陳涵++高思維++董健

摘 要：文章研究了新食品安全法實施后，檢驗檢疫機構、進出口企業(yè)和第三方機構在食品進出口中存在的問題，并探討了相應的對策。檢驗檢疫機構只有在調(diào)整自身監(jiān)管模式，轉(zhuǎn)變監(jiān)管重心的同時，引導進出口企業(yè)完善內(nèi)部管理體系，履行企業(yè)主體責任，同時完善制度，促進第三方機構的健康發(fā)展，才能形成推動食品安全的強大合力。

關鍵詞：新食品安全法；檢驗檢疫機構；進出口企業(yè)；第三方機構；對策

0 引言

“民以食為天，食以安為先”，食品安全長期以來一直是廣大人民群眾最關心的問題之一，在此背景下，新食品安全法經(jīng)過三次易稿，已于2015年10月1日正式實施。新食品安全法對舊法進行了大范圍的補充和修改，使其覆蓋面更廣，闡述更深入，違法成本也更高。新食品安全法實施一周年來，促進了食品貿(mào)易的健康發(fā)展，以安全性廣受社會各界關注的奶粉為例，2016年上半年進口量同比增長18.54%[1]。然而，新食品安全法在保障食品安全的同時也對食品進出口相關各方提出了新的挑戰(zhàn)，如果對新食品安全法學習不深入，理解不全面，勢必在執(zhí)行中產(chǎn)生偏差，無法適應食品安全監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變的新常態(tài)。

1 檢驗檢疫機構易進入“越位”和“失位”的誤區(qū)

1.1 出口食品監(jiān)管模式亟待調(diào)整

近年來，我國出口食品總體質(zhì)量水平不斷提升，基本未發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性風險。但舊食品安全法第六十八條規(guī)定，出口食品由出入境檢驗檢疫機構進行監(jiān)督、抽檢，海關憑出入境檢驗檢疫機構簽發(fā)的通關證明放行。而新法第九十九條則要求出口食品生產(chǎn)企業(yè)應當保證其出口食品符合進口國或地區(qū)的標準或者合同要求，明確規(guī)定了企業(yè)對其產(chǎn)品的主體責任。在此大背景下，如果檢驗檢疫人員對新法的理解不到位，就很容易在履職中進入“越位”的誤區(qū)。以出口食品檢驗為例，由于企業(yè)數(shù)量眾多，產(chǎn)品種類繁雜，傳統(tǒng)的抽樣方式容易導致撒芝麻式的走過場、走流程，難以發(fā)現(xiàn)企業(yè)的質(zhì)量安全隱患。在這過程中檢驗檢疫機構無形中做了本應由企業(yè)質(zhì)檢員完成的工作，既充當了產(chǎn)品合格判定的“裁判員”，又充當了產(chǎn)品生產(chǎn)驗收的“運動員”，混淆了企業(yè)的主體責任和官方的監(jiān)管責任。這一監(jiān)管模式不但耗費了大量人力、物力和財力，浪費了寶貴的行政資源，而且由于缺乏監(jiān)管重點，導致無法抓住產(chǎn)生問題的源頭從而做到有的放矢，出口產(chǎn)品仍然存在著一定的隱患。

1.2 進口食品監(jiān)管重心亟待轉(zhuǎn)變

隨著進口食品范圍和數(shù)量的不斷增加，檢驗檢疫機構也面臨著極大的挑戰(zhàn)。雖然進口食品的監(jiān)管已一改過去單一的口岸批批檢驗，取而代之的是風險分析、分類管理等新方法，但由于各地起步時間不一，食品安全監(jiān)測與風險、危機預警的作用有限，尚不能對進口食品實施有效的監(jiān)管。新食品安全法第九十五條規(guī)定境外發(fā)生的食品安全事件可能對我國境內(nèi)造成影響，或者在進口食品、食品添加劑、食品相關產(chǎn)品中發(fā)現(xiàn)嚴重食品安全問題的，國家出入境檢驗檢疫部門應當及時采取風險預警或者控制措施。食品安全事故相關信息的監(jiān)測與風險、危機預警有助于確保對事故的及時識別和有效應對，但目前該預警系統(tǒng)存在信息交流體系不完善，難以保證及時搜取到足夠的信息，對于其他地區(qū)的食品安全信息獲取也有滯后性；同時我國缺乏統(tǒng)一機構對食品安全方面的大量信息進行匯總發(fā)布。我國當前的突發(fā)事件應急管理體系仍然過多注重事件發(fā)生后的快速反應，扮演“消防員”的角色，而忽略了對事前的防范，不重視用于發(fā)掘突發(fā)事件苗頭的監(jiān)測和預警分析手段。

