朱春燕，丁　瓊

（江蘇普萊寧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，江蘇　南京　210003）

“多規(guī)合一”中的治理轉(zhuǎn)型思考

朱春燕，丁瓊

（江蘇普萊寧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，江蘇南京210003）

“多規(guī)合一”作為一種面向?qū)嵤┕芾淼你暯咏y(tǒng)籌工作，其落腳點(diǎn)是城市管理者的內(nèi)部協(xié)調(diào)，以避免“多規(guī)”不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)效率低下，而這又恰好是對(duì)城市治理轉(zhuǎn)型的積極回應(yīng)。本文基于“多規(guī)合一”的理論與實(shí)踐研究，探討了城市治理轉(zhuǎn)型在規(guī)劃編制實(shí)施中的主要體現(xiàn)，主要包括前多規(guī)融合期的行政推動(dòng)和制度保障、后多規(guī)融合期的現(xiàn)代化治理這兩個(gè)方面的內(nèi)容。

多規(guī)合一；三規(guī)合一；治理；轉(zhuǎn)型；政策

一、“多規(guī)合一”與城市治理的內(nèi)涵聯(lián)系

1、“多規(guī)合一”的內(nèi)涵演進(jìn)

早在1990年，就有學(xué)者開(kāi)始研究土地利用規(guī)劃（一般簡(jiǎn)稱(chēng)“土規(guī)”）和城市規(guī)劃（一般簡(jiǎn)稱(chēng)“城規(guī)”）的銜接路徑，從兩種規(guī)劃的法律地位、規(guī)劃體系、審批辦法、規(guī)劃目標(biāo)等多方面探討“兩規(guī)合一”的必要性和可能性［1］。自“十一五”起，“五年計(jì)劃”開(kāi)始改為“五年規(guī)劃”，發(fā)改系統(tǒng)組織編制的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（一般簡(jiǎn)稱(chēng)為“經(jīng)規(guī)”）也開(kāi)始更加注重城市發(fā)展引導(dǎo)的戰(zhàn)略性和空間性，“三規(guī)合一”成為新的研究課題［2］。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，城市發(fā)展面臨的環(huán)境越來(lái)越復(fù)雜，越來(lái)越多的城市管理部門(mén)從各自領(lǐng)域組織編制指導(dǎo)城市發(fā)展的各類(lèi)規(guī)劃，一方面為城市健康發(fā)展提供了科學(xué)引導(dǎo)，另一方面，這些規(guī)劃針對(duì)不同的規(guī)劃目標(biāo)，遵循不同的法律法規(guī)依據(jù)，各成體系、各有側(cè)重，在同一空間上存在較大差異甚至相互矛盾，彼此之間的不協(xié)調(diào)，影響并制約了規(guī)劃效力的發(fā)揮，甚至對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)制約，衍生出空間管理無(wú)序、土地資源浪費(fèi)、環(huán)境保護(hù)失控等眾多問(wèn)題。基于這樣的背景，“多規(guī)合一”成為新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的迫切需要。

學(xué)術(shù)界對(duì)“多規(guī)合一”的研究大多集中在兩個(gè)方面，一是統(tǒng)一的技術(shù)平臺(tái)，二是行政管理層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。目前對(duì)于“多規(guī)合一”的普遍共識(shí)是，“多規(guī)合一”并不是一個(gè)純粹的技術(shù)性規(guī)劃，而是一種面向?qū)嵤┕芾淼你暯咏y(tǒng)籌工作，致力于空間規(guī)劃領(lǐng)域的制度創(chuàng)新和城鄉(xiāng)建設(shè)導(dǎo)向的治理創(chuàng)新。

2、城市治理與治理轉(zhuǎn)型

“城市治理”最早是公共管理學(xué)的概念，強(qiáng)調(diào)以政府為主導(dǎo)的多元主體對(duì)城市公共事務(wù)的管理?！霸诂F(xiàn)代城市中，對(duì)公共事務(wù)的最佳管理和控制已不再是集中的，而是多元、分散、網(wǎng)絡(luò)型以及多樣性的，這就涉及中央、地方、非政府組織、個(gè)人等多層次的權(quán)利和利益協(xié)調(diào)——這種由各級(jí)政府、機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、個(gè)人管理城市共同事務(wù)的諸多方式的總和就是城市治理”［3］。城市治理，不僅包括城市政府各部門(mén)對(duì)于其相關(guān)領(lǐng)域的行政管理事項(xiàng)，也包括企業(yè)、社團(tuán)等其他多元主體對(duì)于城市發(fā)展良好愿景實(shí)現(xiàn)的建設(shè)性協(xié)作［4］。

