●張 明

加強政府債務預算管理和項目管理

●張 明

《預算法》修訂實施后，我國政府債務規(guī)模增加，政府債務管理在國家和地方財政管理中的重要地位及作用日漸突出，政府債務管理亟待加強。政府債務的基本性質(zhì)和管理目標要求對政府債務實行預算管理和項目管理。預算管理作為一般資金管理技術（管錢），主要設計并控制債務規(guī)模結構、收支權限運作、核算計量編報業(yè)務等內(nèi)容。項目管理主要是舉債建設事項的具體規(guī)劃與實施執(zhí)行 （做事），包括項目選擇、準備、談判、預評估、采購、執(zhí)行及監(jiān)督、后評估等一攬子系統(tǒng)管理。

政府債務 預算管理 項目管理

在新《預算法》允許地方限額舉債建設條件下，2015年全國地方政府債務余額16萬億元，比2014年末全國地方政府債務余額15.4萬億元有所增長，比2013年審計署《全國政府性債務審計結果公告》公布的截至2013年6月全國地方政府債務余額10.89萬億元增長約50%，而2015年全國地方一般公共預算收支分別為8.3萬億元、15萬億元，對比說明，新形勢下我國地方政府債務管理，在地方財政乃至全國財政管理中的重要地位與作用已十分突出，切實需要加強政府債務管理。而務實性的政府債務管理，一是債務規(guī)模控制，即債務總額預算管理；二是債務項目的經(jīng)濟性、效益性管理，即債務運作或債事活動的項目管理。

一、政府債務的預算管理與項目管理

政府債務管理作為一種資金管理，其基本業(yè)務主要是預算管理。理論上，政府債務預算管理通常是政府預算管理的重要組成部分，是控制政府債務規(guī)模結構的核心和關鍵，同時是政府債務的法律控制手段，是實現(xiàn)政府債務計劃化、法治化、規(guī)范化、公開化、風險防范化解，以及“規(guī)范、適度、透明、高效”目標的基本保障。

具體業(yè)務上講，預算管理作為資金管理基本技術，具體形式包括資金收支分配管理、資金收支權限管理和資金收支核算計量編報業(yè)務管理三方面。

資金收支分配管理是預算管理的前提和基礎，具體業(yè)務形式是資金收支分配指標管理。因此，預算管理首先是收支指標管理，即采用提前、預先計劃指標方式，實行約束和安排性管理。具體業(yè)務是通過相關預算科目計量核算形成預算收支指標，編入相關預算，進行提前、預先的計劃安排。如我國新《預算法》規(guī)定，中央債務實行余額管理，地方債務實行限額管理，就是這種提前、預先計劃指標的安排和選擇的具體方式。

其次，預算管理是資金收支權限管理，資金收支運作存在多個責任體是資金收支權限預算管理存在的前提。由于資金收支運作流程涉及不同責任人，有必要實行資金收支業(yè)務流程中相關權限予以提前、預先統(tǒng)一規(guī)范約束，這種制度設計選擇安排及其實施執(zhí)行就是資金收支權限的預算管理。資金收支權限管理是預算管理的運作流程或管理體制存在形式。

第三，預算管理是資金收支核算計量編報業(yè)務管理，即通過會計、統(tǒng)計、計量等業(yè)務核算編報各種報表，匯總、核實、分類反映資金收支真實情況。資金收支核算計量編報業(yè)務是預算管理的具體業(yè)務存在形式。

預算管理結構分析表明，一種資金的預算管理或某項資金納入預算管理，既要進行提前、預先計劃指標的安排控制約束，也要整個業(yè)務流程的收支權限實施執(zhí)行的約束規(guī)范，還要相應的收支核算計量編報業(yè)務管理。

債務是要償還的，債務管理作為一種資金管理與其他資金管理的區(qū)別就在于償還管理。償還管理根本上是通過債務支出合理使用產(chǎn)生并獲得相應收益來確保實現(xiàn)債務償還。因此，債務管理除舉借、使用、償還等全過程的預算管理外，還必然需要以債務支出用途為內(nèi)容，以債務支出有效性和收益性為目標的項目管理。

