●鄭慧娟 黃青發(fā)

“財(cái)政監(jiān)督改革發(fā)展理論與實(shí)踐”征文獲獎(jiǎng)稿件

農(nóng)村信息化財(cái)政支出項(xiàng)目社會(huì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)研究

●鄭慧娟 黃青發(fā)

社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)是財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)屬于中觀層次，具有潛在性、間接性與差異性特點(diǎn)。根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)的行業(yè)性、地域性、時(shí)限性、差異性、明確性與可操作性的原則，本文將社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)劃分為成果類、社會(huì)效益類、經(jīng)濟(jì)效益類指標(biāo)，并依據(jù)細(xì)分項(xiàng)目類型有所側(cè)重，最終形成一個(gè)多層次、多維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

農(nóng)村信息化 績(jī)效評(píng)價(jià) 社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益 指標(biāo)體系

一、導(dǎo)論

2015年伊始,完成20年來(lái)首次大修的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》正式付諸實(shí)施。新預(yù)算法的一大亮點(diǎn)是首次提出預(yù)算績(jī)效的概念，并將績(jī)效的思維貫穿于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算以及預(yù)算審查的各個(gè)環(huán)節(jié)之中。這就將績(jī)效評(píng)價(jià)提到了一個(gè)前所未有的高度，標(biāo)志著績(jī)效評(píng)價(jià)從為績(jī)效管理而評(píng)價(jià)，開(kāi)始進(jìn)入財(cái)政管理全過(guò)程。

近年來(lái)我國(guó)政府十分重視農(nóng)村信息化建設(shè)，從2004年至今的中央一號(hào)文件中，都把加強(qiáng)農(nóng)村信息化建設(shè)放在重要地位。2015年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)：要積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)，充分利用和整合涉農(nóng)信息資源，強(qiáng)化面向農(nóng)村的廣播電視電信服務(wù)，重點(diǎn)抓好“金農(nóng)”過(guò)程和農(nóng)業(yè)綜合信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)工程。

農(nóng)村信息化財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)是重點(diǎn)和難點(diǎn)。本文在分析我國(guó)農(nóng)村信息化建設(shè)項(xiàng)目概況的基礎(chǔ)上，就農(nóng)村信息化財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)的特點(diǎn)和指標(biāo)體系設(shè)計(jì)進(jìn)行探討，以期推動(dòng)相關(guān)理論與實(shí)踐的發(fā)展與完善。

二、文獻(xiàn)綜述

國(guó)內(nèi)外財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)方面的研究較為成熟。相對(duì)來(lái)講，農(nóng)村信息化財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方面的研究較少，主要側(cè)重于評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與方法的研究。

（一）國(guó)外研究綜述

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)在國(guó)外發(fā)端于19世紀(jì)，以財(cái)政支出合法性和合規(guī)性審計(jì)為主要內(nèi)容，沒(méi)有涉及到財(cái)政支出的合理性和效率性問(wèn)題。1966年美國(guó)開(kāi)始把政府工作的審計(jì)重心從經(jīng)濟(jì)性審計(jì)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性（3E)并重的審計(jì)，從單一指標(biāo)擴(kuò)展到多重指標(biāo)，成為績(jī)效評(píng)價(jià)的雛形。20世紀(jì)80年代，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，政府財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)入了一個(gè)新的高潮，相關(guān)研究圍繞評(píng)價(jià)目的、評(píng)價(jià)方法、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)等展開(kāi)。

Behn(2003)把績(jī)效評(píng)價(jià)的目的分為八類,即評(píng)價(jià)下級(jí)、控制下級(jí)、制定預(yù)算決策、激勵(lì)雇員、提升組織的重要性、獎(jiǎng)勵(lì)完成情況、了解項(xiàng)目的效率、提高績(jī)效。Julnes和Holzer(2001)把績(jī)效評(píng)價(jià)分為三種類型：成本、收益、結(jié)果評(píng)價(jià)；項(xiàng)目影響、產(chǎn)出評(píng)價(jià)；組織的政策和過(guò)程評(píng)價(jià)。公共部門(mén)的管理者需要根據(jù)不同的評(píng)價(jià)內(nèi)容選擇適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)方法。美國(guó)、澳大利亞等西方國(guó)家在進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，對(duì)不同部門(mén)、不同行業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)定不同的主要指標(biāo)，并進(jìn)一步分解成若干個(gè)分目標(biāo)及相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，使指標(biāo)體系具有清晰的層次性。

（二）國(guó)內(nèi)研究綜述

國(guó)內(nèi)學(xué)者側(cè)重于進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)方法應(yīng)用、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)等方面的實(shí)證研究。賈康等（2010）應(yīng)用平衡計(jì)分卡（表）方法進(jìn)行了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的探討；喻楠（2012）以上海市張江專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)為例，研究了項(xiàng)目評(píng)級(jí)工具在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)中的應(yīng)用；鄭海寧 （2013）進(jìn)行了成本——效益分析法在農(nóng)業(yè)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)中的應(yīng)用研究；王同律（2014）進(jìn)行了市級(jí)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)三級(jí)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)；喬久華等（2014）概括了當(dāng)前主流的幾種財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)方法，分析了各評(píng)價(jià)方式的優(yōu)缺點(diǎn)。