自改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境日趨復(fù)雜，尤其是當(dāng)前我們所面臨的“新常態(tài)”，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)增速放緩等表征的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)“軟著陸”深層次地影響了社會(huì)、政治、文化等“上層建筑”，與城市治理密切相關(guān)的政府與企業(yè)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系、政府與政府之間的府際關(guān)系都在發(fā)生著重大變化，城市治理轉(zhuǎn)型的呼聲也越來(lái)越高［5］。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［6］。可見(jiàn)城市治理轉(zhuǎn)型已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

3、“多規(guī)合一”與城市治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵聯(lián)系

各類(lèi)規(guī)劃，反映的是對(duì)于城市未來(lái)發(fā)展導(dǎo)向的引導(dǎo)、與管控相結(jié)合的綜合治理藍(lán)圖和前瞻性方案策略，其中包含著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路、空間構(gòu)建設(shè)想和土地生態(tài)等各類(lèi)資源要素的保護(hù)和開(kāi)發(fā)策略。從城市治理的角度來(lái)看，各類(lèi)規(guī)劃是基于技術(shù)理性形成的治理決策參考，通過(guò)政府各部門(mén)對(duì)規(guī)劃的有效實(shí)施來(lái)落實(shí)治理過(guò)程。規(guī)劃的技術(shù)理性還包括在規(guī)劃編制過(guò)程中對(duì)多元主體利益的協(xié)調(diào)，一定程度上反映了城市治理自下而上的民主性。

從城市治理的角度來(lái)看，“多規(guī)合一”首先反映了城市政府各部門(mén)作為城市管理者的內(nèi)部協(xié)調(diào)，其協(xié)調(diào)的基本目標(biāo)是避免“多規(guī)”不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)效率低下，而這又恰好是對(duì)城市治理轉(zhuǎn)型的積極回應(yīng)。本文的研究目的即在于此，基于“多規(guī)合一”的理論與實(shí)踐研究，探討城市治理轉(zhuǎn)型在規(guī)劃編制實(shí)施中如何積極有效地響應(yīng)。

二、“多規(guī)合一”所體現(xiàn)的治理轉(zhuǎn)型需求

1、新常態(tài)下，五位一體、統(tǒng)籌兼顧的可持續(xù)發(fā)展需求

從職能邊界來(lái)看，發(fā)改系統(tǒng)主導(dǎo)編制的“經(jīng)規(guī)”一直以來(lái)都被視為國(guó)家意志和國(guó)家政治使命的映射，是黨和政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中長(zhǎng)期發(fā)展的戰(zhàn)略部署，是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)?！巴烈?guī)”是一種功能性政策分區(qū)，其內(nèi)容主要是空間管理策略，對(duì)具體用地進(jìn)行管制區(qū)劃，作用突出體現(xiàn)在對(duì)建設(shè)用地規(guī)模、耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)等指標(biāo)的剛性約束上?！碍h(huán)規(guī)”為城市區(qū)域發(fā)展方略的制定提供生態(tài)環(huán)境本底的專(zhuān)業(yè)技術(shù)型支持，劃定城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)不可逾越的生態(tài)紅線(xiàn)。“城規(guī)”的主要功能是統(tǒng)籌安排、具體確定城市空間結(jié)構(gòu)、城市建設(shè)用地內(nèi)部各項(xiàng)用地比例和空間布局?，F(xiàn)行的多個(gè)規(guī)劃代表不同的發(fā)展與管控導(dǎo)向，存在著一定的職能邊界互補(bǔ)性。

新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、結(jié)構(gòu)調(diào)整需求加強(qiáng)，宏觀環(huán)境的變化要求城市治理在總體思路上能夠更加堅(jiān)定地調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型，按照“五位一體”的總體布局原則統(tǒng)籌兼顧?！岸嘁?guī)合一”是充分順應(yīng)當(dāng)前發(fā)展形勢(shì)和發(fā)展需求的新方向，通過(guò)各類(lèi)規(guī)劃職能邊界的有機(jī)互補(bǔ)，有效提高土地使用效率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率和城市空間的利用效率，更加全面地統(tǒng)籌考慮資源環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素，實(shí)現(xiàn)城市治理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)［7］。

