王海霞 /通化師范學(xué)院

地方政府法治化是建設(shè)我國(guó)社會(huì)主義法治國(guó)家的突破口

王海霞 /通化師范學(xué)院

地方政府的法治建設(shè)是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的突破口。地方法治政府的形式要件是地方政府行為程序化;實(shí)質(zhì)要件是建成責(zé)任政府;精神要件是民本理念。這是地方法治政府建設(shè)的三個(gè)相輔相成的有機(jī)組成部分。文章主要對(duì)于地方政府法治化是建設(shè)我國(guó)社會(huì)主義法治國(guó)家的突破口進(jìn)行分析。

依法治國(guó);地方法治政府;程序;責(zé)任;制約

前言

在我國(guó),一場(chǎng)依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的革命正全面地進(jìn)行著。但是,由于我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)條件和現(xiàn)實(shí)狀況的某種限制,社會(huì)理念中官本位、權(quán)力本位的思想仍然根深蒂固,因此,我們的法治建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。如果說(shuō)社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)是一項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)工程的話,那么,在這項(xiàng)宏偉的系統(tǒng)工程中,當(dāng)前必須尋找出一個(gè)關(guān)鍵的突破口。

1.我國(guó)法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀分析

首先,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,地方政府所暴露出的問(wèn)題足以提醒人們要關(guān)注對(duì)它的制約。這些問(wèn)題表現(xiàn)在:地方政府領(lǐng)導(dǎo)人,尤其是“第一把手”的腐敗問(wèn)題日益嚴(yán)重,亂決策浪費(fèi)國(guó)家資源的現(xiàn)象日益突出,地方政府個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人與黑社會(huì)相互勾結(jié)也時(shí)有報(bào)道,甚至個(gè)別地方出現(xiàn)整個(gè)政府體系垮掉的現(xiàn)象。其次,有利于正確調(diào)整中央和地方的關(guān)系。中國(guó)政治體制長(zhǎng)期得以有效運(yùn)行的一個(gè)主要原因在于利用中央權(quán)威制約地方,當(dāng)前,中央的清政廉明是不爭(zhēng)的客觀事實(shí)。我們國(guó)家正處于一個(gè)深刻變化的階段,如何既充分利用傳統(tǒng)政治資源又發(fā)揮中央權(quán)威,調(diào)整中央與地方政府關(guān)系顯得尤為重要。但是不管權(quán)力的重心向哪一方面偏重,如果不能很好地解決地方政府法治化這個(gè)問(wèn)題,難免重蹈復(fù)轍,也無(wú)助于調(diào)整中央與地方的關(guān)系。其三,地方政府處于法治的最前沿,最面廣量大,最直接面對(duì)社會(huì),最敏感地影響到中央的權(quán)威。地方政府形象不佳,在民眾心目中喪失的是整個(gè)政府的權(quán)威。其四,中央的法治方略需要地方政府的執(zhí)行,中央的法治決策需要地方政府的貫徹。因此,地方政府的法治化程度,關(guān)系到整個(gè)國(guó)家法治的實(shí)現(xiàn)程度。問(wèn)題是如何加強(qiáng)地方政府的法治化建設(shè)。

