付五平

(懷化學院經(jīng)濟學院，湖南　懷化　418000)

?

金融觀察

小微金融監(jiān)管探析

付五平

(懷化學院經(jīng)濟學院，湖南懷化418000)

小微金融在我國處于發(fā)展階段，國家不斷出臺政策扶持小微企業(yè)，給小微金融的發(fā)展提供了空間。小微金融發(fā)展迅速，但對小微金融的監(jiān)管遠遠落后于小微金融的發(fā)展。目前我國小微金融監(jiān)管對象多樣化，而調(diào)整小微金融的法律法規(guī)缺位，導致對小微金融的監(jiān)管不力。本文從小微金融的監(jiān)管現(xiàn)狀出發(fā)，對小微金融監(jiān)管存在的問題進行了分析，并提出了可行性建議。

小微金融；監(jiān)管；監(jiān)管創(chuàng)新

一、引言

小微金融(microfinance)是指為貧困、低收入人群及微型企業(yè)提供的可持續(xù)金融服務，包括小微信貸、存款、匯款和微型保險等。[1]我國小微金融機構(gòu)數(shù)量多，包括農(nóng)村信用社、國有商業(yè)銀行分支機構(gòu)、郵政儲蓄銀行分支機構(gòu)、股份制商業(yè)銀行分支機構(gòu)及未獲銀監(jiān)會《經(jīng)營金融業(yè)務許可證》、但也從事部分金融業(yè)務的金融機構(gòu)，如小額貸款公司等。小微金融產(chǎn)生于20世紀90年代，當時主要是政府主導的以扶貧為目的的小額信貸項目。此后，隨著國家政策的扶持，小微金融迅速發(fā)展。2006年以后，我國農(nóng)村金融新政實施，促進了小微金融快速發(fā)展，特別是2013年以來，國務院、銀監(jiān)會不斷出臺小微金融工作指導意見，進一步加大對小微企業(yè)金融服務的政策支持力度。小微金融為“三農(nóng)”經(jīng)濟發(fā)展注入資金活力，為中、小微企業(yè)提供新的融資渠道，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展作出了重大貢獻。黨中央、國務院高度重視地方金融改革，為小微金融發(fā)展帶來了新的機遇，同時小微金融還處于初期發(fā)展階段，監(jiān)管機制不完善，引發(fā)了一系列問題。

二、小微金融監(jiān)管現(xiàn)狀

(一)監(jiān)管對象多元化

我國小微金融的服務對象主要是窮人及經(jīng)濟上處于弱勢地位的經(jīng)濟組織，如小微企業(yè)、“三農(nóng)”經(jīng)濟實體、個體工商戶等，不同的服務對象形成了不同層次的小微金融服務提供者。基于此，小微金融監(jiān)管的對象既包括從事小微金融業(yè)務的大中型金融機構(gòu)，如農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行，還包括村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司等新型農(nóng)村金融機構(gòu)。[1]小微金融監(jiān)管對象的多元化，與之相對應，對小微金融的監(jiān)管措施也應多樣化，但在實踐中，有些地方監(jiān)管者無視監(jiān)管對象的差異，采用統(tǒng)一的監(jiān)管方式，甚至直接參照國有商業(yè)銀行的監(jiān)管模式，沒有體現(xiàn)個體差異，必然產(chǎn)生一系列問題。

(二)地方政府監(jiān)管權(quán)責不對稱

地方政府的金融監(jiān)管職能并沒有法律明文規(guī)定，而是通過一些部門規(guī)章、管理辦法或是文件授權(quán)。地方政府金融監(jiān)管職能處于不同的部門，省聯(lián)社負責監(jiān)管農(nóng)信社，金融辦監(jiān)管小貸公司、股權(quán)投資基金和私募證券基金，商務部門承擔典當行的管理職能，財政部門承擔融資性擔保公司的管理職能，國有資產(chǎn)管理部門承擔地方性金融機構(gòu)以及產(chǎn)權(quán)(股權(quán))交易所的管理職能，工商、稅務等部門分別在其業(yè)務范圍內(nèi)實行一定的監(jiān)管。[1]各部門在行使金融監(jiān)管職能時溝通不夠，缺乏必要的專業(yè)知識，監(jiān)管手段不科學，一般根據(jù)自己的理解來行使職權(quán)，導致有的部門越權(quán)監(jiān)管，有的部門不敢貿(mào)然監(jiān)管，怕出問題，使地方政府金融監(jiān)管部門沒有在其權(quán)限范圍內(nèi)較好地行使職權(quán)，出現(xiàn)監(jiān)管權(quán)責不對稱的現(xiàn)象。