2、推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的行政管理體制改革要求

深化行政體制改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分［8］。加快政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府組織機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，是治理能力現(xiàn)代化導(dǎo)向的行政管理體制改革的明確要求。

法律法規(guī)及國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件中明確的幾類(lèi)規(guī)劃（經(jīng)規(guī)、城規(guī)、土規(guī)、環(huán)規(guī)等），橫向由發(fā)改委、住建部、國(guó)土部、環(huán)保部等部門(mén)歸口管理，縱向涉及從國(guó)家到地方、區(qū)域到城市等多個(gè)層級(jí)，尚未形成統(tǒng)一有序的格局。橫向部門(mén)規(guī)劃事權(quán)的不一致，深層次的原因是部門(mén)之間的利益協(xié)調(diào)和技術(shù)儲(chǔ)備都還不到位，反映到城市空間就表現(xiàn)為規(guī)劃之間的矛盾，這種矛盾反映出政府管理體制上條塊分割的弊端，尤其需要通過(guò)“多規(guī)合一”的路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)行政管理體制改革。

3、市場(chǎng)主體對(duì)科學(xué)高效行政審批管理的基層訴求

在現(xiàn)行體制下，積極參與到城市建設(shè)與發(fā)展過(guò)程中的市場(chǎng)主體，從項(xiàng)目立項(xiàng)到實(shí)際完成，大多都會(huì)涉及土地、城建、環(huán)保等多方面的行政審批?！岸嘁?guī)”的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致項(xiàng)目落地需要涉及多部門(mén)間協(xié)調(diào)繁復(fù)的流程，時(shí)間成本巨大。改變行政審批程序繁瑣、效率低下的現(xiàn)象，已經(jīng)成為市場(chǎng)主體對(duì)科學(xué)高效行政審批管理的基層訴求。從這個(gè)意義上來(lái)講，通過(guò)“多規(guī)合一”來(lái)搭建業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)，優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目的前期生成流程及后續(xù)審批流程，進(jìn)一步清理審批項(xiàng)目、簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)、壓縮審批時(shí)限、規(guī)范審批行為，推進(jìn)審批體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，也正是城市治理轉(zhuǎn)型需求的積極反映和有效落實(shí)［9］。

三、“多規(guī)合一”導(dǎo)向的治理轉(zhuǎn)型路徑——基于多案例的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

“多規(guī)合一”所體現(xiàn)的城市治理轉(zhuǎn)型工作實(shí)踐，更多地表現(xiàn)為城市管理部門(mén)利益的整合，一方面需要地方政府的創(chuàng)新與開(kāi)拓精神，另一方面需要國(guó)家在政策和制度層面的積極引導(dǎo)。

1、國(guó)家層面的政策和制度引導(dǎo)

2003年10月，國(guó)家發(fā)改委在江蘇蘇州、福建安溪、廣西欽州、四川宜賓、浙江寧波、遼寧莊河六個(gè)地市縣試點(diǎn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的“三規(guī)合一”，試圖將土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃作為專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃納入發(fā)展規(guī)劃體系中。但由于缺乏相對(duì)應(yīng)的體制機(jī)制改革創(chuàng)新措施，地方政府實(shí)施難度較大，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的改革成效，只是在技術(shù)層面引起了廣泛的實(shí)踐性討論。部分發(fā)達(dá)地區(qū)在城市空間規(guī)劃的編制中反映了“三規(guī)合一”的技術(shù)性思考［10］。

在隨后的十年時(shí)間里，廣東、浙江、重慶、上海、湖北等省市在規(guī)劃編制層面陸續(xù)推出“土規(guī)”與“城規(guī)”的“兩規(guī)協(xié)調(diào)”試點(diǎn)，地方政府同時(shí)也在自下而上地向國(guó)家部委爭(zhēng)取空間管理政策和權(quán)限。2008年，國(guó)土部和住建部在浙江召開(kāi)“兩規(guī)協(xié)調(diào)”推廣會(huì)，討論的焦點(diǎn)仍然集中于規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，在“兩規(guī)協(xié)調(diào)”的規(guī)劃實(shí)施層面，并未形成十分明確的體制機(jī)制保障。