2.地方法治政府的基本構(gòu)成要件

2.1形式要件——地方法治政府行為程序化

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育與科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,有序生產(chǎn)要求有序市場(chǎng),而有序市場(chǎng)必然要求有序行政。而地方政府活動(dòng)程序化是政府民主化、法治化的基本體現(xiàn)。地方政府的法治化建設(shè)應(yīng)包括兩個(gè)方面。一方面是依據(jù)規(guī)定政府職權(quán)和職責(zé)的實(shí)體法,一方面是依據(jù)規(guī)定政府如何行使職權(quán)和履行職責(zé)的程序法。此外,政府的行政效率低下也多半與程序上的混亂不無(wú)關(guān)系。正如任何事物都是內(nèi)容與形式的辨證統(tǒng)一那樣,沒(méi)有實(shí)體和程序這兩者的有機(jī)結(jié)合,人類的活動(dòng)將無(wú)法展開。美國(guó)當(dāng)代法理學(xué)界聲名顯赫的程序法學(xué)派明確斷言“法律即程序”,法律就是制度化解決問(wèn)題的程序和原則。我們也可以這樣說(shuō),程序是法律的核心,沒(méi)有程序,法律就形同虛設(shè)。程序具有預(yù)定性,它的基本功能在于限制和取消當(dāng)事人為實(shí)現(xiàn)目的而選擇手段的自由,將實(shí)現(xiàn)目的的手段規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。程序可以限制程序義務(wù)人的主觀隨意性,當(dāng)程序所預(yù)先確定的要件成立時(shí),程序義務(wù)人必須按照程序的規(guī)定做出既定的行為,而無(wú)法利用手段選擇的自由隨意加速或者阻撓程序目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。地方政府作為一個(gè)政治主體,在與其他地方政治主體相互聯(lián)系、相互作用、相互制約的過(guò)程中,首先應(yīng)遵循由法律預(yù)先確定的程序,因?yàn)樵谌狈τ行蛘蔚暮暧^環(huán)境中,行政機(jī)關(guān)難免發(fā)生本身的角色錯(cuò)位,以及與其他政治主體之間權(quán)利義務(wù)配置失當(dāng)?shù)葐?wèn)題。因此,我國(guó)的整個(gè)政治體制運(yùn)作之中,地方政府行政有序問(wèn)題的解決,是我國(guó)進(jìn)行法治建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

2.2實(shí)質(zhì)要件——地方法治政府應(yīng)該是責(zé)任政府

如果政府權(quán)力沒(méi)有責(zé)任規(guī)則或者越出責(zé)任規(guī)則之外,也就意味著政府效能在人們心中的遞減,必然會(huì)或多或少地喪失民眾對(duì)權(quán)力的信任,民眾對(duì)權(quán)力的這種消極態(tài)度,必然使權(quán)力的成本加大,從而形成權(quán)力任性與民眾不信任權(quán)力間的惡性循環(huán),甚至構(gòu)成人心對(duì)權(quán)力的抗拒。在這里,責(zé)任體現(xiàn)了權(quán)力代價(jià)的預(yù)防功能,就是說(shuō),正是權(quán)力與責(zé)任的這種不可分離性,經(jīng)常性地督促政府依賴自律,關(guān)注其權(quán)力的運(yùn)行所包含的代價(jià),通過(guò)權(quán)力者的自律達(dá)到權(quán)力制約的目的,從而使權(quán)力按法定的軌跡運(yùn)行。顯然,沒(méi)有責(zé)任機(jī)制的政府不能成為法治政府。一旦政府的權(quán)力超越了責(zé)任邊界,責(zé)任就變成一種違法責(zé)任和消極責(zé)任,就會(huì)構(gòu)成對(duì)政府權(quán)力越界的一種懲罰,這種責(zé)任對(duì)政府權(quán)力的制約,主要體現(xiàn)在對(duì)政府行為的校正和心理的警戒。在這里,責(zé)任體現(xiàn)了權(quán)力代價(jià)的強(qiáng)制功能。也就是說(shuō),責(zé)任是政府運(yùn)行的動(dòng)力,也是政府運(yùn)行的壓力。當(dāng)政府視責(zé)任為行使權(quán)力的必須時(shí),那么,政府就會(huì)將責(zé)任置于自身的自覺(jué)行為之中,從而實(shí)現(xiàn)責(zé)任對(duì)政府的動(dòng)力功能;但當(dāng)政府官員純粹將責(zé)任視為自身權(quán)力的額外負(fù)擔(dān)時(shí),則責(zé)任在政府官員那兒也就成了純粹的壓力,責(zé)任的恪守就會(huì)變得迫不得已,而不是理所當(dāng)然,這樣政府違法也就指日可待。政府的行為一旦違法,必須有相應(yīng)的校正機(jī)制,否則,政府違法時(shí)對(duì)社會(huì)造成的秩序損害就難以恢復(fù),權(quán)力自身的功能也將在失序中消失。責(zé)任能夠恰當(dāng)而有效地促使政府權(quán)力在法定的范圍內(nèi)行使。責(zé)任與權(quán)力的相關(guān)共存,不僅是本質(zhì)屬性,而且還可以降低監(jiān)督權(quán)力的成本。因?yàn)榉彩呛戏ǖ臋?quán)力行為,無(wú)須追加其他任何責(zé)任;凡是違法的權(quán)力行為,不管其實(shí)施主體是誰(shuí),都不能豁免,更不能放縱。當(dāng)然,對(duì)于違法的權(quán)力行為,應(yīng)按權(quán)力違法行為的性質(zhì)、程序、情節(jié)、主觀過(guò)錯(cuò)等指數(shù),公正地裁量責(zé)任點(diǎn)。過(guò)重,會(huì)傷害政府行使權(quán)力的積極性,從而間接地導(dǎo)致政府權(quán)力的萎縮;過(guò)輕,則會(huì)使政府的某些官員心存僥幸,使責(zé)任不足以罰過(guò),這樣會(huì)使權(quán)力的行使者大錯(cuò)不犯、小錯(cuò)不斷,最終影響人們對(duì)政府的信任。我國(guó)當(dāng)前在地方政府權(quán)力規(guī)則上的缺陷,嚴(yán)重地抑制了人們對(duì)權(quán)力的自覺(jué)遵從。

