●潘文立 王 晶

完善專員辦內(nèi)控基本制度的思考

●潘文立 王 晶

隨著專員辦轉(zhuǎn)型的不斷深入和業(yè)務(wù)授權(quán)的不斷增加，專員辦內(nèi)部控制制度需要進(jìn)一步完善擴(kuò)容。專員辦的內(nèi)部控制應(yīng)以保障專員辦全面履行財(cái)政部賦予的各項(xiàng)職能為目的，遵循“保障為基，防范為重”、“統(tǒng)分結(jié)合，力求全面”等原則，以業(yè)務(wù)類型搭建框架，重點(diǎn)完善審核、監(jiān)控、檢查三類業(yè)務(wù)。

專員辦 內(nèi)部控制 基本制度

近年來，為貫徹落實(shí)依法治國基本方略，發(fā)揮好財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，有效防控業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部黨組高度重視并全面加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，按照“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”的原則和強(qiáng)化流程控制、依法合規(guī)運(yùn)行的思路，為專員辦系統(tǒng)量身制定了《專員辦內(nèi)部控制基本制度（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《基本制度》）。這對(duì)更好更快地推進(jìn)專員辦工作轉(zhuǎn)型、規(guī)范專員辦財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作發(fā)揮了非常重要的作用。

《基本制度》的相關(guān)內(nèi)容是基于《財(cái)政部關(guān)于專員辦加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2014〕352號(hào)）對(duì)專員辦開啟工作轉(zhuǎn)型，嵌入財(cái)政主體業(yè)務(wù)的條款設(shè)定的。隨著專員辦轉(zhuǎn)型的不斷深入和業(yè)務(wù)授權(quán)的不斷增加，一些新增業(yè)務(wù)尚缺乏統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)控規(guī)范。《財(cái)政部關(guān)于專員辦進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作的意見》（財(cái)預(yù)〔2016〕38號(hào)）明確專員辦要逐步實(shí)現(xiàn) “兩個(gè)拓展”，《關(guān)于印發(fā)落實(shí)財(cái)預(yù) 〔2016〕38號(hào)文工作分工及實(shí)施方案的通知》等文件完整細(xì)致歸納了專員辦應(yīng)承擔(dān)的各項(xiàng)職能和業(yè)務(wù)?！痘局贫取纷鳛閷T辦內(nèi)控工作之基，亟待完善擴(kuò)容。

一、完善《基本制度》的指導(dǎo)思想

樓繼偉部長指出，建立內(nèi)部控制，就是為保障單位業(yè)務(wù)穩(wěn)健高效運(yùn)行，確保財(cái)務(wù)記錄、財(cái)務(wù)報(bào)告信息和其他管理信息的及時(shí)、可靠、完整。內(nèi)控體系建設(shè)的關(guān)鍵是流程再造和信息系統(tǒng)建設(shè)。加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)要堅(jiān)持成本效益原則，不能太機(jī)械而影響業(yè)務(wù)發(fā)展。據(jù)此，筆者認(rèn)為完善《基本制度》應(yīng)以保障專員辦全面履行財(cái)政部賦予的各項(xiàng)職能為目的，明確內(nèi)控促進(jìn)專員辦業(yè)務(wù)穩(wěn)健高效運(yùn)行的效能。

二、完善《基本制度》的原則

一是保障為基，防范為重?！痘局贫取返耐晟茟?yīng)結(jié)合財(cái)政部黨組對(duì)專員辦轉(zhuǎn)型的思路和要求。以保障專員辦按照財(cái)政部授權(quán)就地履行中央財(cái)政管理各項(xiàng)職能為目的，通過制度設(shè)計(jì)，重點(diǎn)防范專員辦業(yè)務(wù)運(yùn)行中可能存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)、制度流程風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)等。

二是統(tǒng)分結(jié)合，力求全面。專員辦開展預(yù)算監(jiān)管、會(huì)計(jì)監(jiān)管等財(cái)政管理工作，都是根據(jù)財(cái)政部要求或授權(quán)統(tǒng)一開展的，必然是全局性的，因此必須統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一規(guī)范，否則會(huì)因區(qū)域差異、單位工作方式等差異，造成工作不平衡，工作成果表現(xiàn)的不一致，不利于財(cái)政部決策參考使用，如部門預(yù)算編制審核、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付審核等工作。另外，根據(jù)財(cái)政部黨組“財(cái)政部干什么，專員辦就在前方干什么”的要求，專員辦靠前靠近，因地制宜開展日常監(jiān)管工作，就要有一定的工作自主性。因此建議，對(duì)專項(xiàng)工作（如專項(xiàng)核查、專項(xiàng)檢查等）可由財(cái)政部統(tǒng)一進(jìn)行制度設(shè)計(jì)、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一開展、統(tǒng)一處理；對(duì)日常監(jiān)管可適當(dāng)下放權(quán)力給專員辦，明確工作目標(biāo)、工作要求和工作流程。統(tǒng)分結(jié)合，全方位履行好各自的工作職責(zé)。

三、完善《基本制度》框架設(shè)計(jì)