(三)監(jiān)管機構(gòu)過于重視安全，監(jiān)管效率不高

我國金融監(jiān)管體制主要以“一行三會”為主導，實行垂直管理。在這種金融監(jiān)管模式下，各級監(jiān)管主體首先考慮的是安全問題，即在自己的監(jiān)管范圍內(nèi)不出問題，因此往往采取較傳統(tǒng)、保守的監(jiān)管措施，從而制約了小微金融的創(chuàng)新性，導致監(jiān)管效率不高，沒有體現(xiàn)金融監(jiān)管的初衷，即通過監(jiān)管促進小微金融的健康發(fā)展。目前我國的考核機制側(cè)重于安全事故考核，在金融監(jiān)管領域，監(jiān)管效率也沒有被納入考核機制，這也是監(jiān)管機構(gòu)重安全輕效率的一個重要原因。

三、小微金融監(jiān)管存在的問題及原因分析

(一)缺乏專門針對小微金融監(jiān)管的法律體系

在我國，經(jīng)營不同金融業(yè)務的金融機構(gòu)，適用不同的法律。一般商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行適用《商業(yè)銀行法》、《公司法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律及相關(guān)行政規(guī)章，但一般小額信貸公司、典當公司等不屬銀行業(yè)金融機構(gòu)，不適用《商業(yè)銀行法》。我國目前還沒有出臺專門調(diào)整民間小額信貸的法律，主要參照《小額貸款公司管理暫行辦法》等規(guī)范性文件，但這些規(guī)范性文件法律層級不高，在實踐中容易引發(fā)各類矛盾，不利于小額信貸公司的發(fā)展。各地省級金融辦也根據(jù)中央文件相繼出臺了一些地方性文件，用于調(diào)整這類法律缺位的小微金融機構(gòu)，但這些地方性文件也因法律層級不高，實用性不強。

(二)缺乏中央與地方監(jiān)管的過渡平臺

受惠于國家政策，小微金融機構(gòu)如雨后春筍般發(fā)展迅速，與此相對應的配套監(jiān)管機制卻跟不上其發(fā)展速度。中國金融機構(gòu)目前的監(jiān)管體制是以“一行三會”監(jiān)管為主，地方政府金融管理機構(gòu)為輔，中央一般只監(jiān)管全國性金融機構(gòu)，對地方小微金融機構(gòu)監(jiān)管只在宏觀上出臺指導性工作意見，由各省級金融辦負責出臺實施細則，具體由各省、市、縣政府及金融辦執(zhí)行。各省級金融辦制定實施細則的依據(jù)是中央的指導性工作意見，沒有很好地考慮地方金融經(jīng)濟發(fā)展的具體情況，下級機構(gòu)在具體的執(zhí)行工作中，遇到難以執(zhí)行的情況時，只能參照中央的指導性意見，而這些意見只是原則性規(guī)定，難以解決具體問題。中央監(jiān)管和地方監(jiān)管之間的過渡平臺缺位，給地方的實際金融監(jiān)管工作帶來了障礙。

