陳錦磊 宋良榮 侯世英

淺談我國地方政府債券發(fā)行監(jiān)督

陳錦磊 宋良榮 侯世英

我國地方政府債券發(fā)行一定程度上緩解了地方政府財政壓力，豐富了金融產(chǎn)品市場。但由于現(xiàn)階段地方政府債券監(jiān)督存在缺陷，使地方政府債券在發(fā)行過程中面臨諸多風(fēng)險，尤其是隨著2015年地方政府發(fā)債權(quán)的放開，建立健全地方政府債券發(fā)行監(jiān)督機(jī)制迫在眉睫。本文在分析我國地方政府債券發(fā)行現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，運(yùn)用完全信息動態(tài)博弈模型分析了監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建的必要性，針對地方政府債券發(fā)行監(jiān)督存在的問題提出相應(yīng)的完善建議。

地方政府；債券發(fā)行；監(jiān)督機(jī)制

自2009年我國采取中央代發(fā)的方式發(fā)行地方政府債券后，我國地方債券對解決地方財政問題發(fā)揮了一定的積極作用。但伴隨著經(jīng)濟(jì)下行和債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，很多問題正在暴露，其中一個重要原因就是地方政府債券發(fā)行監(jiān)督工作比較混亂，很有必要加快完善監(jiān)督機(jī)制。

一、我國地方政府債券發(fā)行的現(xiàn)狀

隨著我國地方城鎮(zhèn)化速度的加快，地方基礎(chǔ)設(shè)施與公益性項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模相應(yīng)地在不斷增大，地方政府承擔(dān)著城市建設(shè)的責(zé)任，財政支出持續(xù)高于財政收入，地方政府財政穩(wěn)定受到嚴(yán)峻考驗(yàn)。地方政府為了籌集項(xiàng)目建設(shè)所需要的資金，充分利用各種融資手段緩解地方政府的財政壓力，其中發(fā)行債券是重要的融資手段之一。地方政府發(fā)行債券規(guī)模主要取決于債券的發(fā)行模式、債券資金的用途、債券的償還壓力等幾個方面。表1是我國地方政府債券發(fā)行概況。

表1 我國地方政府債券發(fā)行概況

地方政府債券發(fā)行在滿足地方政府資金需求，減輕地方政府財政壓力，增加投資者投資渠道，豐富金融產(chǎn)品市場等方面發(fā)揮積極作用的同時，也存在一定的市場風(fēng)險、信用風(fēng)險、操作風(fēng)險、道德風(fēng)險。

二、地方政府債券發(fā)行監(jiān)督的博弈分析

在地方政府債券發(fā)行監(jiān)督工作中，要解決的關(guān)鍵問題是減少發(fā)行主體與監(jiān)督主體之間的博弈，下面將通過創(chuàng)建一個債券發(fā)行主體與監(jiān)督主體之間的完全信息動態(tài)博弈模型分析具體的博弈過程。

1.完全信息動態(tài)博弈的基本假設(shè)

（1）博弈主體為地方政府債券的發(fā)行方與監(jiān)管方，發(fā)行方與監(jiān)管方所有的行為都是理性的，即在客觀條件的約束下會做出對自己最有利的決策。

（2）博弈雙方都是風(fēng)險中性的，債券發(fā)行主體即地方政府的目標(biāo)是追求自身效用最大化，債券監(jiān)督主體的目標(biāo)是追求社會效用最大化。債券發(fā)行方與監(jiān)管方的效用大小取決于各自的收益與成本。

（3）博弈雙方的策略選擇包括：發(fā)行主體的策略選擇為（合理，不合理），監(jiān)督主體的策略選擇為（監(jiān)管緊，監(jiān)管松）。

（4）博弈雙方的行動順序?yàn)椋喊l(fā)行主體首先發(fā)生合理使用或不合理使用的行為，監(jiān)督主體在發(fā)現(xiàn)發(fā)行主體的策略后，再決定監(jiān)管力度緊或是監(jiān)管力度松。

（5）博弈雙方互相掌握對方的全部策略、信息、效用水準(zhǔn)，即發(fā)行主體與監(jiān)督主體之間的博弈為完全信息動態(tài)博弈。

2.完全信息動態(tài)博弈模型結(jié)構(gòu)分析

基于以上模型假設(shè)，發(fā)行主體與監(jiān)督主體之間的博弈關(guān)系可以通過博弈樹來闡述，發(fā)行主體在不同策略下獲得的效用可以表示為G1、G2、G3、G4，監(jiān)督主體在不同策略下獲得的效用可以表示為R1、R2、R3、R4。這樣，通過博弈樹描述的博弈模型結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 博弈樹

