●范曉婷 冉 鵬

地方政府性債務(wù)可持續(xù)性框架研究

●范曉婷 冉 鵬

本文借鑒國際貨幣基金組織和世界銀行政府債務(wù)可持續(xù)管理框架的思路，結(jié)合對我國現(xiàn)實國情、時代背景、改革方向的分析，構(gòu)建了我國地方政府性債務(wù)可持續(xù)性分析框架；選取我國30個省級地方政府2013年的數(shù)據(jù)進行了驗證，并對驗證結(jié)果進行了聚類分析，可為各地方政府了解本地區(qū)地方政府性債務(wù)狀況，及金融機構(gòu)制定貸款政策提供參考，并為今后地方政府性債務(wù)管理與分析提供新的思路。

地方政府性債務(wù) 可持續(xù)性 管理框架

我國地方政府性債務(wù)的風(fēng)險已引起了國際社會的廣泛關(guān)注，近兩年來，多家國際機構(gòu)紛紛對我國地方政府性債務(wù)規(guī)模進行了預(yù)測。2013年4月，惠譽和穆迪兩大評級機構(gòu)還因認為我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險過高而調(diào)低了對我國的信用評級。地方政府性債務(wù)是否能夠持續(xù)？如何判斷地方政府性債務(wù)的可持續(xù)性？這不僅是國際社會關(guān)注的問題，更是國內(nèi)財政學(xué)科的理論工作者和實踐工作者應(yīng)該著重思考和解決的問題。

一、地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的內(nèi)涵及判斷標(biāo)準

（一）地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的內(nèi)涵

根據(jù)IMF（國際貨幣基金組織）的定義，債務(wù)可持續(xù)性指的是一種狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，借款人有能力償還其債務(wù)而毋需對其未來的收支平衡表進行重大調(diào)整。要研究我國地方政府性債務(wù)可持續(xù)問題，需要根據(jù)上述定義，結(jié)合我國現(xiàn)狀，對我國地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的內(nèi)涵進行界定。首先，需要明確以下幾個問題：

1、地方政府性債務(wù)可持續(xù)性是一個時期性判斷。地方政府性債務(wù)的可持續(xù)性不是對一兩年的地方政府性債務(wù)狀況進行的判定，更不是基于某一時點狀態(tài)進行的判定，而是在一個較長的時間階段內(nèi)對地方政府性債務(wù)風(fēng)險進行的動態(tài)衡量，是一種動態(tài)的平衡。

2、地方政府性債務(wù)可持續(xù)性不能簡單地圍繞財政收支行為來判斷。根據(jù)企業(yè)融資理論，投資者主要根據(jù)企業(yè)的資產(chǎn)凈值來判斷企業(yè)的債務(wù)償還能力大小，繼而進行投資決策。如果企業(yè)的資產(chǎn)負債凈值為正，則表明企業(yè)仍然具有債務(wù)償還能力，繼而投資者會對企業(yè)繼續(xù)投資，這時可以說企業(yè)的債務(wù)是可持續(xù)的。因此，可以用是否具有籌資能力來衡量其債務(wù)是否可持續(xù)。按照上述邏輯，政府只要有能力舉借到新的債務(wù)，就總能用以償還舊債務(wù)，就說明政府債務(wù)是可持續(xù)的。但是政府不同于企業(yè)，政府在籌資時更多地不是憑借自身的資產(chǎn)負債狀況而是憑借政府信用甚至強制力。因此，不能簡單地以資產(chǎn)負債狀況來衡量政府債務(wù)可持續(xù)性。特別是在目前中國的政治體制下，地方政府是不存在破產(chǎn)可能的，也就是說地方政府的籌資能力是無限大的，在不考慮資金供給限制的情況下，只要想借債就總能借到。如果以此來衡量地方政府是否具有可持續(xù)性，就會掩蓋地方政府性債務(wù)風(fēng)險，最終將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到中央政府身上。

3、地方政府性債務(wù)的可持續(xù)性，不僅要從規(guī)模來判斷，更要從結(jié)構(gòu)來判斷。因為從國外地方政府債務(wù)的管理來看，很多地方政府性債務(wù)危機的發(fā)生，不僅因為債務(wù)規(guī)模過大，更在于債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理。

