孫常輝
(黃河科技學(xué)院商貿(mào)學(xué)院,河南 鄭州 453300)
加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中政府與市場(chǎng)的關(guān)系
孫常輝
(黃河科技學(xué)院商貿(mào)學(xué)院,河南鄭州453300)
社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本特征決定了我國(guó)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的核心問(wèn)題是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)使市場(chǎng)機(jī)制未能充分發(fā)揮作用,相應(yīng)的體制機(jī)制建設(shè)阻礙了發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。建立服務(wù)型政府是政府角色轉(zhuǎn)變的方向。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式;政府與市場(chǎng);服務(wù)型政府
加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的大局。自1987年中國(guó)共產(chǎn)黨第十三次全國(guó)代表大會(huì)提出:“使經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)到依靠科技進(jìn)步和提高勞動(dòng)者素質(zhì)的軌道上來(lái)”之后,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的主線(xiàn)。尤其是“十一五”、“十二五”時(shí)期,轉(zhuǎn)變發(fā)展方式是我國(guó)深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)。雖然提法不同、表述不一,但整體來(lái)看,其方向是一致的,并且要求越來(lái)越高。同時(shí)要看到,近30年的探索與實(shí)踐,我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中雖然取得了非常大的進(jìn)步,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度在全世界名列前茅,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有了根本性?xún)?yōu)化,但發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變也受到諸多阻礙,尤其是我國(guó)以政府為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式存在很多弊端,市場(chǎng)機(jī)制未能很好建立,短視行為對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境帶來(lái)的危害正構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式已經(jīng)到了攻堅(jiān)階段,如何解決深層次的問(wèn)題,如何處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系,是當(dāng)前轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的核心課題。
社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段,如何處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系一直是重大而敏感的話(huà)題。我國(guó)自從1992年提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái),市場(chǎng)化改革的步伐一直沒(méi)有停止,黨的十八屆三中全會(huì)明確提出市場(chǎng)對(duì)資源配置起“決定性作用”,是之前“基礎(chǔ)性作用”的重大突破,表明要更加理清政府與市場(chǎng)的邊界①,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式就是要更加突出市場(chǎng)地位,政府職能轉(zhuǎn)變要更加徹底和有效。
雖然我國(guó)的市場(chǎng)化進(jìn)程取得了很大的進(jìn)步,但政府的干預(yù)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響仍然比較明顯,甚至在某些領(lǐng)域非常突出,如土地、通信、能源等行業(yè)價(jià)格仍然由政府壟斷,無(wú)法有效地發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用,即使政府努力為適應(yīng)市場(chǎng)的變化而進(jìn)行調(diào)整,但這種調(diào)整受不完全信息和政府決策能力的影響。在投資領(lǐng)域則更甚,政府財(cái)稅政策引導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向,導(dǎo)致一些行業(yè)在稅收優(yōu)惠和刺激政策的影響下,一味擴(kuò)張規(guī)模,導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩、環(huán)境遭到重大破壞。