2.3精神要件——地方法治政府首先應(yīng)該是為人民服務(wù)的政府

我國(guó)政府既然自覺(jué)發(fā)動(dòng)了這場(chǎng)體制改革的偉大革命,就應(yīng)該更進(jìn)一步自覺(jué)地與官本位觀念作徹底決裂,承認(rèn)利益主體多元化格局的形成與發(fā)展,確保各項(xiàng)相對(duì)人權(quán)利的伸張與實(shí)現(xiàn)。并在地方政府的行為中加重與強(qiáng)化“管官”的成分與導(dǎo)向,在理念上實(shí)現(xiàn)從官本位向民本位的轉(zhuǎn)化,把為人民服務(wù)的宗旨變成具體的政府行為。正義、公平、公正既是一個(gè)道德準(zhǔn)則,又是一種法律價(jià)值,是支撐社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要觀念柱石。法治理念是一種現(xiàn)代化理念。當(dāng)前我國(guó)在法治建設(shè)的進(jìn)程中,首先應(yīng)在地方政府系統(tǒng)中更新法律觀念。其一,確立社會(huì)自治觀念,即組成社會(huì)的個(gè)體的自治,突出公民、法人及其他組織的獨(dú)立的法律人格,以及個(gè)體的合法權(quán)益,并在法治政府建設(shè)中,強(qiáng)化對(duì)社會(huì)主體獨(dú)立的法律人格的尊重,強(qiáng)化對(duì)社會(huì)主體合法權(quán)益的保護(hù)。其二,確立國(guó)家為社會(huì)服務(wù),而不是社會(huì)為國(guó)家服務(wù)的觀念。其三,確立法律相對(duì)自主的觀念。法律是人民意志的反映,法律來(lái)自于社會(huì),法律具有自主性,只有這樣的法律,才能具有制約和規(guī)范國(guó)家權(quán)力的功能。也就是說(shuō),只有人類對(duì)法律的理性指導(dǎo),才談得上理性的法律對(duì)國(guó)家權(quán)力的控制,才談得上實(shí)現(xiàn)法治。

3.結(jié)束語(yǔ)

總之,為人民服務(wù)是法治政府權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn),是法治政府建設(shè)的原動(dòng)力,關(guān)系到法治政府建設(shè)的價(jià)值導(dǎo)向問(wèn)題;責(zé)任機(jī)制是法治政府的本質(zhì)屬性,是為人民服務(wù)的基本保證,關(guān)系到法治政府建設(shè)的路徑問(wèn)題;而行政程序化則是我國(guó)當(dāng)前法治政府建設(shè)的核心,是法治政府不斷完善的主要渠道,關(guān)系到法治政府建設(shè)的機(jī)制問(wèn)題。筆者認(rèn)為,上述三方面的要件是實(shí)現(xiàn)地方政府法治化的基本條件,也是目前完全應(yīng)該具備的可行性條件。

[1]余先予主編.沖突法[M].北京:法律出版社,2012〔10〕

[2]江偉鈺、陳方林.我國(guó)區(qū)際法律沖突的特點(diǎn)對(duì)策探討[J].中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2012(4)

[3]趙秉志、胡錦光主編.法律制度[M].北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,2011.

王海霞,通化師范學(xué)院,政法學(xué)院副教授,吉林省農(nóng)村問(wèn)題研究基地成員，研究方向?yàn)檗r(nóng)村法律問(wèn)題研究。