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        基層法律服務(wù)所運(yùn)行存在的問題及完善

        2016-12-27 22:23:09楊爍
        市場(chǎng)周刊 2016年12期
        關(guān)鍵詞:工作者法律基層

        楊爍

        基層法律服務(wù)所運(yùn)行存在的問題及完善

        楊爍

        基層法律服務(wù)所作為基層法律服務(wù)的重要載體,在我國(guó)社會(huì)主義法治社會(huì)的建設(shè)過程中發(fā)揮了一定的積極作用。但在新時(shí)期,基層法律服務(wù)所的發(fā)展面臨困境。文章分析了基層法律服務(wù)所發(fā)展過程中存在的主要問題,并提出幾點(diǎn)完善措施。

        基層法律服務(wù);問題;完善

        一、基層法律服務(wù)所的起源及發(fā)展

        基層法律服務(wù)所是在縣(區(qū))一級(jí)司法行政部門領(lǐng)導(dǎo)下,應(yīng)聘擔(dān)任基層法律顧問,為基層群眾代理參加民事、經(jīng)濟(jì)、行政訴訟活動(dòng),解答法律咨詢,代寫法律事務(wù)文書等業(yè)務(wù)的基層法律服務(wù)組織。上世紀(jì)八十年代,我國(guó)的法制建設(shè)剛剛起步,法律服務(wù)力量相對(duì)薄弱,特別是律師的數(shù)量偏少,為了宣傳法制,有效化解群里糾紛,作為基層法律服務(wù)的主要載體——基層法律服務(wù)所應(yīng)運(yùn)而生。最初的基層法律服務(wù)所主要是在農(nóng)村設(shè)立的,基層法律服務(wù)工作者以農(nóng)村市場(chǎng)為依托,開展了卓有成效的服務(wù)工作。1993年,基層法律服務(wù)所開始依托城市街道而紛紛開設(shè)。由此,基層法律服務(wù)所發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)比較快速的時(shí)期,全國(guó)各地相繼建立基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu),基層法律服務(wù)工作者也得以運(yùn)用法律知識(shí)為廣大群眾解決糾紛,其在有效化解基層社會(huì)矛盾,推廣法律知識(shí)方面發(fā)揮了比較積極的作用。經(jīng)過三十多年的發(fā)展,基層法律服務(wù)所已經(jīng)成長(zhǎng)為一支重要的法律服務(wù)力量。

        二、基層法律服務(wù)所發(fā)展面臨的問題

        不可否認(rèn)的是,盡管基層法律服務(wù)所有其獨(dú)特的地位與作用,但在新時(shí)期,隨著政治、經(jīng)濟(jì)及政策的變化,其在發(fā)展的過程中遇到了不少新情況,存在的主要問題如下:

        (一)規(guī)制基層法律服務(wù)所方面的法律法規(guī)欠缺且層級(jí)不高

        目前學(xué)界對(duì)此問題認(rèn)識(shí)比較統(tǒng)一,即規(guī)整基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的主要規(guī)章制度是司法部于2000年頒布的《基層法律服務(wù)所管理辦法》。司法部后續(xù)還施行了一些比較零散的政策性文件。相比于其他社會(huì)領(lǐng)域,國(guó)家層面對(duì)于基層法律服務(wù)市場(chǎng)的重視稍顯不夠?;鶎臃煞?wù)市場(chǎng)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,政治體制轉(zhuǎn)變的沖擊下是亟需穩(wěn)定有力的法律法規(guī)來進(jìn)行積極引導(dǎo)的,而從二十世紀(jì)八十年代至今的三十多年間,只有司法部的部委規(guī)章來規(guī)范這一市場(chǎng),足以凸顯在這一領(lǐng)域立法并未滿足實(shí)際的需要。

        (二)基層法律服務(wù)所的性質(zhì)不明

        對(duì)于基層法律服務(wù)所的性質(zhì)認(rèn)定,國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門對(duì)此的表述也經(jīng)歷了一個(gè)逐漸調(diào)整、變化的過程。最初的基層法律服務(wù)所是被定性為事業(yè)法人的,隨著市場(chǎng)需求、政府行政管控的需要,法律服務(wù)所被要求脫鉤改制,其被定性為合伙制中介機(jī)構(gòu),但服務(wù)方向并不明確。如2002年,國(guó)務(wù)院將基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)明確列為“經(jīng)濟(jì)鑒證類中介機(jī)構(gòu)”,2003年7月,司法部基層工作指導(dǎo)司副司長(zhǎng)杜茂在全國(guó)司法廳(局)長(zhǎng)會(huì)議上的講話中,將基層法律服務(wù)所定位為“公益性社區(qū)法律服務(wù)組織”?;鶎臃煞?wù)所已不再是事業(yè)法人,這一點(diǎn)已趨于認(rèn)同。但究竟是公益性的服務(wù)組織還是鑒證類的中介機(jī)構(gòu),全國(guó)各地對(duì)此看法并不統(tǒng)一。這就導(dǎo)致各省市在引導(dǎo)基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行轉(zhuǎn)型過程中,制定的政策、采取的措施無法一致,客觀上阻礙了其快速地適應(yīng)市場(chǎng)需求。