政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)薄弱的國(guó)家和地區(qū)是常見(jiàn)的一種模式,但卻不是成功的模式。從上個(gè)世紀(jì)70年代開(kāi)始,處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的蘇聯(lián)提出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變目標(biāo),制定了詳細(xì)的五年計(jì)劃,并一直實(shí)施到其解體,但最終未實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)化。例如在上個(gè)世紀(jì)七十年代的韓國(guó),政府提出重工業(yè)化戰(zhàn)略,雖然對(duì)其國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和國(guó)力提升起到了明顯的提振作用,但無(wú)法掩蓋政府扶持的很多產(chǎn)業(yè)最終失敗的局面。國(guó)際金融危機(jī)更加助長(zhǎng)了政府主導(dǎo)的改革進(jìn)程,很多國(guó)家甚至傳統(tǒng)的市場(chǎng)化國(guó)家,提出一系列具有濃厚政府主導(dǎo)色彩的政策和措施,但其導(dǎo)致的不良后果至今仍在發(fā)酵。我國(guó)在過(guò)去十幾年中,地方政府也曾大力推進(jìn)個(gè)別行業(yè)的建設(shè),例如電解鋁行業(yè)、風(fēng)力發(fā)電、光伏產(chǎn)業(yè),但隨著宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的變化和國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的萎縮,這些行業(yè)無(wú)一例外遇到了巨大的危機(jī),這實(shí)質(zhì)上也表明了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的失敗。分析其原因,這是強(qiáng)政府與弱市場(chǎng)的結(jié)合無(wú)法避免的結(jié)果,市場(chǎng)作用得不到充分發(fā)揮,政府行使過(guò)多職能,最后必然導(dǎo)致政府失靈。因此,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,雖然是由政府提出和主導(dǎo)的,但不能忽略培育市場(chǎng)、推出應(yīng)該由市場(chǎng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域。
在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式過(guò)程中,中央政府和各級(jí)地方政府具有舉足輕重的地位,因?yàn)樗粌H是政策的制定者,而且是監(jiān)督者,甚至執(zhí)行者。因此處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵在于政府角色轉(zhuǎn)型。尤其是當(dāng)前仍然存在的政府角色錯(cuò)位和市場(chǎng)機(jī)制不完善等問(wèn)題,急需政府角色轉(zhuǎn)變,充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。
1、政府存在調(diào)節(jié)功能錯(cuò)位和角色錯(cuò)位
在政府管理和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管中存在大量的不作為和作為失當(dāng),效率低下。主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面的錯(cuò)位,一是調(diào)節(jié)功能錯(cuò)位。對(duì)于市場(chǎng)的運(yùn)作,政府應(yīng)該尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律,按照市場(chǎng)運(yùn)作的內(nèi)在機(jī)制,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)實(shí)施市場(chǎng)調(diào)節(jié)。但政府規(guī)制往往逆市場(chǎng)而動(dòng),仍繼續(xù)使用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的一些控制措施,利用行政權(quán)力配置資源,導(dǎo)致價(jià)格機(jī)制失靈②。其中最典型的就是土地管理過(guò)程中的招商引資政策。另外,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在缺陷會(huì)導(dǎo)致貧富差距擴(kuò)大。政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的這種后果應(yīng)該實(shí)施“逆調(diào)節(jié)”,建立國(guó)家收入再分配的調(diào)節(jié)機(jī)制,協(xié)調(diào)整個(gè)社會(huì)的利益,實(shí)現(xiàn)利益的和諧,但政府的規(guī)定恰恰是“順調(diào)節(jié)”的活動(dòng),導(dǎo)致貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大。