(三)小微金融中介機構(gòu)服務不規(guī)范

小微企業(yè)要提升融資能力，除了國家政策的扶持，還需要依靠民間金融市場的力量，這就助推了小微金融中介機構(gòu)的發(fā)展。金融中介機構(gòu)是連接企業(yè)與投資者的橋梁，數(shù)量眾多的小額貸款公司和融資性擔保機構(gòu)的出現(xiàn)，滿足了小微企業(yè)的融資需求，彌補了國有商業(yè)銀行對小微企業(yè)的資金支持不足，為其發(fā)展提供了資金保障。但目前小微金融中介機構(gòu)在提供金融服務時存在諸多不規(guī)范行為。首先，對小微金融中介機構(gòu)的市場準入條件缺乏具體的標準，其登記管理機構(gòu)由各地工商局負責。有的小微金融中介機構(gòu)在注冊登記時比照一般中介機構(gòu)的標準，使小微金融中介機構(gòu)在自身工作人員組成、內(nèi)部制度等方面不規(guī)范。其次，小微金融中介機構(gòu)的信息披露制度不完善，可能誤導投資者。現(xiàn)行《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》明確規(guī)定了銀行業(yè)金融機構(gòu)及其高管人員的信息披露義務，但對其行為信息卻沒有規(guī)定披露義務。再次，小微金融中介機構(gòu)由專業(yè)的工作人員組成，對金融市場的各種信息了解較全面，而一般投資者在信息方面處于弱勢地位，信息不對稱加大了投資者的投資風險。最后，有些小微金融中介機構(gòu)處于利益的驅(qū)動，向投資者提供虛假信息，甚至進行內(nèi)幕交易，損害金融消費者利益。

(四)差異化監(jiān)管措施的缺位制約了小微金融的發(fā)展

根據(jù)《國務院辦公廳關(guān)于金融支持小微企業(yè)發(fā)展的實施意見》(國辦發(fā)[2013]87號)和《中國銀監(jiān)會關(guān)于2014年小微企業(yè)金融服務工作的指導意見》(銀監(jiān)發(fā)[2014]7號)等文件精神，對小微金融的業(yè)務準入、監(jiān)管評級等方面實行差異化監(jiān)管，但在實踐中，各地對小微金融監(jiān)管仍按照一般金融機構(gòu)監(jiān)管方式，沒有體現(xiàn)出差異化監(jiān)管。首先是機構(gòu)市場準入標準沒有體現(xiàn)出差異化，沒有將銀行支持小微企業(yè)發(fā)展情況與其機構(gòu)市場準入掛鉤。其次，沒有實施非現(xiàn)場監(jiān)管標準差異化，對于金融支持小微企業(yè)良好的金融機構(gòu)，對小微企業(yè)貸款沒有適用相關(guān)優(yōu)惠政策。最后，風險監(jiān)管標準沒有體現(xiàn)出差異化，對小微企業(yè)不良貸款率容忍度和其他大中型企業(yè)不良貸款率容忍度實行同樣的標準，沒有單獨考核，這對小微企業(yè)來說是不公平的。小微金融由于其規(guī)模小，與傳統(tǒng)的國有商業(yè)銀行經(jīng)營理念不同，經(jīng)營方式靈活多樣，容易發(fā)展創(chuàng)新，差異化監(jiān)管措施的缺位，嚴重制約了小微金融的發(fā)展。

四、小微金融監(jiān)管創(chuàng)新的建議

(一)完善立法

小微金融與傳統(tǒng)的商業(yè)銀行在市場準入、業(yè)務運行及退出等諸方面存在較大區(qū)別，應對小微金融進行專項立法。針對不同類型的小微金融，可分別制定不同的法律，如對農(nóng)村小微金融可制定《農(nóng)村小微金融法》，前部分規(guī)定農(nóng)村小微金融的市場準入、業(yè)務規(guī)則等，后部分規(guī)定農(nóng)村小微金融的監(jiān)管。針對目前小額貸款公司法律法規(guī)不健全的情況，可出臺專項的《小額信貸管理法》，對小額貸款公司的市場準入、業(yè)務運行、監(jiān)管主體等方面作出較詳細的規(guī)定，為小額信貸監(jiān)管提供法律依據(jù)。針對目前小微金融監(jiān)管方面存在的普遍性問題，可制定《小微金融監(jiān)管法》，結(jié)合其他單行法實施，對小微金融實施有效監(jiān)管。