現(xiàn)行《基本制度》的框架既考慮到專員辦業(yè)務(wù)內(nèi)容又兼顧了工作性質(zhì)，優(yōu)點(diǎn)是直截了當(dāng)、可操作性強(qiáng)，缺點(diǎn)是尚不能覆蓋所有業(yè)務(wù)特別是新增業(yè)務(wù)。目前，專員辦的業(yè)務(wù)較之過去有了很大的拓展，隨著財(cái)政改革的進(jìn)一步深化和專員辦作用的切實(shí)發(fā)揮，今后專員辦的工作面將更廣，工作量將更大，充分體現(xiàn)財(cái)政管理業(yè)務(wù)的全覆蓋。建議在完善《基本制度》時(shí)，結(jié)合已梳理出的工作事項(xiàng)，按照財(cái)政管理全流程，將專員辦各項(xiàng)業(yè)務(wù)按性質(zhì)進(jìn)行劃分，這樣既能將工作行為按性質(zhì)歸類，便于統(tǒng)一設(shè)計(jì)，如對(duì)不同類型、名目眾多的審核事項(xiàng)；又能將今后可能新增的業(yè)務(wù)事項(xiàng)根據(jù)工作性質(zhì)包納其中，無須再行設(shè)計(jì)。因此建議將專員辦的業(yè)務(wù)工作大致分為：審核、征收監(jiān)繳、監(jiān)控、檢查、評(píng)價(jià)、調(diào)查六大類，對(duì)每一類性質(zhì)的業(yè)務(wù)明確內(nèi)控措施，從而做到內(nèi)控全覆蓋，無死角。鑒于征繳、評(píng)價(jià)、調(diào)查這幾項(xiàng)業(yè)務(wù)內(nèi)控環(huán)節(jié)相對(duì)比較簡(jiǎn)單、明確，建議在現(xiàn)行《基本制度》基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)審核、監(jiān)控、檢查這三類業(yè)務(wù)進(jìn)一步完善。

（一）審核

審核包括部門預(yù)決算審核、中央專項(xiàng)補(bǔ)助費(fèi)用審核（國儲(chǔ)費(fèi)用補(bǔ)貼審核等）、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算審核、收入退付審核、其他審核（資產(chǎn)清查審核、公車制度改革方案審核等）。一方面，在全方面梳理專員辦承擔(dān)審核項(xiàng)目及工作要求的基礎(chǔ)上，對(duì)業(yè)務(wù)流程分解剖析、歸納提煉、制定適合所有審核事項(xiàng)的通用內(nèi)控措施，涵蓋監(jiān)管依據(jù)、原則、標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵要素，明確每個(gè)崗位的基本職責(zé)和每個(gè)步驟的基本要求，實(shí)施全程痕跡化管理。另一方面，將審核事項(xiàng)分類，逐項(xiàng)按照工作崗位、操作步驟確定關(guān)鍵環(huán)節(jié)和審核層級(jí)，有針對(duì)性地設(shè)置內(nèi)控程序和制約措施，實(shí)現(xiàn)審批業(yè)務(wù)“操作手冊(cè)式指引”和“臺(tái)賬化管理”。

（二）監(jiān)控

即日常監(jiān)管，涵蓋專員辦履行財(cái)政管理的所有職能范圍。方式為非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管與現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，主要通過對(duì)日常收集資料的分析、信息化系統(tǒng)數(shù)據(jù)的比對(duì)、監(jiān)管對(duì)象財(cái)務(wù)活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題實(shí)施管理。如，通過國庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)中央預(yù)算單位財(cái)務(wù)情況實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控?，F(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管主要根據(jù)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題或重大疑點(diǎn)，經(jīng)分析報(bào)告后，以核查、核實(shí)、核對(duì)等形式開展。現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管也是審核工作中常用的一種工作手段?，F(xiàn)行《基本制度》將核查、核實(shí)、核對(duì)等現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管比照專項(xiàng)檢查進(jìn)行內(nèi)控制度設(shè)計(jì)，不便于發(fā)揮專員辦開展日常監(jiān)控工作的機(jī)動(dòng)性和靈活性，建議予以修改，并對(duì)核查等現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作方式制定統(tǒng)一的操作規(guī)程，在風(fēng)險(xiǎn)可控范圍內(nèi)簡(jiǎn)化程序。建議是否可采取以下方式：內(nèi)部動(dòng)議研定核查對(duì)象—開具核查通知書—填制核查工作底稿（需核查對(duì)象簽署意見）—向派出核查工作組的機(jī)構(gòu)上報(bào)核查報(bào)告。如此，既達(dá)到全程留痕的內(nèi)控要求，又提高了工作效率。