4、地方政府性債務(wù)可持續(xù)性要與地方經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性結(jié)合起來看。政府債務(wù)管理的終極目的不是為了減少債務(wù)，而是找到政府債務(wù)的最適度規(guī)模，以政府債務(wù)促進地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。過于強調(diào)靜態(tài)的債務(wù)適度規(guī)模，不是容易造成忽略潛在的風(fēng)險，就是容易一味減少、控制債務(wù)規(guī)模，退回到無債也無發(fā)展的老路上去。地方政府性債務(wù)的可持續(xù)性最終依賴于地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。只有解決了發(fā)展問題，才能增強地方政府的負債和償債能力，才能從根本上實現(xiàn)債務(wù)可持續(xù)發(fā)展。因此，對地方政府性債務(wù)可持續(xù)性問題的研究歸根到底是要找到能夠充分發(fā)揮債務(wù)對經(jīng)濟促進作用的最適規(guī)模和最優(yōu)管理模式。

綜上，地方政府性債務(wù)可持續(xù)性是在一段較長時間內(nèi)地方政府債務(wù)所處的一種狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，地方政府性債務(wù)的規(guī)?？煽?，不會給地方財政收支帶來壓力；結(jié)構(gòu)合理，與地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和財政收支結(jié)構(gòu)相匹配；效益良好，債務(wù)資金的使用效益較高，且從長期看能夠推動經(jīng)濟社會的發(fā)展，與經(jīng)濟社會發(fā)展形成良性互動。

（二）地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的判斷標(biāo)準

在此基礎(chǔ)上，本文嘗試提出了對我國地方政府性債務(wù)可持續(xù)性進行判斷的標(biāo)準，至少包含以下三個方面，并且這三個方面應(yīng)是依次遞進的關(guān)系。

1、規(guī)?？沙掷m(xù)。地方政府的財政收支狀況良好，不會出現(xiàn)流動性危機。這是衡量地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的最明顯的標(biāo)準。

2、結(jié)構(gòu)可持續(xù)。地方政府的償債能力良好，不會出現(xiàn)償債危機。這是衡量地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的最直接的標(biāo)準。

3、效益可持續(xù)。地方政府的債務(wù)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)，從長期看地方政府能夠通過對政府性債務(wù)的管理促進地方經(jīng)濟、社會的發(fā)展。這是衡量地方政府性債務(wù)續(xù)性的最根本標(biāo)準。

二、地方政府性債務(wù)可持續(xù)性分析框架的設(shè)計思路

本文借鑒國際貨幣基金組織和世界銀行對低收入國家的債務(wù)可持續(xù)性分析框架的思路，構(gòu)建了我國地方政府性債務(wù)可持續(xù)性分析框架。

（一）設(shè)計原則

在設(shè)計該分析框架時堅持了以下幾條重要原則：一是可比性原則，考慮了各個指標(biāo)在不同地區(qū)之間的可比性，盡可能使用同一來源及同一口徑的數(shù)據(jù)計算各個指標(biāo)；二是差異化原則，考慮了政策制度管理情況對政府債務(wù)可持續(xù)性的影響，根據(jù)各地區(qū)的政策制度管理情況對其債務(wù)可持續(xù)性評分進行調(diào)整；三是便利性原則，考慮了實際操作中的便利性，盡量選擇簡便易得的指標(biāo)，大大提高了該分析框架的可操作性和普及性。這幾點原則在構(gòu)建我國地方政府性債務(wù)可持續(xù)性分析框架時非常重要，因為我國地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、各地區(qū)差異較大，且目前缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑和數(shù)據(jù)，地區(qū)之間橫向比較難度較大。只有堅持上述幾個原則，才能確保所構(gòu)建的地方政府性債務(wù)可持續(xù)性分析框架具有可操作性和現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

（二）設(shè)計步驟

構(gòu)建我國地方政府性債務(wù)可持續(xù)性分析框架主要包括以下重要步驟：一是分析影響可持續(xù)性的重要因素；二是建立可持續(xù)性指標(biāo)分析體系；三是確定各指標(biāo)的權(quán)重；四是確定可持續(xù)性監(jiān)測區(qū)間；五是合成綜合評價模型；六是計算各地區(qū)地方政府性債務(wù)綜合評分；七是根據(jù)各地區(qū)的政策制度評價結(jié)果對綜合性評分進行調(diào)整。