(二)設立中央與地方監(jiān)管的過渡平臺，有效解決地方監(jiān)管問題

鑒于中央和地方監(jiān)管過渡平臺的缺失，可由中央指派專人到各省組成中央駐地方金融指導工作小組，負責傳達中央精神及對相應文件的解釋，指導地方金融工作。針對地方政府部門權(quán)責不對稱的情況，可由省級金融監(jiān)管機構(gòu)制定本地區(qū)的總體監(jiān)管原則及規(guī)定監(jiān)管范圍，市級監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)本市具體情況制定現(xiàn)場監(jiān)管與非現(xiàn)場監(jiān)管實施方案，縣級監(jiān)管機構(gòu)承擔常規(guī)監(jiān)管和風險處置工作?？h級監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管過程中一旦發(fā)現(xiàn)解決不了的問題或發(fā)生臨時重大事故，可逐級上報，如省級監(jiān)管機構(gòu)解決不了再向本省的中央駐地方金融工作指導小組匯報，由其來解決，化解地方小微金融監(jiān)管過程中的難題。

(三)加強對小微金融中介機構(gòu)的監(jiān)管

首先應規(guī)范小微金融中介機構(gòu)的市場準入條件，不能比照一般中介機構(gòu)的準入條件，至少要求其工作人員熟悉金融法律法規(guī)、具有相關(guān)的金融專業(yè)知識；其次，完善小微金融中介機構(gòu)的信息披露制度，不僅要求披露機構(gòu)本身的信息，還要對歷次交易的有關(guān)信息也要進行披露；再次，應加強對小微金融中介機構(gòu)的監(jiān)督管理，加大查處力度，對無證經(jīng)營的機構(gòu)堅決取締，同時要加強對小微金融中介機構(gòu)人員進行業(yè)務能力及職業(yè)道德培訓，宣傳金融政策法規(guī)，使其依法經(jīng)營；最后，應積極推進法律、會計、資信評級、資產(chǎn)評估、融資擔保等金融輔助產(chǎn)業(yè)建設，大力支持小微金融中介服務體系，同時整頓市場，優(yōu)化環(huán)境，提升小微金融中介機構(gòu)專業(yè)化水平，提高其社會公信力。[2]

(四)實施差異化監(jiān)管，助推小微金融發(fā)展創(chuàng)新

受惠于國家金融政策，各地應積極實施差異化監(jiān)管，如各地根據(jù)實際情況調(diào)整小微金融機構(gòu)業(yè)務準入條件、適當提高不良貸款容忍度，允許發(fā)行小微企業(yè)貸款專項金融債券等[3]。這些差異化監(jiān)管措施有利于小微企業(yè)融資，也推進了小微金融創(chuàng)新開發(fā)新的金融產(chǎn)品，如廣東、深圳兩地積極改革銀行業(yè)，平安銀行在小微金融領域率先開發(fā)新產(chǎn)品，一是開發(fā)“貸貸平安”商務卡，將小額信用循環(huán)貸款與借記卡功能及權(quán)益相結(jié)合，摒棄抵押物崇拜，主要根據(jù)市場前景、事業(yè)上下游、結(jié)算流水燈經(jīng)營行為來判斷企業(yè)的償還能力，構(gòu)建了一種全新的小企業(yè)金融商業(yè)模式；二是布局線上業(yè)務，建設小微互聯(lián)網(wǎng)金融模式；民生銀行也加快對移動互聯(lián)、大數(shù)據(jù)分析等先進技術(shù)的快速應用。[4]實施差異化監(jiān)管措施，既有利于規(guī)范小微金融自身的行為，也有利于其發(fā)展創(chuàng)新。

[1]李凌.論雙層監(jiān)管體制下小微金融監(jiān)管制度創(chuàng)新[J].中南財經(jīng)政法大學學報，2014(3)：93，95，96.

[2]李明珠，王兆峰.武陵山片區(qū)中小企業(yè)發(fā)展的金融支持研究[J].市場論壇，2015(1)：26.

[3]劉明彥.監(jiān)管機構(gòu)力推銀行小微金融業(yè)務發(fā)展[J].銀行家，2013(1)：14.

[4]周萃.監(jiān)管引領 小微金融“新業(yè)態(tài)”迸發(fā)活力[N].金融時報，2015-02-14.

懷化學院武陵山片區(qū)金融經(jīng)濟研究所項目“武陵山片區(qū)小微企業(yè)金融監(jiān)管研究”，本文受武陵山片區(qū)金融經(jīng)濟研究所資助。