3.博弈雙方的效用水平

根據(jù)博弈樹表現(xiàn)的博弈關(guān)系，發(fā)行主體與監(jiān)督主體獲得的效用水平有以下幾種情況：

（1）發(fā)行主體選擇合理使用策略，而監(jiān)督主體選擇監(jiān)管力度松策略，此時發(fā)行主體獲得的效用G1為U(G)，監(jiān)督主體獲得的效用R1為U(R)。

（2）發(fā)行主體選擇合理使用策略，而監(jiān)督主體選擇監(jiān)督力度緊策略，此時發(fā)行主體的成本和承擔(dān)的風(fēng)險并未發(fā)生變化，發(fā)行主體獲得的效用G2為U(G)，而監(jiān)督主體因加強(qiáng)監(jiān)管力度而增加了成本，因此監(jiān)督主體獲得效用R2為U(R)—U(C)。

（3）發(fā)行主體選擇不合理使用策略，而監(jiān)督主體選擇監(jiān)管力度松策略，此時發(fā)行主體由于使用地方政府債券資金不合理，會增加發(fā)行主體的隱性收益，同時也增加了發(fā)行主體的成本和地方政府債券的風(fēng)險（bond risk），因此獲得的效用G3為U(G)—U(IB)；監(jiān)督主體的成本并未發(fā)生變化，因此獲得的效用R3為U(R)。

（4）發(fā)行主體選擇不合理使用策略，而監(jiān)督主體選擇監(jiān)管力度緊策略，發(fā)行主體由于受監(jiān)督主體的監(jiān)管，需要整改不合理使用行為，產(chǎn)生了一定的整改成本，因此發(fā)行主體獲得效用G4為U(G)+U(IB)—U(RC)；由于監(jiān)督主體加強(qiáng)了監(jiān)管，從增加了監(jiān)管成本，監(jiān)督主體獲得的效用水平表示為U(R)+U(GC)+U(BR)—U(C)。

4.博弈雙方在不同策略組合下獲得的效用矩陣

發(fā)行主體與監(jiān)督主體在不同策略組合下，各自獲得的效用水平如表2所示。

表2 發(fā)行主體與監(jiān)督主體完全信息動態(tài)博弈的效用水平

5.博弈雙方策略選擇分析

（1）當(dāng)發(fā)行主體選擇合理使用策略時，監(jiān)督主體最優(yōu)的選擇為監(jiān)管力度松。此時雙方都獲得最大的效用，此時的納什均衡為：（合理使用、監(jiān)管松）。

（2）當(dāng)發(fā)行主體選擇不合理使用策略時，就會出現(xiàn)兩種情況：一是監(jiān)督主體加強(qiáng)監(jiān)督力度獲得收益大于成本，即U(GC)+U(BR)＞U(C)，如果發(fā)行主體獲得的隱形收益大于整改成本，即U(IB)＞U(RC)，此時博弈雙方的納什均衡為：（不合理使用，監(jiān)管緊），如果U(IB)＜U(RC)，此時博弈雙方不存在納什均衡；二是監(jiān)督主體加強(qiáng)監(jiān)督力度所獲收益小于成本，即U(GC)+U(BR)＜U(C)，此時博弈雙方的納什均衡為：（不合理使用，監(jiān)管松）。

綜上所述，當(dāng)發(fā)行主體存在不合理的使用行為時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以選擇監(jiān)管力度松和監(jiān)管力度緊兩種方式；當(dāng)發(fā)行主體合理使用地方政府債券時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以選擇監(jiān)督力度松的策略。2011年以來，我國地方政府債券的發(fā)行工作逐漸規(guī)范，但關(guān)于地方政府債券的監(jiān)督工作卻出現(xiàn)了空白，這給地方政府債券的健康發(fā)展帶來了風(fēng)險和危機(jī)，因此現(xiàn)階段我國很有必要建立起完善的地方政府債券發(fā)行監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對地方政府債券的監(jiān)督，提高地方政府債券的使用效率，保障地方政府的財政穩(wěn)定。

