馮冰

事業(yè)單位“三定”規(guī)定的法律地位探析

馮冰

“三定”規(guī)定是政府機構改革中的重要組成部分，隨著近幾年行政管理體制改革進入深化階段，“三定”規(guī)定如何在事業(yè)單位改革中具體落實尤其引人注意。本文通過梳理改革開放后歷次政府機構改革中“三定”規(guī)定的政策演變歷程，分析“三定”規(guī)定法律體系的弊端，并從國際經(jīng)驗借鑒及國內某事業(yè)單位兩個角度對事業(yè)單位“三定”規(guī)定的法律地位進行了實證研究，以期為實踐提供指導。

事業(yè)單位；“三定”規(guī)定；法律地位

“三定”規(guī)定是中央機構編制委員會辦公室（簡稱中央編辦）為深化行政管理體制改革而對國務院所屬各部門的主要職責、內設機構和人員編制等所作規(guī)定的簡稱。1982年后我國開始進行漸進式的機構改革,力圖解決機構臃腫、職責模糊、人員散漫等問題。其中，“三定”規(guī)定是歷次機構改革中的重點。

一、“三定”規(guī)定的歷史沿革

改革開放以來，國務院已進行過7輪機構改革（如圖1所示）。各次改革中多少都涉及“三定”規(guī)定改革，現(xiàn)梳理如下：

圖1 改革開放以來歷次機構改革

從1982年開始，自國務院起，全國開展自上而下的各級黨政機關機構改革，歷時3年，是建國后規(guī)模較大、目的性較強的一次機構改革。改革的重點是：開始廢除領導干部職務終身制；精簡各級領導班子；加快干部隊伍年輕化建設步伐。

1988年4月9日，七屆全國人大一次會議通過了國務院機構改革方案，啟動了新一輪機構改革。改革歷時9個月，首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一命題。同時，對各部門首次進行了定職能、定機構、定編制的“三定”改革。當具體看來：1988年4-6月，改革重點是9個新組建部委的“三定”工作；1988年6月份以后，“三定”工作擴展到其他各部門。各部門都在主要負責同志的主持下，研究本部門的“三定”方案，最后由總理辦公會議和國家機構編制委員會會議逐個審定；至12月10日，國務院各部門的“三定”方案全部審定完畢，各部門相繼按“三定”方案轉入正常運轉。

1993年3月，八屆全國人大一次會議審議通過《國務院機構改革方案》，提出機構改革的目標是：按照政企職責分開和精簡、統(tǒng)一、效能原則，轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率。改革的主要內容就包括調整職能配置，通過“三定”方案弱化計劃經(jīng)濟體制下形成的分錢、分物、批指標、立項目等具體職能的大量審批事宜，同時強化宏觀管理、執(zhí)法監(jiān)督和社會管理等職能，達到促進政府職能轉變的目標。

1998年、2003年又進行了兩次行政體制改革，進一步縮減部門數(shù)量、減少人員編制，確立了新的政府機構設置格局。

2008年3月份全國“兩會”確定大部制改革，6月25日，國務院常務會議審議通過《主要職責、內設機構和人員編制規(guī)定》，將“三定”規(guī)定改革推向了新的高度。

2013年國務院機構改革方案公布，國務院將組建國家鐵路局、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家新聞出版廣播電影電視總局。此次機構改革重點在于抓緊完成新組建部門的“三定”工作，綜合設置部門內設機構，嚴格控制人員編制和領導職數(shù)。

二、“三定”規(guī)定法律體系的弊端

多年來，我國事業(yè)單位編制管理主要是通過“三定”規(guī)定的方式來規(guī)范。從“三定”規(guī)定的上位類立法狀況來看，我國現(xiàn)行行政組織立法存在法律體系不健全，缺乏對相關部門職責權限、崗位設置和編制等重要問題的明確規(guī)定等。具體實踐中，針對這些問題，國務院和地方政府只能通過“三定”規(guī)定具體進行指導。這些“三定”規(guī)定從名稱到內容再到產生程序，都缺乏規(guī)范性、有效性和法律權威性。

