謝九

年底的政治局會(huì)議部署2017年的經(jīng)濟(jì)工作，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革被列為第一條。

中央首次提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是在2015年底的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)幾大主糧的價(jià)格大幅下跌，農(nóng)業(yè)問(wèn)題的很多積弊開(kāi)始集中顯現(xiàn)。今年的政治局會(huì)議上再度提出，顯示出農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要性提升到新的高度。

我國(guó)糧食在連年增產(chǎn)的同時(shí)，背后也積累了越來(lái)越多的問(wèn)題，“三量齊增”成為我國(guó)糧食領(lǐng)域近年來(lái)最顯著的矛盾。所謂三量齊增，是指糧食產(chǎn)量、進(jìn)口量和庫(kù)存量同時(shí)大幅增長(zhǎng)。從糧食產(chǎn)量來(lái)看，2003到2015年，我國(guó)糧食已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了十二連增，不出意外，2016年的糧食產(chǎn)量應(yīng)該還可以實(shí)現(xiàn)十三連增。從糧食安全的角度來(lái)看，糧食連年增產(chǎn)自然是好事，但是我國(guó)糧食過(guò)于注重總量而忽視了結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，在糧食總量增產(chǎn)的同時(shí)，進(jìn)口量也在逐年大幅攀升。2011年以來(lái)，我國(guó)的三大主糧（玉米、小麥和大米）就已經(jīng)全部變成凈進(jìn)口，從最近幾年來(lái)看，糧食進(jìn)口量更是高速增長(zhǎng)，2013年我國(guó)糧食進(jìn)口量7000萬(wàn)噸，2014年我國(guó)糧食進(jìn)口量突破1億噸大關(guān)，2015年糧食進(jìn)口達(dá)到1.25億噸，進(jìn)口增速相當(dāng)驚人。

糧食進(jìn)口量大幅增長(zhǎng)，換個(gè)角度來(lái)看，也就意味著我國(guó)的糧食自給率大幅下降。按照我國(guó)糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要，我國(guó)的糧食保障自給率要高于95%，才能保證國(guó)家糧食安全，但是隨著進(jìn)口糧食高速增長(zhǎng)，我國(guó)糧食自給率已經(jīng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)自給率目標(biāo)，最新的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是2014年的數(shù)據(jù)，當(dāng)年的糧食自給率是87.09%，而最近幾年已經(jīng)開(kāi)始淡化糧食自給率這一指標(biāo)。

在糧食總量過(guò)剩的大背景之下，為何糧食進(jìn)口量還保持高速增長(zhǎng)？一是因?yàn)槲覈?guó)糧食種植的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，比如國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求量很大的大豆種植量很低，大豆成為我國(guó)最主要的糧食進(jìn)口品種之一，而需求量不是很大的玉米卻因?yàn)橛惺諆?chǔ)政策的托底，農(nóng)民種植積極性較高，使得最終產(chǎn)量大大超過(guò)了市場(chǎng)實(shí)際需求。去年的中央農(nóng)村工作會(huì)議首次提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，當(dāng)時(shí)就提出要“提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率，使農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量充足、品種和質(zhì)量契合消費(fèi)者需要，真正形成結(jié)構(gòu)合理、保障有力的農(nóng)產(chǎn)品有效供給”。

除了種植的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題之外，糧食進(jìn)口大幅增長(zhǎng)的更深層次原因在于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格倒掛機(jī)制。由于國(guó)際糧價(jià)近年來(lái)持續(xù)創(chuàng)下新低，而國(guó)內(nèi)糧價(jià)在各種保護(hù)政策下逐年上漲，國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛的局面越來(lái)越嚴(yán)重，對(duì)于國(guó)內(nèi)糧食加工企業(yè)而言，“稻強(qiáng)米弱”“麥強(qiáng)面弱”的現(xiàn)狀，使得越來(lái)越多的企業(yè)開(kāi)始選擇更便宜的進(jìn)口糧食，而不愿購(gòu)買(mǎi)國(guó)內(nèi)的高價(jià)糧食，否則糧食加工企業(yè)將陷入虧損之中。

由此帶來(lái)的另一大問(wèn)題就是國(guó)內(nèi)的糧食庫(kù)存量大增。由于國(guó)內(nèi)糧食加工企業(yè)選擇購(gòu)買(mǎi)國(guó)外的糧食，國(guó)家政策收儲(chǔ)的大量糧食無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)，只能長(zhǎng)時(shí)間停留在倉(cāng)庫(kù)之中。2015年底，國(guó)家糧食局曾經(jīng)用兩個(gè)“前所未有”來(lái)形容當(dāng)時(shí)的糧食儲(chǔ)存形勢(shì)：“目前我國(guó)糧食庫(kù)存達(dá)到新高，各類(lèi)糧油倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)儲(chǔ)存的糧食數(shù)量之大前所未有，儲(chǔ)存在露天和簡(jiǎn)易存儲(chǔ)設(shè)施中的國(guó)家政策性糧食數(shù)量之多也前所未有?！贝罅渴諆?chǔ)糧食無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)，一方面耗費(fèi)了巨大的財(cái)政資金，同時(shí)后期保管也是一筆不菲的費(fèi)用。