三、我國地方政府債券發(fā)行監(jiān)督存在的問題及完善建議

1.尚未健全地方政府債券監(jiān)督法律體系

我國在發(fā)行國債、監(jiān)管企業(yè)債券以及建設(shè)債券市場發(fā)展的過程中不斷完善債券監(jiān)督的法律法規(guī)。這些法律文件對債券的發(fā)行、交易、使用、償還等過程做出了明確規(guī)定，我國國債的發(fā)行也在一定程度上為地方政府債券融資積累了經(jīng)驗(yàn)，對開展地方政府債券監(jiān)管工作起了一定的指導(dǎo)作用。隨著地方政府債券的發(fā)行，國家也制定了一些行政法規(guī)規(guī)范地方政府債券的發(fā)行工作，但在法規(guī)建設(shè)方面普遍存在“重發(fā)行，輕監(jiān)督”的問題，致使地方政府債券監(jiān)督法律體系不完善。我國尚未制定一部專門針對地方政府債券的法律，這也導(dǎo)致地方政府債券監(jiān)督工作混亂，出現(xiàn)監(jiān)督部門工作不協(xié)調(diào)、效率低等問題。

2.地方政府債券監(jiān)督部門權(quán)限不夠明確

為了保障監(jiān)督主體在債券監(jiān)督工作中發(fā)揮有效作用，必須明確監(jiān)督主體的監(jiān)督責(zé)任和權(quán)限，確保監(jiān)督主體獨(dú)立地開展債券監(jiān)督?，F(xiàn)階段我國不同的債券類型由不同的監(jiān)督主體監(jiān)管，財政部負(fù)責(zé)監(jiān)督國債、地方政府債券的發(fā)行、使用、償還等工作。國家發(fā)展與改革委員會和中國人民銀行則分別負(fù)責(zé)管理企業(yè)發(fā)行的債券和金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券。由于我國債券發(fā)行監(jiān)督主體混亂，各監(jiān)督主體之間開展監(jiān)督工作的標(biāo)準(zhǔn)不一樣，進(jìn)而導(dǎo)致債券監(jiān)督工作效率低下，浪費(fèi)監(jiān)督資源、各監(jiān)督主體之間工作不協(xié)調(diào)等問題，這也影響到我國地方政府債券融資的健康發(fā)展。

3.地方政府債券監(jiān)督范圍仍需擴(kuò)大，監(jiān)督流程仍需完善

財政部對地方政府債券的發(fā)行監(jiān)督工作制定了行政法規(guī)，主要是針對地方政府債券的發(fā)行規(guī)模、發(fā)行程序、定價機(jī)制和交易場所等。但是對于直接影響到地方政府債券監(jiān)督工作的各方面并未做出明確規(guī)定，監(jiān)管部門過于關(guān)注地方政府債券的發(fā)行，而輕視了對地方政府債券的監(jiān)管，甚至在某些地方政府債券監(jiān)督領(lǐng)域出現(xiàn)空白。例如地方政府在發(fā)行債券時的信息披露問題、政府承擔(dān)償債責(zé)任的關(guān)聯(lián)性問題、債券資金使用監(jiān)督問題以及重要責(zé)任人問責(zé)等諸多問題都沒有實(shí)質(zhì)性的規(guī)定。同時，由于我國尚未建立地方政府債券監(jiān)督工作的具體流程，監(jiān)督部門對地方政府債券的監(jiān)督工作并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)可以參考，容易出現(xiàn)監(jiān)督部門開展監(jiān)督工作時主觀性過強(qiáng)，影響監(jiān)督效果。

我國地方政府債券發(fā)行規(guī)模在不斷增大，償債壓力也在不斷加大，所面臨的風(fēng)險程度日益上升，因此加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的管理，建立健全地方債務(wù)監(jiān)督機(jī)制尤為重要。首先，建立地方債券發(fā)行監(jiān)督機(jī)制要從源頭做起，嚴(yán)格限制違規(guī)舉債并進(jìn)行限額管理，規(guī)范地方政府舉債方式，防止出現(xiàn)由于債務(wù)規(guī)模過大造成的風(fēng)險失控；其次，健全發(fā)行監(jiān)督體系，明確人大監(jiān)督主體地位，建立起上級政府、社會民眾、市場主體多方參與的監(jiān)督體系；第三，減少政府不必要的干預(yù)，增加債券發(fā)行透明度，強(qiáng)化市場作用，把信息披露、信用評級、審計問責(zé)機(jī)制充分融入地方債券發(fā)行監(jiān)督體制中。只有規(guī)范管理，有效防控風(fēng)險，才能有效發(fā)揮地方債券的作用。

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（作者單位：上海理工大學(xué)管理學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.23.003