2 企業(yè)對新食品安全法重視不足，影響了其生存和發(fā)展

2.1 觸碰法律紅線或使企業(yè)面臨更加嚴厲的處罰

與舊法相比，新食品安全法在總則中，明確規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營者對其產(chǎn)品的安全負責，即明確了企業(yè)的主體責任，并在之后的章節(jié)中對如何履行主體責任作了更加細化的要求，具體包括食品安全管理制度的健全、經(jīng)營過程的風險控制及食品安全問題的自查和報告。但是，部分食品進出口企業(yè)，甚至是規(guī)模較大，經(jīng)營時間較長的企業(yè)片面地認為企業(yè)長期以來能從小到大不斷發(fā)展壯大，積累下來的經(jīng)驗準錯不了，原先沒有書面成文的安全管理體系也照樣發(fā)展，并理所當然的認為只要把產(chǎn)品賣出去了，就算是“萬事大吉”了，萬一遇到問題，大不了就罰點錢。

誠然，經(jīng)驗可以讓企業(yè)在經(jīng)營中少走彎路，達到事半功倍的效果，然而經(jīng)驗也是把雙刃劍，因此吃虧的企業(yè)也不在少數(shù)。新食品安全法較舊法在民事賠償、行政處罰乃至刑事處罰方面的力度明顯加大，違法生產(chǎn)經(jīng)營食品的最高可處罰金數(shù)額由原先貨值的10倍大幅度提高至貨值30倍，這一規(guī)定明顯提高了企業(yè)的違法成本，企業(yè)可能僅僅因為一次抱有僥幸心理的違法行為而付出破產(chǎn)倒閉的代價，并可能由于被吊銷食品生產(chǎn)許可證而導致行業(yè)禁入，而相關責任人員甚至面臨被追究刑事責任的嚴重后果。

2.2 管理體系不完善或?qū)е缕髽I(yè)無法有效規(guī)避風險

隨著食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從業(yè)企業(yè)日漸增多，但部分中小企業(yè)由于人員流動性大，同時抱著只顧眼前利益，急功近利的心態(tài)，錯誤的認為建立完善食品安全追溯體系并不能帶來產(chǎn)品銷量的增加和企業(yè)利潤的增長，覺得這是一項無足輕重的工作，認為只要不是為了追求利潤而故意違法就不會出什么大問題。新食品安全法明確要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯。但是，部分企業(yè)常常為了應付監(jiān)管部門的檢查而“臨時抱佛腳”，做些不完整、無法有效溯源的書面記錄，這樣的做法不僅將影響其作為產(chǎn)品質(zhì)量主體的責任擔當，同時也給企業(yè)生存發(fā)展埋下隱患。由于不少食品的供應鏈涉及種植養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)、流通以及最終消費等多個環(huán)節(jié)，而我國不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展極為不平衡，供應鏈中的部分環(huán)節(jié)不可避免以小作坊等為主，存在從業(yè)者數(shù)量大，素質(zhì)、道德參差不齊的現(xiàn)狀，食品經(jīng)營者在不知情的狀態(tài)下發(fā)生食品安全問題的風險不容忽視。在此情況下，如果處罰所有食品安全問題時不問青紅皂白地搞“一刀切”，勢必導致對部分制度規(guī)范且經(jīng)營誠信企業(yè)的不公平。因此，新食品安全法第一百三十六條新增條款在充分考慮我國食品生產(chǎn)現(xiàn)狀的情況下明確規(guī)定了食品經(jīng)營者如果履行了進貨查驗等義務，有充分證據(jù)證明其不知道所采購的食品不符合食品安全標準，并能如實說明其進貨來源的，可以免予處罰。不過，這條新規(guī)并不是所有企業(yè)的“免死金牌”，如果企業(yè)未能在日常經(jīng)營中未雨綢繆，健全食品安全追溯體系并完善進出貨查驗記錄，便無法在食品安全問題發(fā)生時理清供應鏈中各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)的責任，準確追溯問題的相關責任方，從而證明其企業(yè)自身的行為滿足豁免條款，規(guī)避相關責任和處罰。