2013年之后，“多規(guī)合一”再次進(jìn)入國(guó)家推動(dòng)期。2013年底，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出了“建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革”的任務(wù)。2014年3月，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》公布，明確提出加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國(guó)土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接，對(duì)于有條件的地區(qū)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。2014年4月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2014的年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2014］18號(hào)），強(qiáng)調(diào)推動(dòng)“多規(guī)合一”、開(kāi)展市縣空間規(guī)劃改革試點(diǎn)是2014年重點(diǎn)任務(wù)之一。2014年8月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部和住建部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，確定了28個(gè)“多規(guī)合一”市縣單位，要求在規(guī)劃編制、實(shí)施管理、體制機(jī)制改革等多方面積累試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)性推廣提供實(shí)踐性技術(shù)支持。

2、地方實(shí)踐案例簡(jiǎn)介

各地“多規(guī)合一”的實(shí)踐工作，結(jié)合了當(dāng)?shù)氐牡赜蛭幕厣偷胤焦芾韺?shí)際，在實(shí)踐創(chuàng)新主導(dǎo)內(nèi)容上也各有側(cè)重。本文的研究聚焦于城市治理轉(zhuǎn)型方向，強(qiáng)調(diào)在“多規(guī)合一”的實(shí)踐過(guò)程中，無(wú)論是規(guī)劃體系的構(gòu)建、規(guī)劃技術(shù)的創(chuàng)新還是規(guī)劃的實(shí)施管理，都要能為實(shí)現(xiàn)城市治理轉(zhuǎn)型的行動(dòng)落實(shí)目標(biāo)。從這個(gè)角度來(lái)看，廣州和廈門(mén)的“多規(guī)合一”實(shí)踐案例，最具有借鑒意義和推廣價(jià)值。

（1）廣州“三規(guī)合一”實(shí)踐介紹。廣州市“三規(guī)合一”工作的基本思路是，通過(guò)對(duì)比發(fā)現(xiàn)原“三規(guī)”中相互矛盾的用地，分析明確其形成原因，進(jìn)而分別對(duì)“三規(guī)”進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，并利用土地規(guī)劃的彈性政策，經(jīng)規(guī)范程序?qū)ⅰ叭?guī)”調(diào)整優(yōu)化成果法定化，最終達(dá)至“三規(guī)”協(xié)調(diào)乃至合一。

在技術(shù)體系上，通過(guò)“三上三下”三個(gè)階段推進(jìn)，完成“五個(gè)一”的成果：一張藍(lán)圖，一個(gè)信息平臺(tái)，一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制，一個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)管理規(guī)定。通過(guò)建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€(xiàn)、建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界、生態(tài)控制線(xiàn)、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線(xiàn)、基本農(nóng)田控制線(xiàn)的確定劃定藍(lán)圖框架，以實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地、生態(tài)優(yōu)先、精明增長(zhǎng)的目標(biāo)。信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)采用“1+3”分布式架構(gòu)，即一個(gè)公共平臺(tái)，以及規(guī)劃、國(guó)土、發(fā)改三個(gè)業(yè)務(wù)子系統(tǒng)。信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)以“三庫(kù)一中心”數(shù)據(jù)支撐模式實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)信息共享。“三規(guī)合一”成果數(shù)據(jù)以及各部門(mén)的規(guī)劃、計(jì)劃和審批數(shù)據(jù)均實(shí)施動(dòng)態(tài)更新，確保各部門(mén)能及時(shí)獲取當(dāng)前有效的信息，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)規(guī)劃、計(jì)劃和審批數(shù)據(jù)共享。協(xié)調(diào)機(jī)制包括多規(guī)融合過(guò)程中的部門(mén)聯(lián)動(dòng)和項(xiàng)目落地整合流程陽(yáng)光審批的保障，以提高多規(guī)融合推進(jìn)效率和行政審批工作效率為目標(biāo)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定是成果的法定化形式，確?！叭?guī)合一”的成果納入到法定成果范疇，強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目管理推進(jìn)和建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)。