（三）檢查

《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、《政府采購法》等法律法規(guī)均明確了財(cái)政部門作為預(yù)算管理、會(huì)計(jì)監(jiān)管和政府采購監(jiān)管的主體責(zé)任，必須開展經(jīng)常性的財(cái)政監(jiān)督檢查方能更好地履行職責(zé)。檢查只是手段，不是目的。專員辦要切實(shí)履行財(cái)政部黨組賦予的監(jiān)管責(zé)任，充分利用好一切監(jiān)管手段來實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)重大問題時(shí)專員辦不能袖手旁觀。建議完善《基本制度》時(shí)，明確專員辦在日常監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)重大疑點(diǎn)時(shí)，在履行向財(cái)政部報(bào)備檢查對(duì)象名單的前提下，可由核查（調(diào)查）就地轉(zhuǎn)為檢查，一方面可提升財(cái)政管理的直接效應(yīng)；另一方面可使監(jiān)督工作進(jìn)一步規(guī)范，并便于財(cái)政部統(tǒng)一掌握動(dòng)態(tài)，更好發(fā)揮業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用。

四、《基本制度》的執(zhí)行建議

制度的生命力在于執(zhí)行。完善《基本制度》的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是指導(dǎo)專員辦更好地開展內(nèi)控工作，保障專員辦轉(zhuǎn)型后的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作落到實(shí)處。

專員辦應(yīng)主動(dòng)積極地搞好內(nèi)控，圍繞機(jī)構(gòu)特點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌推進(jìn)，切實(shí)將其融入組織管理之中，納入綜合考評(píng)體系，推動(dòng)專員辦規(guī)范高效運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)一步深化轉(zhuǎn)型。

一是及時(shí)完善制度。以 《基本制度》為綱，結(jié)合各自的工作實(shí)際調(diào)整修改本單位內(nèi)控規(guī)程和具體業(yè)務(wù)，特別是新增業(yè)務(wù)的管理辦法，將完善后《基本制度》提出的內(nèi)控新理念、新措施細(xì)化、固化，實(shí)現(xiàn)對(duì)自身運(yùn)行各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程的有效管控。

二是強(qiáng)化內(nèi)控基礎(chǔ)。動(dòng)態(tài)開展全面查找各項(xiàng)工作的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，全面系統(tǒng)地加強(qiáng)對(duì)崗位設(shè)置的規(guī)范、崗位職責(zé)的均衡、權(quán)力行使的牽制和約束、執(zhí)法結(jié)果的審核和監(jiān)督，如審核崗位A、B崗的職責(zé)，審核事項(xiàng)從受理到初審、復(fù)審、部門意見（處長審核）到單位意見（分管領(lǐng)導(dǎo)、主要領(lǐng)導(dǎo)意見）的流程設(shè)計(jì)，日常監(jiān)控的風(fēng)險(xiǎn)控制，專項(xiàng)檢查的績(jī)效評(píng)價(jià)等，從而形成多層次的防控體系。

三是借力信息化建設(shè)。借助計(jì)算機(jī)軟件的“剛性”手段扎緊織密制度的籠子，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制流程化、信息化。把握財(cái)政預(yù)算管理的客觀規(guī)律，引入現(xiàn)代管理方法和信息技術(shù)，針對(duì)管理的薄弱環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)完善科學(xué)有效的控制流程和防控措施，并通過監(jiān)管業(yè)務(wù)軟件和內(nèi)部管理軟件將其“固化”，確保工作運(yùn)轉(zhuǎn)受控，誰來執(zhí)行都不走樣。如網(wǎng)上四級(jí)或五級(jí)審核，少一個(gè)環(huán)節(jié)也過不去。

四是加強(qiáng)執(zhí)行考核。加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控制度執(zhí)行情況的考核和評(píng)價(jià)，發(fā)揮其管理職能和防控作用，并促進(jìn)內(nèi)控體系不斷發(fā)展完善。一方面，對(duì)內(nèi)控實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。內(nèi)控體系是一項(xiàng)各環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系、相互約束的控制系統(tǒng)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的失控和疏忽，都影響著其綜合職能和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)內(nèi)控實(shí)施情況進(jìn)行定期考核評(píng)價(jià)，實(shí)施對(duì)內(nèi)控本身的再監(jiān)督，及時(shí)糾正有令不行、有禁不止的問題，防止內(nèi)控流于形式。另一方面，對(duì)內(nèi)控制度本身進(jìn)行評(píng)價(jià)。內(nèi)控制度設(shè)計(jì)的科學(xué)與否直接關(guān)系到整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。實(shí)施過程中，應(yīng)注重對(duì)內(nèi)控的實(shí)施進(jìn)度、效率和成果等方面的關(guān)注，及時(shí)發(fā)現(xiàn)制度本身存在的不科學(xué)、不全面以及操作性不強(qiáng)等問題。在綜合分析評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，通過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的“集體議”和“重新評(píng)”，不斷完善相應(yīng)的防控措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)的自我修復(fù)、自我完善，從而保障內(nèi)部控制的持續(xù)性和科學(xué)性。

（作者單位：財(cái)政部駐江蘇專員辦）

1.劉志.2014.科學(xué)推進(jìn)專員辦內(nèi)控建設(shè)的思考[J].財(cái)政監(jiān)督，36。

2.樓繼偉.財(cái)政部門必須要重視內(nèi)部控制體系建設(shè)[N].中國會(huì)計(jì)報(bào)，2013-12-28。

3.田祥宇、王鵬、唐大鵬.2013.我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度特征研究[J].會(huì)計(jì)研究，9。