        (三)城市中的基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)生存空間受到擠壓,面臨萎縮

        近年來隨著中國(guó)社會(huì)大力推進(jìn)法治建設(shè),普通民眾(尤其是基層)的法律意識(shí)不斷提高,運(yùn)用法律維護(hù)自己權(quán)益逐漸成為普遍做法,法律服務(wù)市場(chǎng)應(yīng)該是大有可為。基層法律服務(wù)所作為一線服務(wù)力量,理應(yīng)貢獻(xiàn)更多。但事實(shí)情況卻并不是如此樂觀。在一些城市街道,基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)無法發(fā)揮自身作用,甚至面臨萎縮。據(jù)江蘇省司法廳公示的《2015年度江蘇省基層法律服務(wù)所、基層法律服務(wù)工作者公示名錄表》,2015年度江蘇省南京市江寧區(qū)注冊(cè)登記的基層法律服務(wù)所僅有10家,基層法律服務(wù)工作者共44名。各基層法律服務(wù)所規(guī)模均不大,人數(shù)最多的南京市江寧區(qū)東山法律服務(wù)所執(zhí)業(yè)基層法律服務(wù)工作者為7名,其他各所基本為3-5名。在人口數(shù)量及每年法院受理的案件數(shù)量均為南京市各區(qū)之首的江寧區(qū),基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及基層法律服務(wù)工作者的數(shù)量呈現(xiàn)萎縮的狀態(tài),這一現(xiàn)象值得深思。

        三、完善基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的幾點(diǎn)構(gòu)想

        基層法律服務(wù)所在法律市場(chǎng)中何去何從,是近年熱議的話題之一。大部分的學(xué)者,特別是律師群體極力贊成基層法律服務(wù)所退出訴訟領(lǐng)域。但從國(guó)家層面來看,立法者是希望用穩(wěn)定有效的法律法規(guī)來積極引導(dǎo)基層法律服務(wù)所的發(fā)展的。2012年我國(guó)新修訂的《民事訴訟法》終于確認(rèn)了基層法律工作者適格的訴訟代理人身份。司法部也不斷出臺(tái)相關(guān)政策,來規(guī)范基層法律服務(wù)市場(chǎng)。筆者認(rèn)為,基層法律服務(wù)所還是應(yīng)科學(xué)定位,能動(dòng)適應(yīng)法律市場(chǎng)的需求,更多地服務(wù)于低端法律市場(chǎng)。國(guó)家有關(guān)部門要通過制定配套完善的政策措施,充分發(fā)揮基層法律服務(wù)所的效用。筆者建議,可從以下幾個(gè)方面來引導(dǎo)基層法律服務(wù)所的發(fā)展:

        (一)盡快出臺(tái)層級(jí)較高的法律法規(guī)來規(guī)范基層法律服務(wù)市場(chǎng)

        從當(dāng)前的現(xiàn)狀來看,基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)短期內(nèi)是不可能徹底退出法律服務(wù)市場(chǎng)的。我國(guó)地區(qū)和階層發(fā)展的不均衡性決定了法律服務(wù)資源分布多集中于大城市和收入穩(wěn)定階層,而現(xiàn)實(shí)社會(huì)法律服務(wù)需求卻是多元化和差異化.基層民眾有這樣的法律需求,且其提供法律服務(wù)的費(fèi)用相對(duì)不高,這就決定了有其生存的空間。如前文所述,目前國(guó)家層面僅有司法部的一些規(guī)章在規(guī)整基層法律服務(wù)市場(chǎng)及工作者,且該類規(guī)章政策性較強(qiáng),政策性的規(guī)章穩(wěn)定性是遠(yuǎn)不及法律的。與此形成對(duì)比的是,國(guó)家對(duì)法律服務(wù)市場(chǎng)另一重要力量——律師事務(wù)所,在立法層面就顯得較為重視。1996年我國(guó)就通過了《律師法》,其后又對(duì)該法進(jìn)行了三次修正,以此來規(guī)范律師事務(wù)所在法律服務(wù)市場(chǎng)中的行為。因此,要想改變目前基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)日趨萎縮的現(xiàn)狀,勢(shì)必要由立法機(jī)構(gòu)盡快通過穩(wěn)定性較強(qiáng)的法律法規(guī)來積極引導(dǎo)。