二是角色錯(cuò)位。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,政府應(yīng)該扮演什么樣的角色值得探討,首先可以肯定的是,政府應(yīng)該為每個(gè)經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)造一個(gè)公平的制度環(huán)境。但在改革進(jìn)程中,我們發(fā)現(xiàn)政府的這種角色定位并不清晰。維護(hù)正常秩序者往往成為“運(yùn)動(dòng)員”,和其經(jīng)濟(jì)主體不平等競(jìng)爭(zhēng)。政府行政壟斷現(xiàn)象大量存在。到目前為止,仍有大量行業(yè)屬于行政壟斷,民間資本不允許進(jìn)入,或者門(mén)檻很高。政府也不能平等對(duì)待,帶有明顯的利益偏差。例如,在處理勞資關(guān)系時(shí),往往偏向于資本方;在大、中、小企業(yè)關(guān)系中有利于大企業(yè),鼓勵(lì)集中和壟斷;在國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)關(guān)系中,重點(diǎn)支持國(guó)有企業(yè)。諸如此類(lèi),這樣的角色錯(cuò)位,造成人為的不公平競(jìng)爭(zhēng)。
2、行政干預(yù)導(dǎo)致要素市場(chǎng)不完善
相對(duì)于商品領(lǐng)域的市場(chǎng)化進(jìn)程而言,要素市場(chǎng)因?yàn)槠涫袌?chǎng)特征受到行政干預(yù)的影響更大。尤其是資金、土地等生產(chǎn)要素市場(chǎng)發(fā)育滯后,沒(méi)有形成良好的價(jià)格形成機(jī)制,出現(xiàn)價(jià)格扭曲。以土地為例,大部分土地都在政府手中,而土地尤其是城市土地轉(zhuǎn)讓收入是政府的重要財(cái)政收入,和舉足輕重的考核影響因素。因此一些地方政府在出售土地時(shí)以較低價(jià)格作為吸引項(xiàng)目的砝碼,土地價(jià)格偏離市場(chǎng)選擇,結(jié)果大量的土地資源被用做不合理的投資,土地利用效率低,浪費(fèi)嚴(yán)重。此外,中國(guó)的資本市場(chǎng)還不發(fā)達(dá),導(dǎo)致社會(huì)資金配置不當(dāng)。目前,企業(yè)需要的資金主要來(lái)自銀行貸款。但我國(guó)的利率市場(chǎng)化才剛剛起步,政府放松利率管制還不完善,對(duì)信貸資金的去向控制比較嚴(yán)格。銀行作為政府金融政策的具體執(zhí)行者,必須按照政府的要求分配信貸資金,而國(guó)有企業(yè)是最大的受益者,很容易得到貸款,甚至是成本極低的貸款。低成本的信貸或者無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的信貸導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)樂(lè)于投資能更快見(jiàn)到效益的擴(kuò)大規(guī)模、粗放式增長(zhǎng)上,而不愿意大量投入科技研發(fā)、承擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。相反,個(gè)體企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)獲得銀行融資更加困難,許多國(guó)有企業(yè)存在的特權(quán),對(duì)民營(yíng)企業(yè)特別是個(gè)體私營(yíng)企業(yè)具有巨大的擠出效應(yīng)。另外,國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)相比,在制度上的缺陷無(wú)法消除,使資金流向國(guó)有企業(yè),效率低下??偟慕Y(jié)果是由于存在這樣一個(gè)非市場(chǎng)配置的資金,利用資源的效率低下,甚至是無(wú)效的。
3、目前的財(cái)稅政策等制度安排不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變
現(xiàn)行的稅收制度以增加財(cái)政收入為導(dǎo)向,這對(duì)于稅收水平高的重工業(yè)尤其對(duì)資源型產(chǎn)業(yè)粗放式增長(zhǎng)有巨大的推動(dòng)作用,甚至有些地方政府會(huì)容忍一些高污染項(xiàng)目,對(duì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視程度不夠。例如,國(guó)家征收資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi),反映了礦產(chǎn)資源的所有者權(quán)益。但稅收的計(jì)算方法不合理。以煤炭資源為例,資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)與企業(yè)煤炭開(kāi)采數(shù)量和銷(xiāo)售收入密切相關(guān),不利于鼓勵(lì)企業(yè)改進(jìn)開(kāi)采方式和節(jié)約資源,甚至?xí)?dǎo)致資源浪費(fèi)。
4、現(xiàn)行干部政績(jī)考核和提拔任用體制影響著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變
長(zhǎng)期以來(lái),中央對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的考核過(guò)分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率,忽視了在經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)背后消耗的能源和對(duì)環(huán)境的破壞程度,忽視了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與可持續(xù)性,從而客觀(guān)上放任和促進(jìn)了地方的粗放型增長(zhǎng)模式的擴(kuò)大。在目前的評(píng)價(jià)體系中,政府官員為追求政績(jī),會(huì)千方百計(jì)加大投資。由于政府官員任期較短,往往會(huì)忽視長(zhǎng)期評(píng)估,而注重短期效果,如大量的市政建設(shè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施投資,甚至不惜引入對(duì)環(huán)境資源有嚴(yán)重污染的項(xiàng)目。而更應(yīng)該得到政府關(guān)注和投資的民生項(xiàng)目,如教育、醫(yī)療、住房保障等領(lǐng)域,因?yàn)橹芷陂L(zhǎng)、投入大,地方政府反而不愿意增加投資。這使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力主要來(lái)源于投資,造成大量的能源消耗和資源浪費(fèi)。