三、地方政府性債務(wù)可持續(xù)性分析框架的構(gòu)建

（一）地方政府性債務(wù)可持續(xù)性影響因素的確定

根據(jù)上述對于地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的定義，地方政府性債務(wù)可持續(xù)狀態(tài)應(yīng)包括三個層次：規(guī)?？煽?、結(jié)構(gòu)合理、效益良好。規(guī)模可控和結(jié)構(gòu)合理實際是反映了地方政府性債務(wù)的風(fēng)險問題，而效益良好實際是反映了地方政府性債務(wù)的績效問題。因此，對于地方政府性債務(wù)的可持續(xù)性問題可以從兩個層面入手分析，一是風(fēng)險層面；二是績效層面。

從靜態(tài)看，也即就某一時點來說，政府性債務(wù)不可持續(xù)的風(fēng)險主要是來自于流動性，也即政府凈收入不足以滿足政府性債務(wù)的還本付息支出。政府性債務(wù)支出包括需要償還的本金和利息；政府凈收入主要是政府的稅收收入減去政府非償債性支出再加上政府新增債務(wù)收入?？梢?，政府性債務(wù)的靜態(tài)可持續(xù)性一方面受政府收入及現(xiàn)金流量的影響，并與其呈正相關(guān)關(guān)系；另一方面是受政府舉債行為的影響，如債務(wù)規(guī)模、債務(wù)還本付息支出等，并與其呈負相關(guān)關(guān)系。

從動態(tài)來看，也即一個較長的時間段來看，地方政府性債務(wù)是否可持續(xù)關(guān)鍵在于政府的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r及財政收入狀況與政府債務(wù)增長的對比關(guān)系。

從結(jié)構(gòu)來看，影響地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的因素主要有債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)和類型結(jié)構(gòu)。從期限結(jié)構(gòu)來看，短期債務(wù)由于從借款到償還相隔的期限較短、對政府的還款能力要求比較高；而長期債務(wù)由于從借款到償還相隔的時間較長，政府有時間通過經(jīng)濟發(fā)展和提高債務(wù)資金的使用效益來增強自身的償債能力。因此，如果政府債務(wù)中的短期債務(wù)比重較高，則要求有較高的償還能力作支撐。否則，極易引發(fā)償債危機導(dǎo)致政府性債務(wù)不可持續(xù)。從類型結(jié)構(gòu)看，直接負債具有確定性，是政府必須承擔(dān)的履約責(zé)任，而或有債務(wù)是有限定條件的債務(wù)，其發(fā)生是有一定概率的，因此，若直接債務(wù)的比重過高，則會影響地方政府性債務(wù)的可持續(xù)性。

從效益來看，影響地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的因素主要是債務(wù)的使用績效。根據(jù)國際通行的4E原則，對績效應(yīng)從經(jīng)濟、效率、效果和公平等幾個方面來進行評價。國際金融組織對于貸款的績效通常從相關(guān)性、效率、效果、可持續(xù)性幾個方面來進行評價。但是由于貸款資金的投向領(lǐng)域各異，特別是各地區(qū)和各領(lǐng)域的情況有很大的區(qū)別。因此，很難設(shè)定一個或幾個統(tǒng)一的指標(biāo)來對所有貸款項目的績效進行衡量。財政部編寫的《國際金融組織貸款項目績效評價操作指南》在開發(fā)國際金融組織貸款項目績效評價框架時，僅開發(fā)了一級指標(biāo)（評價原則）和二級指標(biāo)（關(guān)鍵評價問題），更為詳細的評價指標(biāo)需要績效評價小組根據(jù)所評價的貸款項目所處的領(lǐng)域、特點自行開發(fā)?？紤]到我國各地區(qū)的地方政府性債務(wù)投向領(lǐng)域有很大差異，且由于信息封鎖，無法從公開渠道獲取各地區(qū)的地方政府性債務(wù)使用情況的數(shù)據(jù)，很難設(shè)定統(tǒng)一的債務(wù)績效指標(biāo)用于對地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的衡量。因此，在構(gòu)建我國地方政府性債務(wù)可持續(xù)性分析框架時，沒有設(shè)立統(tǒng)一的績效指標(biāo)。在具體實踐中，在對某一個地區(qū)進行可持續(xù)性分析時，可以根據(jù)該地區(qū)的債務(wù)資金投向情況和特點，補充設(shè)立1—2個績效指標(biāo)。