在工作組織上，廣州市委市政府高度重視“三規(guī)合一”工作，其推進(jìn)實(shí)施完全依靠強(qiáng)有力的行政力量推動(dòng)。在市級(jí)層面成立廣州市“三規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)建立工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議制度，推進(jìn)“三規(guī)合一”工作。在區(qū)（市）級(jí)層面配套成立相應(yīng)的推進(jìn)組織機(jī)構(gòu)，各區(qū)（市）參照市“三規(guī)合一”工作架構(gòu)，分別設(shè)立區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，向市領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)。區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由區(qū)規(guī)劃、國(guó)土、發(fā)改三個(gè)部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)技術(shù)力量組成，建立“每周一報(bào)”、定期工作例會(huì)等制度，負(fù)責(zé)與市“三規(guī)合一”辦公室對(duì)接技術(shù)問(wèn)題，制定試點(diǎn)區(qū)工作計(jì)劃與“三規(guī)合一”具體工作內(nèi)容。

（2）廈門(mén)“多規(guī)合一”實(shí)踐介紹。廈門(mén)“多規(guī)合一”工作于2014年初開(kāi)始啟動(dòng)，其工作目標(biāo)是，通過(guò)“多規(guī)合一”建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，實(shí)行統(tǒng)籌發(fā)展，推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。目前已完成“一張藍(lán)圖”的編制，并在此基礎(chǔ)上，構(gòu)筑了“一個(gè)平臺(tái)”，推行審批“一張表格”，正在完善與之配套的運(yùn)行機(jī)制。通過(guò)“一張圖”落實(shí)“美麗廈門(mén)”提出的空間發(fā)展戰(zhàn)略：以國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)等部門(mén)規(guī)劃，梳理各類(lèi)規(guī)劃差異矛盾，在一張圖上共同劃定各類(lèi)控制線(xiàn)。全市形成統(tǒng)一的信息共享和管理平臺(tái)，通過(guò)政務(wù)網(wǎng)絡(luò)接入各區(qū)和各委辦局，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同，保障空間信息共享，在此基礎(chǔ)上開(kāi)展項(xiàng)目生成和審批的業(yè)務(wù)協(xié)同作業(yè)，支持流程再造，提高行政審批效率?！耙粡埍怼笔墙ㄔO(shè)項(xiàng)目統(tǒng)一受理和審批表，將項(xiàng)目審批全流程分為五個(gè)階段：用地規(guī)劃許可、工可批復(fù)及工程規(guī)劃許可、施工圖審查、施工許可和竣工驗(yàn)收，在用地規(guī)劃許可階段已經(jīng)形成了“一表式”的審批模式，之后四個(gè)流程也將依托業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)開(kāi)展。目前正在配套完善的“一套機(jī)制”包括一系列提供政策支撐和規(guī)范指引的運(yùn)行機(jī)制、為“一張表”審批提速創(chuàng)造條件的項(xiàng)目生成機(jī)制等。

在工作組織上，廈門(mén)也是通過(guò)自上而下的行政力量推動(dòng)工作開(kāi)展。市委書(shū)記領(lǐng)銜領(lǐng)導(dǎo)小組，主要參與部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，各部門(mén)精干力量構(gòu)成專(zhuān)責(zé)小組，再通過(guò)技術(shù)單位實(shí)現(xiàn)技術(shù)力量的保障，有效地保障了“多規(guī)合一”工作的推進(jìn)效率。

3、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

上述兩個(gè)案例的共同點(diǎn)在于，無(wú)論是技術(shù)體系還是工作組織，“多規(guī)合一”都離不開(kāi)行政力量的推動(dòng)，最終都回歸到行政管理體制的改革上。技術(shù)層面對(duì)于各種矛盾的協(xié)調(diào)，讓這種自上而下的城市治理轉(zhuǎn)型具備了充分的科學(xué)合理性，能夠有效地實(shí)現(xiàn)“五位一體”統(tǒng)籌發(fā)展和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)?！岸嘁?guī)合一”工作中的城市治理轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