供應鏈長是進口食品的重要特征，境外出口商和境外生產(chǎn)企業(yè)由于未在中國國境內(nèi)注冊登記并從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，我國的食品安全法對其并無直接的約束力，只能通過對國內(nèi)的進口商進行規(guī)范從而達到監(jiān)督管理的目的。新食品安全法第九十四條明確規(guī)定進口商應當建立境外出口商、境外生產(chǎn)企業(yè)審核制度，審核不合格的，不得進口。發(fā)現(xiàn)進口食品不符合我國食品安全國家標準或者有證據(jù)證明可能危害人體健康的，進口商應當立即停止進口，并依法召回。然而，目前部分進口商對外商的要求卻不明確，原因主要包括以下四個方面：一、部分進口商管理體系不完善，缺少嚴格的供貨商審核制度；二、部分國人仍存在崇洋媚外的心理，認為國外的食品質(zhì)量肯定不會出問題；三、部分規(guī)模較小的進口商在與大型境外出口商和生產(chǎn)企業(yè)的貿(mào)易中處于弱勢地位，缺少話語權；四、國內(nèi)和國外的中間商層級較多，且變動較頻繁，導致信息溝通不暢。然而，由于不同國家和地區(qū)的食品安全標準存在部分不一致的地方，符合國外標準的食品未必能達到我國標準的要求，進口商如果對此情況沒有足夠的重視，對境外出口商、境外生產(chǎn)企業(yè)的制度進行審核，對其產(chǎn)品進行抽查檢驗，勢必因進口產(chǎn)品被退運、銷毀或召回而承擔不必要的損失。

3 第三方機構的發(fā)展?jié)摿εc現(xiàn)狀間存在矛盾

3.1 新食品安全法實施催生巨大的第三方服務市場

新食品安全法相比舊法更加強調(diào)企業(yè)對其生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)品的主體責任，例如新增條款第四十二條明確要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者建立食品安全追溯體系，并鼓勵其采用信息化手段采集、留存生產(chǎn)經(jīng)營信息。與傳統(tǒng)的書面記錄臺賬相比，信息化手段建立的追溯體系能更加快捷、有效的實現(xiàn)食品源頭追溯的目的，例如目前比較成熟的超頻射頻識別技術，便可以在無人工干預的前提下實現(xiàn)從農(nóng)場到消費者全流程對食品的追蹤，有效解決了人為更改記錄的漏洞，確保了溯源證據(jù)鏈的真實有效[2]。此外，新增條款第九十二條明確規(guī)定進口食品、食品添加劑應當按照檢驗檢疫部門的要求隨附合格證明材料，而產(chǎn)品質(zhì)量、安全衛(wèi)生相關的檢測報告便是其中重要的合格證明材料。但對于絕大多數(shù)企業(yè)來說，目前的人才結(jié)構無法保證其能夠獨立完成，而政府部門的角色已不再是企業(yè)市場行為的直接參與者。同時，隨著社會化分工越來越細，將主業(yè)之外的業(yè)務外包也是企業(yè)降低經(jīng)營成本，提高效益的重要途徑，這就給從事食品安全溯源、檢測的相關第三方機構提供了巨大的市場。同時，第三方機構擁有專業(yè)化的工作人員和高效率的活動方式，是檢驗檢疫機構在監(jiān)管過程中不可或缺的社會資源。