筆者隨機查詢中國機構編制網(wǎng)，在其機構編制督查欄目中的法律法規(guī)子欄目下搜索到10條相關法律法規(guī)，如圖2所示。對機構編制進行具體規(guī)范的法律法規(guī)只有《中華人民共和國國務院組織法》和《中華人民共和國公務員法》。

憲法是一個國家的根本大法，其中第27條對國家機關編制考核體系作了高度概括：“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義?！薄吨腥A人民共和國國務院組織法》第11條規(guī)定:“國務院可以根據(jù)工作需要和精簡的原則，設立若干直屬機構主管各項專門業(yè)務，設立若干辦事機構協(xié)助總理辦理專門事項。每個機構設負責人二至五人?！?/p>

圖2 我國機構編制法律法規(guī)

《中華人民共和國公務員法》第18條規(guī)定：“各機關依照確定的職能、規(guī)格、編制限額、職數(shù)以及結構比例，設置本機關公務員的具體職位，并確定各職位的工作職責和任職資格條件?！笨梢?，其中也只對人員編制等內容加以原則規(guī)定。

綜上，“三定”規(guī)定存在法律地位不明晰、規(guī)范內容原則化等弊端，嚴重阻滯了機構改革的進度。下面就我國“三定”規(guī)定法律地位進行實證研究。

三、我國“三定”規(guī)定的法律地位實證研究

探析“三定”規(guī)定的法律地位，不能限于理論層面。如何從實證角度分析其實踐過程中出現(xiàn)的問題才是可行思路。下文將從國際經(jīng)驗借鑒及國內某事業(yè)單位兩個角度進行實證研究。

1.國際經(jīng)驗借鑒

日本的公共機關一直被描述成“世界上最小和最省錢的系統(tǒng)之一”。據(jù)日本時事社2015年1月14日報道，日本內閣人事局14日公布了2015年度國家公務員定員審查結果。通過政府部門的業(yè)務改革，國家公務員人數(shù)相比2014年減少1093人，加上臨時增加人數(shù)，凈減數(shù)為454人，2015年度日本公務員數(shù)為29.69萬人。

日本行政機構層次簡化,中央行政機關一般設省(廳)、局、課三個層次,較為精簡、均衡；內閣官員也由專門法規(guī)限定,不得隨意增加①；各行政機關公務員也有嚴格的法律規(guī)定,實行定員管理。簡言之，一切依法行事，定員管理。

其中，日本公務員的定員管理依照的是1969年《關于行政機關職員定員的法律》,該法規(guī)定國家機關公務員的總數(shù)不能超過1967年末的編制總數(shù)506571人,同時全國各部門開展一系列定員削減計劃，以期實現(xiàn)編制的進一步精簡。

日本還在其機構編制改革中建立了一套協(xié)調機構編制部門、人事部門及財政部門之間關系溝通機制，并通過立法將編制、職責、崗位等內容合法化、規(guī)范化，是國外“三定”規(guī)定法律地位明確化的典范。

2.國內案例實證

以某部委所屬事業(yè)單位為例，該單位自1990年起承擔信息技術、電子政務、網(wǎng)絡維護等相關工作，迄今已有26年。以下從三方面對該單位職能范圍進行定位。

（1）該事業(yè)單位開展電子政務工作的合法性、長期性、連續(xù)性。2008年3月，該單位上級部委完成大部制改革，同年12月，該事業(yè)單位在原業(yè)務基礎上正式組建，全面支撐上級部委電子政務相關工作。部委對該事業(yè)單位進行了長期投入，由該單位組織、建設、管理該部委電子政務內外網(wǎng)機房。并以該事業(yè)單位名義建設了業(yè)務用樓。依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第31條：“符合下列情形之一的貨物或者服務，可以依照本法采用單一來源方式采購：必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續(xù)從原供應商處添購?！比邕M行公開招投標后發(fā)生變更供應商情況，部委將無法保障內外網(wǎng)機房的安全可靠運行以及網(wǎng)絡各應用系統(tǒng)的正常維護，部內各司局工作將因系統(tǒng)問題受到直接影響。因此保證該事業(yè)單位采購的唯一性是合法、合理地選擇。