（1）前多規(guī)融合期的行政推動(dòng)和制度保障。通過(guò)行政指令、溝通磋商、討論交流、咨詢(xún)參與等形式，在“多規(guī)融合”工作的各個(gè)階段進(jìn)行充分協(xié)調(diào)直至達(dá)成共識(shí)，使“多規(guī)合一”工作成果成為各相關(guān)方共同認(rèn)可、遵守的社會(huì)契約和公共政策。這個(gè)過(guò)程一般需要自上而下的行政力量推動(dòng)，一般的做法是成立由市主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)的“多規(guī)合一”改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室和專(zhuān)責(zé)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“多規(guī)合一”重大問(wèn)題與決策，辦公室及其專(zhuān)責(zé)小組具體負(fù)責(zé)推進(jìn)“多規(guī)合一”工作。再輔以技術(shù)力量的支撐，形成集行政推動(dòng)與技術(shù)保障為一體的推進(jìn)團(tuán)隊(duì)，一方面能夠自上而下地推動(dòng)行政體制改革，另一方面能自下而上地通過(guò)技術(shù)因素保障治理轉(zhuǎn)型的科學(xué)合理性。此外，在前多規(guī)融合期，須建立法律保障機(jī)制。推進(jìn)規(guī)劃控制線(xiàn)立法，將“多規(guī)合一”劃定的生態(tài)紅線(xiàn)、建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界等控制線(xiàn)納入地方立法，形成條例；以政府規(guī)章形式明確“多規(guī)合一”控制線(xiàn)管理主體、管控規(guī)則、修改條件和程序，規(guī)范和強(qiáng)化規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（2）后多規(guī)融合期的現(xiàn)代化治理?！岸嘁?guī)融合”落實(shí)到城市治理轉(zhuǎn)型的實(shí)際功能，主要表現(xiàn)在行政審批效率的提高方面。首先，以“多規(guī)合一”工作為契機(jī)，深化行政審批制度改革進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)全方位、全過(guò)程的體制機(jī)制改革，真正做到“一張藍(lán)圖干到底”。以應(yīng)用為導(dǎo)向，建立部門(mén)業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)：在“一張圖”的基礎(chǔ)上，依托業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)，一方面實(shí)現(xiàn)空間信息共享，另一方面開(kāi)展項(xiàng)目生成和審批的業(yè)務(wù)協(xié)同作業(yè)，支持流程再造，提高行政審批效率。簡(jiǎn)化報(bào)審模式，轉(zhuǎn)變審批理念，通過(guò)“一站式”受理部門(mén)的主動(dòng)操作，將“被動(dòng)審批”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)推送”。然后，通過(guò)編制、審批、監(jiān)督“三權(quán)”分立的形式，保障治理過(guò)程的公平公正。抽調(diào)專(zhuān)業(yè)人員設(shè)立獨(dú)立的規(guī)劃監(jiān)督部門(mén)或在人大常委會(huì)下設(shè)規(guī)劃監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督反饋規(guī)劃執(zhí)行情況，以更加全面地保障城市治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

［1］顧京濤、尹強(qiáng)：從城市規(guī)劃視角審視新一輪土地利用總體規(guī)劃［J］.城市規(guī)劃，2005（9）.

［2］王凱：全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的歷史與現(xiàn)實(shí)［J］.城市規(guī)劃，2007（10）.

［3］顧朝林：發(fā)展中國(guó)家的城市治理研究及其對(duì)我國(guó)的啟發(fā)［J］.城市規(guī)劃，2001（9）.

［4］袁政：城市治理理論及其在中國(guó)的實(shí)踐［J］.學(xué)術(shù)研究，2007（7）.

［5］張京祥、陳浩：空間治理：中國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)［J］.城市規(guī)劃，2014（11）.

［6］江必新：推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［N］.光明日?qǐng)?bào)，2013-11-15.

［7］劉陽(yáng)：國(guó)土部選擇部分市縣探路三規(guī)合一［N］.中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)，2014-02-16.

［8］中央編辦理論學(xué)習(xí)中心組：深化行政體制改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［J］.求是，2014（3）.

［9］蘇文松、徐振強(qiáng)、謝伊羚：我國(guó)“三規(guī)合一”的理論實(shí)踐與推進(jìn)“多規(guī)融合”的政策建議［J］.城市規(guī)劃學(xué)刊，2014（6）.

［10］顧朝林、張曉明、劉晉媛等：鹽城開(kāi)發(fā)空間區(qū)劃及其思考［J］.地理學(xué)報(bào)，2007（8）.

（責(zé)任編輯：張瓊芳）