        (二)進(jìn)一步明確基層法律服務(wù)所的業(yè)務(wù)范圍,以此與律師事務(wù)所進(jìn)行區(qū)分

        按照司法部的規(guī)章文件,基層法律服務(wù)所能從事的業(yè)務(wù)范圍比較廣泛,其除了可以提供包括法律咨詢、代寫文書、擔(dān)任民事訴訟代理人及法律顧問在內(nèi)的主要法律服務(wù),還可以進(jìn)行法制宣傳及人民調(diào)解工作。其與律師事務(wù)所開展的業(yè)務(wù)大部分是重合的,存在的區(qū)別僅僅是不能代理刑事案件。這就導(dǎo)致了在執(zhí)業(yè)過程中兩者必是處于相互競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。兩者在功能上幾乎重合,這與當(dāng)初設(shè)立基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的初衷背道而馳。尤其是在城市,律師事務(wù)所在很大程度上擠壓了基層法律服務(wù)所的生存空間。據(jù)南京市司法部門的相關(guān)資料,截至到2015年底,南京市江寧區(qū)區(qū)屬律師事務(wù)所有19家,注冊(cè)執(zhí)業(yè)律師為148名。律所的數(shù)量為基層法律服務(wù)所的兩倍,律師人數(shù)更是基層法律工作者的三倍之多。本來市場(chǎng)定位及服務(wù)對(duì)象頗有差異的兩者,卻形成了這樣頗為慘烈的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì),究其原因,還是由于相關(guān)規(guī)章所作規(guī)定不夠詳細(xì)。筆者建議可以側(cè)重于基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的公益性,對(duì)基層法律服務(wù)所的營(yíng)利性法律服務(wù)應(yīng)當(dāng)加以執(zhí)業(yè)地域和業(yè)務(wù)類型的限制,引導(dǎo)基層法律服務(wù)工作者扎根基層、服務(wù)基層。對(duì)于提供的法律服務(wù)可收取成本費(fèi)用,不得以營(yíng)利為存在目的。只有這樣,基層法律服務(wù)所與律師事務(wù)所之間的關(guān)系才趨于緩和,兩者也必將在各自擅長(zhǎng)的領(lǐng)域發(fā)揮更為重要的作用。

        (三)提升基層法律服務(wù)所的競(jìng)爭(zhēng)能力

        基層法律服務(wù)所數(shù)量上日趨減少,除了外部環(huán)境導(dǎo)致以外,與其自身建設(shè)不夠,競(jìng)爭(zhēng)能力不強(qiáng)也有一定的關(guān)系。《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》規(guī)定,司法部統(tǒng)一組織,省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)具體承辦基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格考試,考試通過者即可取得基層法律服務(wù)執(zhí)業(yè)資格。但據(jù)有關(guān)資料顯示,全國(guó)各地的司法部門并未真正落實(shí)這一要求,在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)未認(rèn)真組織這一考試。由此帶來的后果就是進(jìn)入基層法律服務(wù)所工作沒有任何實(shí)質(zhì)性的要求,從而導(dǎo)致基層法律服務(wù)工作者的整體素質(zhì)偏低。2012年新修訂的民事訴訟法明確規(guī)定基層法律服務(wù)工作者可以被委托為當(dāng)事人的訴訟代理人。但按目前的情勢(shì)來看,當(dāng)事人在訴訟中選擇訴訟代理人時(shí),寧可多花費(fèi)一些代理費(fèi),也更多的傾向于選擇律師作為代理人。為改變這一現(xiàn)狀,就必須從源頭上嚴(yán)格控制基層法律服務(wù)工作者的準(zhǔn)入資格,各省級(jí)司法行政部門應(yīng)設(shè)立具體的基層法律工作者執(zhí)業(yè)資格考試制度,未通過考試者一律不得進(jìn)入基層法律服務(wù)所工作。只有將這一考試制度常態(tài)化并堅(jiān)持下去,基層法律服務(wù)工作者的各項(xiàng)水平才能得以提升,基層法律服務(wù)所的競(jìng)爭(zhēng)力才能得以加強(qiáng)。

        基層法律服務(wù)所設(shè)立早期,為推動(dòng)國(guó)家法制建設(shè)作出了一定的貢獻(xiàn)。盡管隨著國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、政策的變化,其生存空間受到了一定的擠壓,但難以否認(rèn)的是,在城市里的街道、在廣袤的農(nóng)村,基層法律服務(wù)所是有發(fā)展的可能性的。當(dāng)下主要任務(wù)是要通過一系列改革措施,推動(dòng)其能動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)需求,為社會(huì)主義法治建設(shè)事業(yè)做出更大的貢獻(xiàn)。

        [1]汪火良.社會(huì)管理創(chuàng)新視野中的ADR與基層法律服務(wù)所改革[J].西部法學(xué)評(píng)論,2011,(12).

        [2][汪火良.對(duì)基層法律服務(wù)所困境與出路的研究[J].西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2015,(01).

        [3]蘇甲仁.論基層法律工作者應(yīng)退出訴訟代理領(lǐng)域[J].科技咨詢導(dǎo)報(bào),2007,(23).

        [4]宋慧宇.論吉林省基層法律服務(wù)制度的困境及改革措施[J].長(zhǎng)春理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2015,(10).

        [5]楊德興,毛晶晶.基層法律服務(wù)運(yùn)行現(xiàn)狀及完善——以蘇州市為例[J].企業(yè)導(dǎo)報(bào),2015,(07).

        楊爍,男,江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院公共管理學(xué)院講師,碩士。

        D922.1

        A

        1008-4428(2016)12-159-02

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