（2）該事業(yè)單位開展信息安全、保密工作的職能要求?；ヂ?lián)網(wǎng)技術帶給政府辦公多樣性、便捷性、高效性的同時存在安全性問題。為此，部委組建了內部辦公網(wǎng)絡，使其與外部網(wǎng)絡采取物理技術進行隔離，內部辦公網(wǎng)絡中涵蓋了大量豐富的具有敏感和涉密的信息和相關數(shù)據(jù)。該事業(yè)單位承擔了大量安全保障任務，以及內外網(wǎng)機房的管理工作。根據(jù)《政府采購法》第85條規(guī)定：“涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法。”《招標投標法》第66條：“涉及國家安全、國家秘密，不適宜進行招標的項目，按照國家有關規(guī)定可以不進行招標?！辈课踩Ｕ喜糠值木W(wǎng)絡信息系統(tǒng)依法不適宜進行招標。

（3）該事業(yè)單位配合上級部委承擔電子政務相關工作的要求。國務院所屬各部委的信息技術相關事業(yè)單位均承擔著本部電子政務相關工作，部分部委將此類事業(yè)單位視為所屬事業(yè)單位的“重點戰(zhàn)略部門”，是部委提升行政效能和服務質量的重要技術支撐單位，其建設也是部委信息化水平能力高低的重要體現(xiàn)。所舉案例單位的上級部委是電子政務工作的牽頭部委，但在信息化建設的投入、政策支持、人員編制等多方面距其他部委尚有差距，該事業(yè)單位在面臨人員和經(jīng)費不足等諸多不利因素的環(huán)境下，為上級部委電子政務工作提供支撐，為其他各司局提供高質量服務，配合上級部委承擔部委電子政務的職能得到了一致認可。

基于上述三點對該事業(yè)單位職責定位的分析，該單位“三定”方案賦予了該事業(yè)單位電子政務支撐和保障工作的職能，明確了該單位“負責部機關電子政務網(wǎng)絡與信息安全、保密和密碼相關技術保障工作；承擔部門戶網(wǎng)站內容保障及技術支持工作；配合開展部政務公開工作；承擔部機關網(wǎng)絡基礎設施、業(yè)務應用系統(tǒng)、應急平臺、計算機終端及輔助設備的日常運行維護和相關設備的采購工作”等職責。

四、小結

《某部委某事業(yè)單位主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》是2009年由部委統(tǒng)一印發(fā)的規(guī)范性文件，從《立法法》中“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規(guī)章”的原則性規(guī)定也可以看出，該事業(yè)單位“三定”方案屬于部門規(guī)章，具有法律效力。

事業(yè)單位“三定”規(guī)定是對其職責、內設機構、人員（包括領導職數(shù)）等內容進行規(guī)范管理的重要依據(jù)。其產生是按照規(guī)定程序由黨委統(tǒng)一印發(fā)的，應具有嚴格法律地位。實踐中，各部委及所屬事業(yè)單位也無不將其視為本單位的“根本大法”予以執(zhí)行。因此，如何進一步明晰“三定”規(guī)定的法定內容，避免過于原則性、內容不夠立體明確，并在上位類法律中明確其法律地位，是目前“三定”規(guī)定執(zhí)行及未來發(fā)展中亟需解決的問題。

引文注釋

①日本議員的定員數(shù)目由日本《公職選舉法》第4條第一項規(guī)定之。

（作者單位：工業(yè)和信息化部信息中心）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.23.021