)督事務(wù)決策活動(dòng)；有的學(xué)者認(rèn)為公眾參與包括立法參與、決策參與及執(zhí)法參與[5]。我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)規(guī)定環(huán)境決策力主政府主導(dǎo)，如我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門制定國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；沒(méi)有規(guī)定公眾參與決策保護(hù)和改善環(huán)境、防治環(huán)境污染和其他公害；只規(guī)定了公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的執(zhí)法，而對(duì)參與環(huán)境法律救濟(jì)則僅規(guī)定了個(gè)人權(quán)利受到侵犯時(shí)通過(guò)訴訟救濟(jì)自己的權(quán)利，而沒(méi)有規(guī)定公益訴訟制度。這種不全面的參與實(shí)質(zhì)排斥和限制了公眾參與,因?yàn)槿绻麅H僅是某一方面的參與，結(jié)果可能將其參與空化,必然打擊公眾參與的積極性和主動(dòng)性。因此,我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)和成熟的制度建設(shè)，建立公眾全方位參與決策、監(jiān)督、執(zhí)法和法律救濟(jì)的制度。

執(zhí)法參與，即參與到政府相關(guān)機(jī)關(guān)的環(huán)境法律法規(guī)和政策執(zhí)行、貫徹活動(dòng)中。任何環(huán)境法律法規(guī)、政策、技術(shù)規(guī)范無(wú)論有多完美，對(duì)公眾的環(huán)境利益確認(rèn)和保護(hù)如何周到，如果沒(méi)有得到執(zhí)行，那么只能是美好的畫餅。執(zhí)行的參與可以確保公眾決策的落實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)公眾的環(huán)境利益。

公眾參與監(jiān)督即公眾參與對(duì)所有有環(huán)境保護(hù)義務(wù)的人監(jiān)督其是否履行法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)，以及其行為是否符合環(huán)境政策。這種監(jiān)督是一種社會(huì)性監(jiān)督。

公眾參與法律救濟(jì)，即公眾對(duì)于違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和政策，致環(huán)境受到損害或可能致環(huán)境受到損害的行為，通過(guò)法律途徑使受到損害的環(huán)境得到恢復(fù)，或可能受到損害的環(huán)境免受破壞。法律救濟(jì)的公眾參與應(yīng)當(dāng)與因環(huán)境侵權(quán)而受到損害的權(quán)利人通過(guò)法律救濟(jì)而獲得賠償有所不同，應(yīng)當(dāng)特指我們所言之公益訴訟。公眾參與法律救濟(jì)是公眾參與環(huán)境利益保護(hù)的最后一道防線。

三、公眾參與模式的比較與選擇

我國(guó)公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄，參與意識(shí)不強(qiáng)，因此許多學(xué)者在探討我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制或制度建設(shè)時(shí)，都特別強(qiáng)調(diào)要提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和參與意識(shí)[6]，但公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)、參與意識(shí)的培養(yǎng)和提高不是短期內(nèi)就能實(shí)現(xiàn)的，因此，我們目前迫在眉睫的是根據(jù)當(dāng)前的國(guó)情建立一種適當(dāng)?shù)膮⑴c模式。

根據(jù)公眾參與主體是否自覺(jué)，可分為主動(dòng)式參與和被動(dòng)式參與。主動(dòng)式參與即參與主體通過(guò)自己的積極行為，參與到環(huán)境保護(hù)活動(dòng)中去的方式。是主體自覺(jué)的一種行為。被動(dòng)式參與則是在環(huán)境保護(hù)活動(dòng)中，參與主體基于相對(duì)人或政府的行為而參與其中，并非一種自覺(jué)的行為，如在環(huán)境影響評(píng)價(jià)，公眾對(duì)組織者發(fā)放的調(diào)查表的回答、對(duì)有關(guān)問(wèn)題的回答等都是被動(dòng)式參與。

根據(jù)公眾參與主體參與的直接目的，可分為預(yù)防性參與和救濟(jì)式參與。預(yù)防性參與是指公眾參與的目的是為了防止環(huán)境事故之發(fā)生，比如參與決策多是預(yù)防性參與，一些監(jiān)督、執(zhí)法活動(dòng)也是預(yù)防性。救濟(jì)性參與則是環(huán)境事故已經(jīng)發(fā)生，公眾參與是為了救濟(jì)被破壞的環(huán)境和受害人，公益訴訟多是救濟(jì)性的。

根據(jù)公眾參與的活動(dòng)性質(zhì)，分為行政性參與和司法性參與。行政性參與是公眾參與至環(huán)境行政管理活動(dòng)中，或配合行政管理，或通過(guò)行政管理方式到達(dá)保護(hù)環(huán)境之目的。

上述單一模式進(jìn)一步組合，形成主動(dòng)式的預(yù)防性行政性參與模式；主動(dòng)式預(yù)防性司法性參與模式；被動(dòng)式預(yù)防性的行政性參與模式；被動(dòng)式的救濟(jì)性司法性參與模式。不同的模式需要不同的條件，才能發(fā)揮作用。一般而言，主動(dòng)式的模式中必須要有良好的公眾環(huán)境意識(shí)，在法律上確立環(huán)境權(quán)，公眾的權(quán)利意識(shí)強(qiáng)烈。而被動(dòng)式模式中相對(duì)對(duì)公眾的環(huán)境意識(shí)、權(quán)利意識(shí)要求不高，但對(duì)法律制度要求應(yīng)當(dāng)更嚴(yán)格，相關(guān)程序保障更具體。