建立服務(wù)型政府是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要方向。要改變由政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,更好發(fā)揮政府在宏觀(guān)調(diào)控方面的職能,更加強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能。
1、創(chuàng)新政府管理機(jī)制
宏觀(guān)調(diào)控是政府的主要經(jīng)濟(jì)職能。加快政府職能轉(zhuǎn)變,就要使各級(jí)政府把重點(diǎn)放在全局性、戰(zhàn)略性的計(jì)劃性事務(wù)上,重視宏觀(guān)管理、間接管理。要改變過(guò)去政府大包大攬的做法,把該由企業(yè)完成的交給企業(yè),該由行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織管理的交給這些組織。特別是在經(jīng)濟(jì)管理中,管理經(jīng)濟(jì)必須轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)經(jīng)濟(jì),目的是解決市場(chǎng)不能解決的問(wèn)題,維護(hù)良好、公正的市場(chǎng)秩序。要理順各地區(qū)、部門(mén)之間的職能關(guān)系,對(duì)各自的職責(zé)范圍進(jìn)行合理界定,避免權(quán)責(zé)不分,避免責(zé)任真空,也要避免政出多門(mén)。通過(guò)改善管理、轉(zhuǎn)變職能、提高效率,真正創(chuàng)新政府管理機(jī)制。
2、創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制
政府決策一定要尊重科學(xué)、尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律。政府不僅要考慮當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,而且要注重可持續(xù)發(fā)展;不僅要發(fā)展經(jīng)濟(jì),而且要關(guān)注環(huán)境保護(hù)和社會(huì)進(jìn)步。對(duì)于重大決策,要建立科學(xué)、民主的決策機(jī)制,要充分做好調(diào)查研究,避免“一言堂”。要深入了解人民群眾切實(shí)關(guān)心的問(wèn)題,集中大家的智慧。對(duì)于重大決策失誤、違反科學(xué)決策程序的責(zé)任者要視造成的損失追究責(zé)任,并有追溯效力追究。要探索建立完備的公示和聽(tīng)證制度,充分利用當(dāng)前信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的便利,讓更多人參與到?jīng)Q策咨詢(xún)中,保證公民的知情權(quán)和參政議政權(quán)利。最大限度減少因個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)決策失誤導(dǎo)致的盲目投資和建設(shè)。
3、創(chuàng)新政績(jī)考核機(jī)制
在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的過(guò)程中,應(yīng)將節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)作為重點(diǎn)指標(biāo)或者作為不可缺少的目標(biāo)考核。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)、結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生沖突時(shí),首先要保證后者而不是前者。要制訂切實(shí)可行的指標(biāo)體系,量化各級(jí)政府職責(zé),制定限制政策和激勵(lì)措施,引導(dǎo)各級(jí)政府形成良好的目標(biāo)導(dǎo)向,形成科學(xué)的“成本—效率—收益”思維。各級(jí)政府要轉(zhuǎn)變政績(jī)觀(guān),以為人民服務(wù)、對(duì)歷史負(fù)責(zé)的態(tài)度做實(shí)事。
注釋
①袁恩楨:從市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用到?jīng)Q定性作用的演變[J].毛澤東鄧小平理論研究,2014(1).
②姚先國(guó):浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型——經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)換的制度條件[J].浙江社會(huì)科學(xué),2005(4).
(責(zé)任編輯:胡春雨)
2015年度河南省軟科學(xué)研究項(xiàng)目,河南省轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的時(shí)序階段與難點(diǎn)研究,編號(hào):152400410004。