預算管理和項目管理歷來都是債務管理的兩大主要內(nèi)容。通常，預算管理是作為資金管理的基本方法被運用于債務管理的，而項目管理則是因債務償還管理特殊需要而被運用于債務管理的。

二、我國政府債務的預算管理

自《預算法》修訂實施和國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》頒布，我國地方政府債務管理成為一種常態(tài)化工作，地方政府適度舉債并從舉債主體、舉債方式、規(guī)?？刂?、預算管理、舉債用途、風險控制、責任追究等方面逐漸展開工作。國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》明確提出，對地方政府債務實行規(guī)?？刂?，嚴格限定舉債程序和資金用途，分類納入預算管理，實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一的規(guī)范管理方式。該《意見》全面完整、綱領性地概括了我國現(xiàn)行預算體系下地方政府債務預算管理整體協(xié)調(diào)和具體實施的主要內(nèi)容，明確了我國地方政府債務預算管理體制的規(guī)?？刂啤I(yè)務運作權限、核算計量編報業(yè)務的結構體系。具體如下所示：

（一）政府債務規(guī)?？刂剖穷A算管理的起點和基礎

國務院制度規(guī)定，地方政府一般債務和專項債務規(guī)模納入限額管理，由國務院確定并報全國人大批準，分地區(qū)限額由財政部在全國人大批準限額內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務風險、財力狀況等因素測算并報國務院批準，地方政府舉債不得突破批準的限額。

第一，政府債務規(guī)?？刂泼鞔_限制政府借債總額，不僅具有總體配置優(yōu)化政府債務政策經(jīng)濟社會發(fā)展作用的功能，而且是政府債務后續(xù)運作和風險防范控制的關鍵和基礎。

第二，政府債務規(guī)模預算管理規(guī)定了各級政府及人大的債務總額控制和規(guī)模管理職責，為政府債務管理明確了管理主體和責任人，有利于政府債務的運作管理和風險防范控制。

第三，我國現(xiàn)行《預算法》已明確規(guī)定，中央政府債務規(guī)模實行余額控制，地方政府債務規(guī)模實行限額控制，為政府債務規(guī)模預算管理提供了具體的業(yè)務實施方式，有利我國政府債務規(guī)模控制預算管理統(tǒng)一規(guī)范實施執(zhí)行。

第四，業(yè)務上講，政府債務作為一種相對特殊的政府收支，政府在籌集債務資金和獲取債務投資回報時形成財政收入，在使用債務資金和償還債務時形成財政支出。政府債務活動不僅經(jīng)過“籌集—使用—回收—償還”兩次收支過程，還隨著發(fā)展不斷擴展，除傳統(tǒng)的合同、法律等顯性直接債務外，還有大量隱性直接債務和或有債務。因此，政府債務規(guī)模預算管理實際上是顯性和隱性、直接債務和或有債務的預算管理，在實際預算管理及核算制度體系下，這種債務規(guī)?？刂萍邦A算管理相當困難。因為，現(xiàn)有政府收支核算制度系統(tǒng)提供的、能進行預算管理的業(yè)務收支，主要是顯性直接債務和顯性或有債務收支，前者是在任何情況下政府都應當償還的債務，如國債轉貸、貸款、債券、公共支出拖欠掛賬等；后者主要是政府承諾擔保形成的債務，如地方財政擔保轉地方企事業(yè)單位使用的國債轉貸資金等。目前，顯性直接債務已納入有效預算管理；顯性或有債務經(jīng)前兩年清理整治，已實行政府舉債與融資平臺分離管理。而隱性直接債務如社保資金缺口，隱性或有債務如政府從公益角度必須干預的未承諾擔保債務，如國企未彌補虧損、城鄉(xiāng)公益事務及合作金融援助等，雖然已分別納入社?；痤A算和國資經(jīng)營預算，但如何在現(xiàn)有政府收支核算制度系統(tǒng)下實現(xiàn)隱性直接債務的預算管理，仍然是理論及實踐面臨的問題。因為，無論是個人養(yǎng)老金賬戶“空轉”，還是國企未彌補虧損等，至今尚無具體有效的預算管控措施。更何況，隱性或有債務這種因社會和公眾預期、政治壓力等因素產(chǎn)生的政府道義償付責任，尚未納入政府收支核算反映，預算管理更遙遠。