（二）地方政府性債務(wù)可持續(xù)性指標(biāo)體系的確定

根據(jù)上述分析，從靜態(tài)、動態(tài)、結(jié)構(gòu)三個方面選擇可持續(xù)性指標(biāo)，來構(gòu)建地方政府性債務(wù)可持續(xù)性分析框架。

1、靜態(tài)指標(biāo)的設(shè)定。通過上文政府性債務(wù)可持續(xù)性影響因素的選擇，并考慮債務(wù)數(shù)據(jù)的可獲得性等因素，選擇以下指標(biāo)作為靜態(tài)指標(biāo)。

⑴負債率 （X1）：該指標(biāo)等于年末政府債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比值，可以反映出經(jīng)濟總規(guī)模對政府債務(wù)的承載能力。該指標(biāo)與政府債務(wù)的可持續(xù)性成反比，比率越小，說明經(jīng)濟對政府債務(wù)的承載能力越強，債務(wù)可持續(xù)性越強。

⑵債務(wù)率(X2)：該指標(biāo)等于年末政府債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財力的比值，是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)。該指標(biāo)與政府債務(wù)的可持續(xù)性成反比，比率越小，則政府綜合財力對政府債務(wù)償還的保障能力越強，政府債務(wù)可持續(xù)性越強。

此外，債務(wù)依存度①、新增債務(wù)率②兩個指標(biāo)也是較為科學(xué)的靜態(tài)衡量指標(biāo)，但由于計算上述兩個指標(biāo)需要當(dāng)年地方政府債務(wù)收入、當(dāng)年還本付息數(shù)據(jù)。而目前官方通過審計公告公布的政府債務(wù)數(shù)據(jù)不含上述內(nèi)容，故沒有予以選擇。

2、動態(tài)指標(biāo)的設(shè)定。通過對政府性債務(wù)可持續(xù)性影響因素的分析，選擇了長期負債能力和長期償債能力兩項指標(biāo)作為動態(tài)指標(biāo)。

⑴長期負債能力（X3）：該指標(biāo)等于政府債務(wù)余額增長率與GDP增長率的比值。從長期揭示了政府對于債務(wù)的承受能力。該指標(biāo)與政府債務(wù)的可持續(xù)性成反比，比率越低，說明政府債務(wù)余額的增長速度慢于經(jīng)濟的增長速度，政府對于債務(wù)的承受能力越大，債務(wù)可持續(xù)性越強。

⑵長期償債能力（X4）：該指標(biāo)等于政府債務(wù)余額增長率與財政收入增長率的比值。該指標(biāo)與政府債務(wù)的可持續(xù)性成反比，比率越低，說明政府債務(wù)的增長速度慢于財政收入的增長速度，政府的償還能力越強，債務(wù)越具有可持續(xù)性。

3、結(jié)構(gòu)指標(biāo)的設(shè)定?？紤]到政府性債務(wù)的集中償還風(fēng)險和必須承擔(dān)的償債壓力情況，從債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)和債務(wù)的類型結(jié)構(gòu)兩方面入手，選擇了以下指標(biāo)作為結(jié)構(gòu)指標(biāo)。

⑴直接債務(wù)比重（X5）：該指標(biāo)衡量直接債務(wù)占地方政府性債務(wù)的比重情況，比重越低，說明政府要承擔(dān)的確定的償還責(zé)任越小，債務(wù)可持續(xù)性越強。

⑵短期債務(wù)比重（X6）：該指標(biāo)是衡量短期債務(wù)占地方政府性債務(wù)的比重情況，比率越低，說明政府性債務(wù)發(fā)生集中償付風(fēng)險的概率越低，債務(wù)可持續(xù)性越強。