我國(guó)目前民眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)較為淡薄，公眾參與意識(shí)不強(qiáng)，公眾性的社會(huì)團(tuán)體較少，市民社會(huì)不成熟，而且中國(guó)環(huán)境保護(hù)主流是自上而下式的，司法的獨(dú)立性仍然較為脆弱,因此，我國(guó)更應(yīng)當(dāng)采取一種被動(dòng)式的行政性參與模式。

四、公眾參與的程序保障

公眾參與程序是公眾參與能否實(shí)際得到實(shí)現(xiàn)的根本保障，任何權(quán)利或制度如果沒(méi)有程序的保障，必須淪為空化，加強(qiáng)公眾參與的程序制度建設(shè)對(duì)于確保公眾真實(shí)的參與有極其重要的意義。因此，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定了應(yīng)當(dāng)確保公眾參與，但沒(méi)有建立相應(yīng)的程序。我們不僅應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的程序，而且程序必須公正。公眾參與的程序應(yīng)當(dāng)公正，程序公正是保證公眾參與的公信力，使相對(duì)人和其他一般人心悅誠(chéng)服的條件。首先，必須在確保公眾都有參加到環(huán)境保護(hù)中的權(quán)利，這些權(quán)利應(yīng)當(dāng)包括直接參加權(quán)、參加機(jī)會(huì)權(quán)、間接參加權(quán)，以及保證公眾具有充分而實(shí)質(zhì)性的話語(yǔ)權(quán)[7]。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)辦法》等環(huán)境法律法規(guī)雖然建立了公眾參與制度，但卻缺失這些權(quán)利確認(rèn)和保護(hù)。其次，提供參加場(chǎng)所的便利，降低參加程序的成本。公眾的參加是否能夠具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，在很大程度上取決于作為參加前提的程序進(jìn)行場(chǎng)所，參加程序的場(chǎng)所的地點(diǎn)、距離、陳設(shè)等都可能影響到公眾是否參加和參加時(shí)能否充分地表述自己的意思或反駁對(duì)方的主張[3]。

五、公眾參與的法律效力

公眾參與在法律上有什么效力，我國(guó)〈環(huán)境影響評(píng)價(jià)法〉、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)辦法》等環(huán)境法律法規(guī)雖然建立了公眾參與制度，但卻只規(guī)定了對(duì)沒(méi)有公眾參與的環(huán)境評(píng)價(jià)有關(guān)單位、人員承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任或刑事責(zé)任，規(guī)定了建設(shè)單位如果沒(méi)有公眾參與而作出的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，要求其補(bǔ)辦，而沒(méi)有明確規(guī)定沒(méi)有公眾參與的環(huán)境評(píng)價(jià)是否有法律效力，以及公眾表示反對(duì)有法律效果。更沒(méi)有規(guī)定沒(méi)有進(jìn)行法律規(guī)定的公眾參與的環(huán)境活動(dòng)或環(huán)境行為的法律效力。

公眾參與不是僅僅表達(dá)意見(jiàn)，而是要維護(hù)其環(huán)境利益，因此，公眾參與如果不能產(chǎn)生相應(yīng)的法律效力，即不能產(chǎn)生阻止或同意某種環(huán)境活動(dòng)或行為的效力，那么，公眾的環(huán)境利益就不可能得到實(shí)現(xiàn)和保護(hù)，因此，我國(guó)公眾參與制度建設(shè)必須明確公眾參與的法律效力，明確規(guī)定公眾參與可以起到阻止或同意特定環(huán)境活動(dòng)或行為的作用，如果沒(méi)有進(jìn)行法定的公眾參與，那么特定的環(huán)境活動(dòng)或環(huán)境行為就不能進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)：

[1]潘岳：環(huán)境保護(hù)與公眾參與，《人民日?qǐng)?bào)》,2004年07月15日第九版.

[2]李艷芳：《公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年，P41、9-10、126、228-229.

[3]潘岳：環(huán)境保護(hù)與公眾參與——在科學(xué)發(fā)展觀世界環(huán)境名人報(bào)告會(huì)上的演講.

[4]常紀(jì)文、陳明劍：《環(huán)境法總論》，中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2003年，P148.

[5]如陳泉生等：《環(huán)境法學(xué)基本理論》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社2004年，P162；石莎：我國(guó)環(huán)境保護(hù)中公眾參與問(wèn)題研究，中國(guó)環(huán)境法網(wǎng).

[6][英]克里斯托弗．盧茨：《西方環(huán)境運(yùn)動(dòng):地方、國(guó)家和全球向度》，徐凱譯，山東大學(xué)出版社2005年，P40、P41.

[7]（日）谷囗安平：《程序正義與訴訟》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1996年，P12-14、17.