（二）政府債務收支業(yè)務流程運作是預算管理的主體

我國政府債務具體是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府的債務，各級政府的債務收支額及借、用、還審批和具體執(zhí)行等運作流程與權限，就是政府債務預算管理的主體內(nèi)容。國務院制度已對各級政府及人大的政府債務借、用、還全流程管理明確規(guī)定，嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途，地方政府在批準限額內(nèi)舉債必須報本級人大批準，并遵循市場化原則和不得通過企事業(yè)單位等舉債，舉債只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經(jīng)常性支出。

（三）政府債務收支核算計量編報是預算管理的具體業(yè)務形式

國務院已明確規(guī)定，地方政府債務分類納入預算管理，如一般債務納入一般公共預算管理，專項債務納入政府性基金預算管理，政府與社會資本合作項目的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應政府預算管理，各部門單位債務收支納入部門和單位預算管理，確需依法承擔的或有債務納入相應預算管理。

三、我國政府債務的項目管理

我國政府債務的項目管理，大致始于改革開放時期實施的國際金融組織貸款項目。當時國家引進實施國際金融組織貸款項目，一是改革開放、發(fā)展資金短缺所需，二是引入國際先進管理方式，提高管理水平和管理效率，確保債務償還所需。引進國際先進管理方式提高管理水平和管理效率，主要就是通過引入貸款資金和項目管理方式，提高管理水平和管理效率以確保債務償還。當時各地實施的國際金融組織貸款項目及相關國債轉貸項目均采用項目管理，較嚴格地實行項目選擇、項目準備、項目談判、項目預評估、項目采購、項目執(zhí)行及監(jiān)督、項目后評估等一攬子系統(tǒng)管理。

當時的國際金融組織貸款項目主要是一些公益性資本支出項目，如寧夏西吉防護林工程項目 (1982年聯(lián)合國糧食計劃署＜UNPD＞立項)、黃土高原水土保持項目(被世行和聯(lián)合國糧農(nóng)組織譽為世界農(nóng)業(yè)項目“旗幟工程”)、國家造林項目(I、II期)、貧困地區(qū)林業(yè)發(fā)展項目、推進21世紀議程珠峰自然保護區(qū)人類持續(xù)發(fā)展項目、塔里木盆地項目和甘肅河西走廊項目、長江中上游水土保持項目、云南環(huán)保項目(滇池治理)、西安—咸陽—潼川環(huán)境保護項目、重慶工業(yè)污染控制項目、蒙新風力發(fā)電項目、陜西農(nóng)業(yè)發(fā)展項目等。

這些采用項目管理的國際合作性生態(tài)環(huán)境保護和農(nóng)業(yè)、地區(qū)發(fā)展項目，一是成為我國開放較早，開放度較大，開放成果較顯著的領域；二是充分利用國際資金，解決了我國改革開放初期建設資金不足的問題；三是改善了中國的林業(yè)、生物多樣性、流域治理、濕地保護、灌區(qū)建設、減貧、生態(tài)農(nóng)業(yè)、水污染治理和清潔能源利用等，推動了地方經(jīng)濟特別是西部經(jīng)濟社會發(fā)展，為探索解決人類發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護積累了豐富經(jīng)驗；四是形成了符合國家慣例并具有國際先進水平的我國建設支出項目管理方式，為今后我國的公益性建設支出項目管理積累了寶貴經(jīng)驗。

根據(jù)我國《預算法》相關規(guī)定，結合我國全面小康、新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設，以及生態(tài)文明和環(huán)境保護等發(fā)展形勢與要求，借鑒已有項目管理經(jīng)驗，政府債務支出管理應著重注意以下問題：

（一）項目立項選擇要密切結合經(jīng)濟社會發(fā)展

第一，要嚴格按新《預算法》中“政府債務只能用于公益性資本支出”的規(guī)定決策，在現(xiàn)有項目庫管理基礎上，選擇既具有非盈利、非經(jīng)營的公益性，又具有能盈利、能經(jīng)營的基礎性項目立項實施，要選擇確立那些本身并不直接盈利或經(jīng)營，但能提供盈利經(jīng)營條件和創(chuàng)造盈利經(jīng)營機會的項目立項實施。