⑶逾期債務(wù)率（X7）：該指標(biāo)等于年末逾期債務(wù)余額占年末債務(wù)余額的比重，是反映到期不能償還債務(wù)所占比重的指標(biāo)。該指標(biāo)與政府債務(wù)的可持續(xù)性成反比，比率越小，則政府發(fā)生償付危機的概率越小，債務(wù)可持續(xù)性越強。

表1 地方政府性債務(wù)可持續(xù)性衡量指標(biāo)體系

綜上所述，本文根據(jù)上述指標(biāo)構(gòu)建了地方政府性債務(wù)可持續(xù)性衡量指標(biāo)體系。這一指標(biāo)體系的特征是主要利用了債務(wù)余額、地方財政收入（綜合財力）和 GDP為主要參考變量，能夠較全面地反映地方政府性債務(wù)的流動性和清償能力，從而比較準確地衡量地方政府是否具有可持續(xù)性。因為，國際上普遍認為 GDP最能反映一個國家最終的償債基礎(chǔ)，故GDP變量可以衡量地方政府債務(wù)償還能力；而財政收入（綜合財力）是地方政府可直接動用的資源，故財政收入（綜合財力）變量可以衡量地方政府債務(wù)的流動性風(fēng)險。

（三）采集樣本數(shù)據(jù)

本文關(guān)于地方政府性債務(wù)的數(shù)據(jù)主要是來源于國家審計署2011年第35號公告、2013年第32號審計公告以及30個省級審計部門于2014年1月相繼公布的政府性債務(wù)審計情況公報。而GDP和財政收入數(shù)據(jù)則來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。本文選擇了27個省級行政單位，不含天津市、貴州省、新疆和西藏兩個自治區(qū)。主要原因是西藏自治區(qū)未公布政府性債務(wù)數(shù)據(jù)，而其他三個地區(qū)審計公告中個別信息不全，無法計算出上述指標(biāo)。各指標(biāo)計算結(jié)果見表2。

表2 樣本省份地方政府性債務(wù)可持續(xù)性指標(biāo)數(shù)據(jù)

（四）確定可持續(xù)性分布區(qū)間

由于目前國內(nèi)尚沒有評判上述指標(biāo)的通行標(biāo)準，國際上雖然有公認的標(biāo)準，但我國預(yù)算體系和財政體制與國外有較大差異，因此，照搬國際公認的標(biāo)準有失公允。為了更真實客觀地評價我國地方政府性債務(wù)可持續(xù)性，本文在確定評價指標(biāo)的界限值時，采取了平均偏差法。即先計算出各指標(biāo)的平均值，然后將平均值加上一標(biāo)準差設(shè)定為指標(biāo)上限，減去一個標(biāo)準差定為指標(biāo)下限，通過這樣的處理得出各指標(biāo)的均值、上限、下限。結(jié)果如表3所示。

表3 地方政府性債務(wù)可持續(xù)性指標(biāo)界限值

根據(jù)各指標(biāo)的界限值，將地方政府性債務(wù)可持續(xù)性狀態(tài)分為高度可持續(xù)、可持續(xù)、一般、不可持續(xù)四個區(qū)間，如表4所示。

表4 地方政府性債務(wù)可持續(xù)性分布區(qū)間

同時，對不同區(qū)域賦予了不同的分數(shù)。對每一指標(biāo)來說，0～下限的區(qū)域，說明可持續(xù)性非常強，為高度可持續(xù)區(qū)域，給予0分；下限～均值的區(qū)域，說明可持續(xù)性較強，為可持續(xù)區(qū)域，給予1分；均值～上限的區(qū)域，說明可持續(xù)性中等，為一般區(qū)域，給予2分；上限以上的區(qū)域，可持續(xù)性很差，為不可持續(xù)區(qū)域，給予3分。評分結(jié)果如表5所示。

表5 地方政府性債務(wù)可持續(xù)性指標(biāo)標(biāo)準化得分

（五）確定各指標(biāo)權(quán)重

采用熵權(quán)法來計算各指標(biāo)權(quán)重，熵權(quán)法是根據(jù)各指標(biāo)觀測值所提供的信息量的大小確定權(quán)重，其基本原理是，如果某項指標(biāo)的差異越大，熵值越小，該指標(biāo)包含和傳輸?shù)男畔⒕驮蕉?，相?yīng)權(quán)重越大，反之則權(quán)重越小。熵值法要求數(shù)據(jù)較為全面，且不能做指標(biāo)之間的橫向比較，一般用于區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的綜合評價中。計算步驟如下：