3.2 國內(nèi)第三方機構的優(yōu)勢和局限性

國內(nèi)第三方機構主要包括體制內(nèi)機構和體制外機構，兩者各有優(yōu)劣勢。我國體制內(nèi)機構如政府部門下屬的事業(yè)單位普遍具有熟悉國內(nèi)法律法規(guī)和政策的優(yōu)勢，出具的報告也容易被相關的政府部門認可，但與以市場模式運作的第三方機構相比，用人體制受到行政管理的限制較多，在人才吸引、培養(yǎng)和激勵方面存在一定的制約，普遍存在效率不高的問題。同時，由于體制內(nèi)機構長期以來大多被動的接受政府機構規(guī)定的強制性檢驗檢測業(yè)務，并通過政府背景獲得部分市場委托檢驗檢測業(yè)務，導致其市場開拓的經(jīng)驗和意識弱，缺乏善于市場營銷、客戶培育、維護的人才。此外，由于此類機構缺乏獨立性，導致無法實現(xiàn)與政府的責任分離。相比于體制內(nèi)機構，體制外機構人才管理機制靈活、效果高、營銷服務意識強，同時又具有熟悉國內(nèi)法律法規(guī)和政策的優(yōu)勢；但因缺乏官方背景而導致業(yè)務拓展的瓶頸。由于經(jīng)費方面的原因，部分機構在實際運作中并不能保持絕對的中立[4]，其報告是否具有偏向性值得思考?？傮w而言，我國第三方機構相比于國外起步較晚，規(guī)模和技術力量相對較弱，且國外知名的第三方機構已大量涌入并占據(jù)了較大的市場份額，這使得本就剛剛起步的國內(nèi)第三方機構面臨更大的挑戰(zhàn)。此外，我國尚無在國際上具有較高知名度的第三方機構，其出具的報告在國際貿(mào)易中的認可度相對較低，也成為業(yè)務發(fā)展中的重要制約因素。

4 新食品安全法在食品進出口中存在問題的對策

新食品安全法修改的范圍大、內(nèi)容多，影響面廣，重新調(diào)整的關系涉及檢驗檢疫機構、進出口企業(yè)以及第三方機構等諸多部門。檢驗檢疫機構只有在調(diào)整自身監(jiān)管模式，轉(zhuǎn)變監(jiān)管重心的同時，切實加強對相關企業(yè)和第三方機構的宣傳、引導和監(jiān)督，才能形成推動食品安全的強大合力，具體對策包括以下方面。

4.1 準確“站位”，確保檢驗檢疫工作“到位”而不“越位”

隨著食品安全領域上位法—食品安全法的修訂，檢驗檢疫人員結(jié)合工作實踐深入學習新法迫在眉睫，新舊法不同之處更需重點關注，否則按以往的經(jīng)驗辦事，必然會發(fā)生差錯。李克強總理曾經(jīng)針對政府部門強調(diào)“法無授權不可為”。在當前簡政放權的大趨勢下，檢驗檢疫機構應當在準確理解法定職權范圍的基礎上，轉(zhuǎn)變思維方式，變保姆式服務為落實企業(yè)主體責任，根據(jù)管理、誠信情況對不同的企業(yè)實施差異化管理，從而抓住問題的源頭和關鍵，做到有的放矢，扮演好檢驗檢疫機構作為進出口食品合格評判“裁判員”的角色，不做“運動員”，避免“越位”。同時，檢驗檢疫機構應當及時根據(jù)新法轉(zhuǎn)變監(jiān)管重心，利用信息化技術，建立食品安全風險預警系統(tǒng)，收集評估風險信息，并在風險評估的基礎上，針對可能帶來的食品安全隱患做出相應的處置，如發(fā)布風險警示，重新啟動風險分析，調(diào)整監(jiān)管方式等，切實將監(jiān)管重心由事后“亡羊補牢”轉(zhuǎn)移到事前防范[3]，做到有的放矢，準確“站位”。當然，職權法定不意味著消極的執(zhí)法，而對企業(yè)的困難不聞不問，從一個極端走向另一個極端。檢驗檢疫機構應當加強對企業(yè)的普法宣傳，并對法律法規(guī)的新增部分和疑難點進行必要的解讀，提供適當?shù)臒o償咨詢服務，但不應插手企業(yè)微觀層面的具體行為。企業(yè)如有進一步的服務需求，可建議其自主尋找市場上具有資質(zhì)的第三方機構，把檢驗檢疫工作做“到位”。