第二，結合我國全面小康、新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設，以及生態(tài)文明和環(huán)境保護等發(fā)展方向，政府債務支出項目要以為全面小康、新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設和生態(tài)文明、環(huán)境保護等創(chuàng)條件、打基礎為目標，選擇確立與上述方向相關的民生關懷、環(huán)境美化、文化開發(fā)等基礎建設項目立項實施，為經(jīng)濟增長、社會、人民富裕提供條件和創(chuàng)造機會。

（二）項目實施執(zhí)行要充分發(fā)揮各級政府監(jiān)管職責

政府監(jiān)管是實施和執(zhí)行全面小康、新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設和生態(tài)文明、環(huán)境保護等項目的基本前提和保障。全面小康、新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設和生態(tài)文明、環(huán)境保護等建設項目，都是關系民生的基層政府及其派出機構直接實施執(zhí)行并管理的項目，充分發(fā)揮和加強基層政府及派出機構監(jiān)管職責，既是政府的基本職責也是項目管理的客觀要求。如發(fā)揮基層政府及派出機構切合實際的優(yōu)勢，使項目選擇論證符合區(qū)情特點，充分發(fā)揮政府債務支出促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展的作用。這方面各地要充分借鑒已實施執(zhí)行的國際金融組織貸款項目經(jīng)驗，特別是那些實施執(zhí)行過的地方，回顧重溫國際金融組織貸款項目如何通過森林、濕地、灌區(qū)、水土流失和風沙治理、自然保護區(qū)等建設項目，實現(xiàn)基礎建設、生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展相結合，是新形勢下政府債務支出項目管理的基本條件。因為，這樣不僅有利于發(fā)揮各級政府權責利，調(diào)動各級政府項目執(zhí)行管理積極性，提高項目執(zhí)行效率；同時有利于項目選擇、準備、預評估、采購、執(zhí)行與監(jiān)督和后評估等環(huán)節(jié)的系統(tǒng)管理。

（三）項目實施執(zhí)行要兼顧制度改革和技術創(chuàng)新

根據(jù)國務院相關規(guī)定，新形勢下的政府債務管理，一是采取發(fā)行政府債券方式，剝離融資平臺公司政府融資，同時積極推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，吸引社會資本參與公益性事業(yè)投資運營。如利用項目細分業(yè)務，明確區(qū)分項目的公益性建設支出與盈利性建設支出，實行公益性建設支出與盈利性建設支出期間配比、比例分攤或攤銷，正確合理地按建設和盈利周期、建設支出和盈利流量配比、分攤公益建設與盈利投資，由此測算并決定政府與社會資本的項目合作方式、投資額比例，以及注入資源、股權、賦予特許經(jīng)營權的比例與份額等，促進社會資本投入公益性資本項目投資，優(yōu)化政府債務結構及效率。

二是防范化解政府債務風險，建立政府債務風險評估預警、應急處置、追責等機制。實現(xiàn)上述機制建設的必然就是制度改革，即根據(jù)新的發(fā)展與管理要求，結合社會資金現(xiàn)狀創(chuàng)新項目融資機制，確立有現(xiàn)代經(jīng)營管理方式及水平的、有風險防控力的公益性資本項目營運管理。同時，在現(xiàn)有基礎上借鑒國際金融組織貸款項目已有經(jīng)驗，如結合承包制基礎，實行分戶實施與村組合作實施相結合；家庭承包實施與租賃、股份合作、拍賣招標、“公司+農(nóng)戶”經(jīng)營實施相結合等。技術創(chuàng)新上，如實行資源綜合利用規(guī)劃、技術與管理評估、技術培訓、項目示范、項目戰(zhàn)略評估、實施評估（含執(zhí)行、實施、合作實施、相關政府級次項目管理等），技術應用與推廣、社會發(fā)展等近期目標評估，體制、技術和管理等風險評估，項目受益評估等。

（作者單位：西南財經(jīng)大學財稅學院）

1.國務院.國務院關于加強地方政府性債務管理的意見[Z].2014-9-21。

2.世界銀行.世界銀行集團中國業(yè)務概覽[M].中國財政經(jīng)濟出版社.1998。