首先，對各項指標(biāo)數(shù)值進行歸一化處理。假定xij是第i個地區(qū)的第j個評價指標(biāo)的原始值，aij是歸一化處理后的指標(biāo)值（其中j=1,2,3,…，m)）。由于表5已經(jīng)列出了各指標(biāo)的標(biāo)準化得分，因此，以表5的數(shù)值作為歸一化處理的標(biāo)準值aij。

其次，計算各評價指標(biāo)的熵值。

最后，將熵值轉(zhuǎn)換為權(quán)數(shù)。

計算結(jié)果如表6所示。

表6 地方政府性債務(wù)可持續(xù)性衡量指標(biāo)體系

（六）合成模型

其中，aij表示每一時點各指標(biāo)對應(yīng)的標(biāo)準化分值，wij表示各指標(biāo)對應(yīng)的權(quán)重。各地區(qū)的計算結(jié)果如表7所示。

表7 各地區(qū)地方政府性債務(wù)可持續(xù)性評分結(jié)果

（七）計算地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的測度區(qū)間

由于地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的標(biāo)準化分值在0—3之間，假定標(biāo)準化分值服從正態(tài)分布，得出地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的測度區(qū)間。如表8所示。

表8 地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的測度區(qū)間

將某一省的最終得分與測度區(qū)間進行對比，則可以得出該地區(qū)地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的量化判斷。從計算結(jié)果來看，全國大部分省都在1～2之間，說明狀態(tài)為可持續(xù)或一般。只有甘肅、河南、云南三個省的得分超過了2，顯示為不可持續(xù)。

根據(jù)上述思路，對全國地方政府性債務(wù)整體情況也進行了可持續(xù)性評分，結(jié)果如表9所示。

表9 全國地方政府性債務(wù)可持續(xù)性評分結(jié)果

根據(jù)計算結(jié)果，全國政府性債務(wù)整體得分為1.77，處于一般狀態(tài)區(qū)間，即目前我國地方政府性債務(wù)情況整體比較安全，不存在爆發(fā)債務(wù)危機的可能。但仍然存在一些結(jié)構(gòu)性的隱患：根據(jù)表9的計算結(jié)果，從靜態(tài)來看，全國地方政府性債務(wù)負債率、債務(wù)率均處于不可持續(xù)區(qū)間，反映出我國地方政府性債務(wù)整體規(guī)模過大，特別是一類債務(wù)余額較大，各級政府的償付壓力較大；從動態(tài)指標(biāo)來看，長期負債能力和長期債務(wù)能力均處于一般區(qū)間，說明我國地方政府債務(wù)的增速雖然仍處于安全范圍，但增速仍然較快，值得引起警惕；從結(jié)構(gòu)來看，直接債務(wù)比重和短期債務(wù)比重均處于一般區(qū)間，說明債務(wù)結(jié)構(gòu)仍然需要進一步優(yōu)化，特別是近兩年來的集中償付壓力較大，需要引起重視。在短期無法改變債務(wù)結(jié)構(gòu)的情況下，只能通過促進經(jīng)濟發(fā)展、增加財政收入的辦法逐步予以化解。

（八）聚類分析

從各地區(qū)地方政府性債務(wù)可持續(xù)性得分來看，各地區(qū)差異較大。為了對各地區(qū)情況進行進一步分析，對上述分析結(jié)果進行了聚類分析?；谏鲜銎邆€可持續(xù)性衡量指標(biāo)采用Ward方法進行層次聚類分析，得到樹形聚類圖(見圖1)。