4.2 堅持監(jiān)管與引導并重，確保企業(yè)履行產(chǎn)品主體責任

新食品安全法實施以來，進出口食品企業(yè)違法違規(guī)的現(xiàn)象時有發(fā)生，檢驗檢疫機構應對其性質(zhì)進行區(qū)分，堅持監(jiān)管與引導并重，做到寬嚴相濟。對為謀求不正當利益多次違法違規(guī)，危害廣大人民群眾安全健康的惡劣行為，檢驗檢疫部門應當嚴格按照新食品安全法的規(guī)定嚴厲查處，或及時移交具有管理權限的相關部門。而對于大多數(shù)因?qū)π路私獠蛔愣a(chǎn)生輕微違法違規(guī)行為的企業(yè)，檢驗檢疫機構則應將工作的側(cè)重點放在宣傳引導上，通過食品安全的相關普法培訓，發(fā)放宣傳材料等形式多樣的方式，使其充分認識到在新法頒布實施，食品監(jiān)管日漸趨嚴的大背景下，管理規(guī)范、品質(zhì)有保障，品牌知名度高的企業(yè)的競爭優(yōu)勢將更加明顯，并鼓勵其走“以質(zhì)取勝”的道路，使其由被動接受監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查，甚至與監(jiān)管部門玩“貓捉老鼠”把戲轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃影凑障嚓P規(guī)定完善企業(yè)溯源管理制度，加強對供貨商審核，實現(xiàn)由“要我做”到“我要做”的本質(zhì)轉(zhuǎn)變，自覺履行其作為產(chǎn)品質(zhì)量第一責任人應有的責任。

4.3 完善制度，加強監(jiān)管，促進國內(nèi)第三方機構健康發(fā)展

國內(nèi)第三方機構的蓬勃發(fā)展不僅促進了進出口貿(mào)易的發(fā)展，也對檢驗檢疫機構的工作起到了重要的輔助作用。檢驗檢疫機構應當切實改變原有的監(jiān)管模式，借鑒國外經(jīng)驗，結(jié)合我國目前第三方機構的具體情況對癥下藥，積極探索進出口食品第三方機構的監(jiān)管和采信工作，確保其技術能力及公正性，逐漸提高其在國際上的聲譽和知名度，從而實現(xiàn)整體行業(yè)的長期健康發(fā)展。一是明確第三方機構的準入條件，并對外公示符合條件的第三方機構，由進出口企業(yè)在充分享有知情權的情況下按照市場規(guī)律自主選擇，檢驗檢疫機構不再通過其背景幫助其下屬事業(yè)單位獲得相關業(yè)務，確保第三方市場公平競爭。二是探索體制內(nèi)下屬事業(yè)單位的轉(zhuǎn)型發(fā)展，通過轉(zhuǎn)變思想觀念，以企業(yè)需求為導向，增強服務意識和市場開拓能力，完善激勵機制，打破“大鍋飯”，提高工作效率和盈利能力，逐漸實現(xiàn)在競爭激勵的市場中獨立生存發(fā)展。三是加強對第三方機構的動態(tài)管理，完善退出機制。目前市場上的第三方機構良莠不齊，檢驗檢疫機構對其出具的檢驗報告或證書采信的同時，應加強對其的監(jiān)督管理，確保結(jié)果被采信的第三方機構資質(zhì)、管理體系等條件符合要求，并通過年度審查、對部分產(chǎn)品抽查驗證等方法，對其實施事中事后監(jiān)管。對經(jīng)動態(tài)評估，不能持續(xù)符合要求的第三方機構，嚴格執(zhí)行退出機制并及時對外公布，從而達到在不扼殺第三方服務市場活力的同時，將其行為規(guī)范在法律法規(guī)許可的范圍內(nèi)[4]。