在農(nóng)村信息化績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)的研究方面，首先是國(guó)家信息產(chǎn)業(yè)部分別于2001年和2002年推出了《國(guó)家信息化指標(biāo)構(gòu)成方案》和《面向效益的信息化指標(biāo)體系——企業(yè)信息化基本指標(biāo)構(gòu)成方案（試行）》。在此基礎(chǔ)上，劉世洪等（2008）按照農(nóng)村信息資源的開(kāi)發(fā)利用、農(nóng)村信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、農(nóng)業(yè)信息技術(shù)應(yīng)用、農(nóng)業(yè)信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村信息人才、農(nóng)村信息化外部環(huán)境等6個(gè)要素，建立了測(cè)評(píng)中國(guó)農(nóng)村信息化發(fā)展水平的“綜合指數(shù)法”，計(jì)算了中國(guó)各地區(qū)農(nóng)村信息化指數(shù)。徐少同（2013）根據(jù)當(dāng)前中國(guó)信息化項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中存在的問(wèn)題，提出了建立多維的戰(zhàn)略目標(biāo)體系、構(gòu)建權(quán)責(zé)合理分配的管理體制、構(gòu)建項(xiàng)目全生命期的評(píng)價(jià)模式的建議，強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)堅(jiān)持“長(zhǎng)、中、短”期戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)相結(jié)合，并且設(shè)定多維度的綜合效用目標(biāo)體系。

上述研究在財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方面進(jìn)行了較為全面、深入的研究，形成了較為豐富的研究成果?？梢园l(fā)現(xiàn)，不同部門(mén)或者行業(yè)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)方面的研究仍然有待于進(jìn)一步拓展。根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象和范圍的多層次性特點(diǎn)，將指標(biāo)的靈活性和統(tǒng)一性相結(jié)合，對(duì)不同層次、不同區(qū)域和不同行業(yè)設(shè)置具有不同特點(diǎn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建多層次、多維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是指導(dǎo)績(jī)效評(píng)價(jià)理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)。

三、農(nóng)村信息化項(xiàng)目概述

農(nóng)村信息化是利用信息技術(shù)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的過(guò)程。農(nóng)村信息化包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是農(nóng)村生產(chǎn)的信息化，二是農(nóng)村生活的信息化。農(nóng)村信息化建設(shè)的內(nèi)容有新農(nóng)村信息化人才培育、農(nóng)村電子政務(wù)、農(nóng)村電子商務(wù)和農(nóng)村綜合信息服務(wù)等。從實(shí)踐上看，我國(guó)農(nóng)村信息化建設(shè)起步于20世紀(jì)80年代，比歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家晚了將近20年。由于客觀條件的限制和科學(xué)技術(shù)的落后，我國(guó)的農(nóng)村信息化建設(shè)一直處于止步不前的狀態(tài)。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展和其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，農(nóng)村信息化建設(shè)重新得到了政府的高度重視。從21世紀(jì)初至今依次經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

第一個(gè)階段：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段。這一階段以信息化基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)信息服務(wù)站點(diǎn)、開(kāi)發(fā)信息資源以及開(kāi)展信息服務(wù)和培訓(xùn)為主要內(nèi)容。寬帶、固話、有線電視、手機(jī)等多種信息終端進(jìn)入農(nóng)村家庭，農(nóng)村特色網(wǎng)站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息服務(wù)站點(diǎn)初步建立，農(nóng)村信息化體系初具規(guī)模。

第二個(gè)階段：農(nóng)村電子商務(wù)和電子政務(wù)建設(shè)階段。主要內(nèi)容有：電子政務(wù)網(wǎng)站與信息系統(tǒng)建設(shè)，以提高農(nóng)村社會(huì)管理信息化水平；電子商務(wù)網(wǎng)站、培訓(xùn)中心等應(yīng)用平臺(tái)的建設(shè)和完善，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息化水平；農(nóng)村綜合信息服務(wù)體系建設(shè)與完善，以市、縣、鎮(zhèn)、村農(nóng)村社會(huì)管理、綜合信息服務(wù)網(wǎng)站與站點(diǎn)軟件開(kāi)發(fā)、信息發(fā)布、系統(tǒng)維護(hù)為主要內(nèi)容。

第三個(gè)階段：農(nóng)村信息化建設(shè)規(guī)范化、細(xì)分化階段。以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)、農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈全程信息化建設(shè)和省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級(jí)電子政務(wù)系統(tǒng)對(duì)接為主要內(nèi)容。

四、農(nóng)村信息化項(xiàng)目財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)和難點(diǎn)——社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)