從樹形聚類圖來看，27個地區(qū)根據(jù)地方政府性債務(wù)可持續(xù)性狀態(tài)可分為三大類：

第一類包括4個省市，分別為海南、上海、青海、北京。這4個省市的共同特點是靜態(tài)性指標(biāo)表現(xiàn)欠佳，但是結(jié)構(gòu)性指標(biāo)表現(xiàn)較好，特別是逾期債務(wù)率指標(biāo)表現(xiàn)非常好（4個省市的逾期債務(wù)率指標(biāo)均為0）。靜態(tài)性指標(biāo)表現(xiàn)欠佳的主要原因是負有償還責(zé)任的直接債務(wù)比重過高。其中，海南和上海由于動態(tài)性指標(biāo)表現(xiàn)尚可，因此，總體上政府性債務(wù)仍然處于可持續(xù)區(qū)間。說明這兩個省市的債務(wù)增長率仍然保持在本地區(qū)經(jīng)濟和財政尚能夠承受的范圍內(nèi)。而北京和青海兩個省市由于動態(tài)性指標(biāo)表現(xiàn)也不好，因此，導(dǎo)致政府性債務(wù)處于一般區(qū)間。

圖1 地方政府性債務(wù)可持續(xù)性評分樹形聚類圖

第二類包括9個省市，分別為河南、山東、安徽、甘肅、福建、江蘇、廣西、黑龍江、山西。這9個省的共同特點是靜態(tài)性指標(biāo)表現(xiàn)較好，動態(tài)性指標(biāo)和結(jié)構(gòu)性指標(biāo)表現(xiàn)中等。其中，河南、山東、安徽、甘肅4個省由于逾期債務(wù)率指標(biāo)表現(xiàn)不好，出現(xiàn)逾期的債務(wù)比重較高，而逾期債務(wù)率指標(biāo)在所有指標(biāo)中的權(quán)重比較大，因此，這4個省市處于一般至不可持續(xù)的區(qū)間。其余幾個省由于不存在逾期債務(wù)的困擾，同時債務(wù)償還的壓力較小，因此，處于可持續(xù)或高度可持續(xù)的區(qū)間。

第三類包括14個省市，分別為廣東省、河北省、湖北省、湖南省、吉林省、江西省、遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、陜西省、四川省、云南省、浙江省、重慶市。這14個省市的共同特點是無論是靜態(tài)、動態(tài)還是結(jié)構(gòu)性指標(biāo)的表現(xiàn)均處于中等狀態(tài)，且7個指標(biāo)之間表現(xiàn)比較均衡，因此大部分省市處于可持續(xù)狀態(tài)。只有云南和內(nèi)蒙古由于逾期債務(wù)率較高而導(dǎo)致政府債務(wù)總體上處于不可持續(xù)狀態(tài)。

（九）根據(jù)政策與制度情況修正評分結(jié)果

為了體現(xiàn)政策制度因素對地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的影響，借鑒世界銀行和國際貨幣基金組織低收入國家政府債務(wù)可持續(xù)性框架的思路，引入政策與制度指數(shù)，對各地區(qū)政府性債務(wù)可持續(xù)性評價得分進行修正。一般認為政策合理與制度完善的地區(qū)，對地方政府性債務(wù)的承受力較強，可以適當(dāng)放松對其進行可持續(xù)性評價的標(biāo)準；反之，則應(yīng)執(zhí)行更嚴格的標(biāo)準。因此，根據(jù)政策制度情況，引入了調(diào)節(jié)系數(shù)對各地區(qū)的可持續(xù)性得分進行修正。具體如表10所示。

表10 地方政府性債務(wù)調(diào)節(jié)系數(shù)

根據(jù)表10，可以對表7中計算的得分進行修正，得到最終的量化得分，以使對地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的評價結(jié)果更加符合實際，更具有實用價值。

我國目前尚未建立對地方政府進行評價的制度體系，僅有國內(nèi)少數(shù)幾家評級公司或國外機構(gòu)可以對我國地方政府進行信用評級。中國社科院金融研究所已開始與中債資信評估有限責(zé)任公司（下稱“中債資信”）合作開展對中國地方政府進行信用評級的相關(guān)研究，并已發(fā)布了前期的研究成果。表11為中債資信在2009年對我國30個地方政府信用評價的結(jié)果，暫時以此作為確定地方政府政策制度評價得分的依據(jù)。

表11 2009年地方政府信用綜合評價結(jié)果

根據(jù)快速聚類分析法，將表7中的30個省分為強、中、弱三類。若綜合指數(shù)得分在0.714以上，可以認為政策制度強；若綜合指數(shù)得分在0.446以下，可以認為政策制度弱。中間部分則可以認為政策制度適中。在計算出各省市的得分后，可以根據(jù)政策制度評價的情況，引入調(diào)整系數(shù)對各省市得分進行調(diào)整。具體如表12所示。

表12 地方政府性債務(wù)調(diào)整系數(shù)

根據(jù)表12，可以對表7中計算的得分進行修正，得到最終的量化得分，以使對地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的評價結(jié)果更加符合實際，更具有實用價值。例如，根據(jù)表7中的計算結(jié)果，可知北京市的得分為1.85，區(qū)間顯示為一般。但是由于北京市的地方政府信用綜合評價得分很高（0.734），屬于政策制度強的地區(qū)，根據(jù)調(diào)整系數(shù)調(diào)整后可持續(xù)性評價得分為1.48，調(diào)整后位于可持續(xù)區(qū)間。

根據(jù)上述思路計算各地方政府性債務(wù)可持續(xù)性得分，有利于各地方政府了解本地區(qū)地方政府性債務(wù)狀況，為制定舉債計劃提供指導(dǎo)；也可為中央政府采取管理措施及金融機構(gòu)的制定貸款政策提供參考。

（作者單位：北京市財政局、北京證監(jiān)局）

注釋：

①該指標(biāo)等于當(dāng)年債務(wù)發(fā)行額與當(dāng)年財政支出的比值。該項指標(biāo)用以表示在當(dāng)年政府預(yù)算中，債務(wù)收入占財政支出的比重，反映財政支出對債務(wù)的依賴程度。

②該指標(biāo)等于當(dāng)年新增債務(wù)與當(dāng)年政府新增財力的比值。其反映了當(dāng)年政府新增債務(wù)規(guī)模與政府財力的關(guān)系，用以揭示債務(wù)增量情況。

1.Oscar Bajo Rubio,Carmen Díaz Roldán,Vicente Esteve.2010.On the sustainability of government deficits：Some long-term evidence for Spain,1850-2000[J].Journalof Applied Econom ics,13(2).

2.杜威、姚健.2007.地方政府債務(wù)風(fēng)險——基于可持續(xù)性研究[J].東北財經(jīng)大學(xué)報，5。

3.伏潤民、王衛(wèi)昆、繆小林.2008.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險與可持續(xù)性規(guī)模探討[J].財貿(mào)經(jīng)濟，10。

4.周小付.2014.地方治理視角下的地方債風(fēng)險分析[D].北京：中國財政科學(xué)研究院。

5.何開發(fā).2002.中國財政風(fēng)險[M].北京：中國時代經(jīng)濟出版社。

6.洪源、李禮.2006.我國地方政府債務(wù)可持續(xù)性的一個綜合分析框架[J].財經(jīng)科學(xué)，4。

7.季軍.2013.我國地方政府債務(wù)可持續(xù)性的綜合分析框架[J].區(qū)域金融研究，12。

8.考燕鳴、王淑梅、馬靜婷.2009.地方政府債務(wù)績效考核指標(biāo)體系構(gòu)建及評價模型研究[J].當(dāng)代財經(jīng)，7。

9.劉立峰（主編）.2002.國債政策的可持續(xù)性和財政風(fēng)險研究[M].北京：中國計劃出版社。

10.劉尚希、趙全厚等.2012.“十二五”時期我國地方政府性債務(wù)壓力測試研究[J].經(jīng)濟研究參考，8。11.劉尚希.2000.財政風(fēng)險及其防范研究文集[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社。

12.劉誼等.2004.地方財政風(fēng)險監(jiān)控體系的建立及實證分析[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，7。

13.曲青春、黃大鵬、姜美華.2012.美國公共債務(wù)可持續(xù)性研究[J].金融監(jiān)管研究，4。

14.王美涵.1999.中國財政風(fēng)險實證研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社。

15.謝虹.2007.地方政府債務(wù)風(fēng)險構(gòu)成及預(yù)警評價模型構(gòu)建初探[J].現(xiàn)代財經(jīng)，7。

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）