農(nóng)村信息化項(xiàng)目財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容有四個(gè)方面：即前期工作、資金管理、事項(xiàng)管理和績(jī)效表現(xiàn)。其中前三個(gè)部分是以過(guò)程評(píng)價(jià)為主的，第四個(gè)部分則主要是結(jié)果評(píng)價(jià)，居于績(jī)效評(píng)價(jià)中比較重要的位置。在績(jī)效表現(xiàn)中，從指標(biāo)設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)過(guò)程的角度來(lái)看，經(jīng)濟(jì)性、效率性、公平性評(píng)價(jià)相對(duì)較為簡(jiǎn)單，結(jié)果較為確定。反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的效果性指標(biāo)由于具有一定的特殊性，其指標(biāo)設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置和評(píng)價(jià)方法則成為整個(gè)評(píng)價(jià)過(guò)程的重點(diǎn)。

（一）社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)特點(diǎn)

1、中觀層次。農(nóng)村信息化項(xiàng)目所產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果的范圍屬于中觀層次：從行業(yè)范圍來(lái)看，局限于以農(nóng)村地區(qū)為主的信息產(chǎn)業(yè)的范疇；從地域范圍來(lái)看，限于項(xiàng)目所覆蓋的區(qū)域，一般為縣、鎮(zhèn)、村的層級(jí)。因此，指標(biāo)設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置應(yīng)該體現(xiàn)上述行業(yè)屬性和地域特點(diǎn)，具有可操作性。

2、潛在性與間接性。一般來(lái)講，農(nóng)村信息化項(xiàng)目的直接經(jīng)濟(jì)效益并不明顯，但是具有明顯的社會(huì)效益，對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步具有的影響是潛在的、長(zhǎng)期性的。直接經(jīng)濟(jì)效益比較容易核算，但是間接經(jīng)濟(jì)效益、長(zhǎng)期的社會(huì)效益很難通過(guò)定量的、短期的指標(biāo)完全體現(xiàn)，具有相當(dāng)?shù)睦碚撾y度。在指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)需要緊密結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，將效率性指標(biāo)和效益性指標(biāo)結(jié)合起來(lái)測(cè)度，采用適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)方法，盡可能全面體現(xiàn)項(xiàng)目所產(chǎn)生的直接效益。

3、差異性。由于農(nóng)村信息化應(yīng)用普及、農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)信息化建設(shè)、農(nóng)村綜合信息服務(wù)體系提升和網(wǎng)上辦事大廳對(duì)接等不同類型項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益存在較大差別，需針對(duì)不同項(xiàng)目類型而分別進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)設(shè)計(jì)。

表1 農(nóng)村信息化財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)表

（二）指標(biāo)設(shè)計(jì)

根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)的行業(yè)性、地域性、時(shí)限性、差異性、明確性與可操作性的原則，將社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)劃分為成果類、社會(huì)效益類、經(jīng)濟(jì)效益類指標(biāo)，依據(jù)項(xiàng)目類型有所側(cè)重，最終形成一個(gè)多層次、多維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

表1以某省農(nóng)村信息化財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目為例，根據(jù)農(nóng)村信息化應(yīng)用普及、農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)信息化建設(shè)、農(nóng)村綜合信息服務(wù)體系提升和網(wǎng)上辦事大廳對(duì)接項(xiàng)目的不同特點(diǎn)設(shè)計(jì)了相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)。

五、結(jié)論

建立科學(xué)、合理的農(nóng)村信息化財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系對(duì)于提高財(cái)政資金使用效益、推動(dòng)行政管理體制的改革、提高農(nóng)村信息化水平、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展具有重要意義。

應(yīng)該看到，農(nóng)村信息化財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)仍存在不足，需要在以下方面進(jìn)行持續(xù)的改進(jìn)：

一是規(guī)范前期立項(xiàng)。從源頭開(kāi)始，規(guī)范項(xiàng)目合同書(shū)中有關(guān)績(jī)效指標(biāo)和目標(biāo)值的設(shè)定，以充分體現(xiàn)項(xiàng)目合同書(shū)對(duì)于資金管理與使用的指導(dǎo)意義，以及對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)的參考價(jià)值。

二是持續(xù)完善評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的、變化的，不是固定的、一成不變的。隨著農(nóng)村信息化項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的不斷實(shí)施和成熟，要逐漸修正和完善指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使評(píng)價(jià)結(jié)果更加客觀合理。

三是建立健全相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)。目前我國(guó)的財(cái)政管理數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)剛剛起步，與績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)還不夠充足。如農(nóng)村信息化項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中需要使用的“平臺(tái)或網(wǎng)站服務(wù)量”、“信息資源開(kāi)發(fā)量”等指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值無(wú)處可尋，影響了評(píng)價(jià)工作的實(shí)施。因此，健全統(tǒng)計(jì)資料，完善數(shù)據(jù)資料庫(kù)對(duì)推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)展起著關(guān)鍵性作用。

(作者單位：廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院、廣東正誠(chéng)評(píng)估事務(wù)所)

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（本欄目責(zé)任編輯：王光俊）