正是因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域存在諸多的矛盾，2015年底的中央農(nóng)村工作會(huì)議首次提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，今年的政治局會(huì)議甚至將其列為2017年的重要經(jīng)濟(jì)工作任務(wù)。

從供給側(cè)改革的角度來(lái)看，主要包括“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”五個(gè)方面。由于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的特殊性，供給側(cè)改革的五大核心內(nèi)容不太可能一一照搬，比如去產(chǎn)能，由于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域擔(dān)負(fù)著保障糧食安全的重任，不太可能像工業(yè)領(lǐng)域一樣大幅度淘汰過(guò)剩產(chǎn)能，更現(xiàn)實(shí)的路徑應(yīng)該是結(jié)構(gòu)性調(diào)整，比如供應(yīng)量明顯過(guò)剩的玉米，可能會(huì)被列入去產(chǎn)能的重點(diǎn)名單，而缺口很大的產(chǎn)業(yè)比如大豆，則應(yīng)該加大鼓勵(lì)生產(chǎn)的力度。

去庫(kù)存則主要針對(duì)當(dāng)前的政策收儲(chǔ)無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)流通的糧食，國(guó)家糧食局曾經(jīng)用兩個(gè)“前所未有”形容糧食儲(chǔ)存形勢(shì)，可以想象當(dāng)前糧食庫(kù)存的嚴(yán)重性。去年的中央農(nóng)村工作會(huì)議上提出“加快消化過(guò)大的農(nóng)產(chǎn)品庫(kù)存量，加快糧食加工轉(zhuǎn)化”，希望通過(guò)下游糧食加工企業(yè)來(lái)消化庫(kù)存，不過(guò)在糧食價(jià)格機(jī)制改革之前，糧食加工企業(yè)可能很難有足夠的積極性來(lái)消化糧食庫(kù)存。

降成本也是我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域亟待解決的主要矛盾。由于人工費(fèi)用和土地流轉(zhuǎn)成本逐年攀升，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的粗放式經(jīng)營(yíng)，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本近年來(lái)持續(xù)上升，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高于海外市場(chǎng)，除了價(jià)格機(jī)制的扭曲之外，要素成本上升也是重要推動(dòng)因素。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2014年我國(guó)稻谷、小麥、玉米、棉花、大豆每噸生產(chǎn)成本比美國(guó)分別高出39%、14.8%、112%、35.6%和103.3%，這在很大程度上降低了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。在農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的推動(dòng)下，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技含量，適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)可能是降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的出路之一。

除了去產(chǎn)能、去庫(kù)存、降成本這些供給側(cè)改革的規(guī)定動(dòng)作之外，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域更深層次的矛盾在于價(jià)格形成機(jī)制的扭曲，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的所有主要矛盾，幾乎都和價(jià)格形成機(jī)制有關(guān)，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域更深層次的供給側(cè)改革，在于價(jià)格機(jī)制的改革。

2004年以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始啟動(dòng)糧食最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)等農(nóng)產(chǎn)品托市政策，對(duì)稻谷和小麥這兩個(gè)重要的主糧實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)政策，對(duì)玉米、棉花和菜籽油等實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策。從本意上看，托市政策既是為了避免谷賤傷農(nóng)，最大程度保護(hù)農(nóng)民利益，同時(shí)也是通過(guò)鼓勵(lì)農(nóng)民的種糧積極性，進(jìn)而維護(hù)國(guó)家的糧食安全?？陀^(guān)而言，托市政策在一定程度上實(shí)現(xiàn)了這兩大政策目標(biāo)，不過(guò)在實(shí)施十多年之后，帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)也開(kāi)始逐年上升。

政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格介入過(guò)深，使得農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)機(jī)制失靈，由此帶來(lái)了一系列扭曲現(xiàn)象，比如我國(guó)糧食連續(xù)十多年增產(chǎn)，理論上而言，供應(yīng)過(guò)大會(huì)導(dǎo)致價(jià)格下跌，但是在收儲(chǔ)制度的干預(yù)下，大量增產(chǎn)的糧食并沒(méi)有進(jìn)入市場(chǎng)，而是進(jìn)入倉(cāng)庫(kù)，這就使得糧食價(jià)格不跌反升，最終大幅高于海外市場(chǎng)。比如我國(guó)糧食總產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)，但是進(jìn)口量也在大幅增長(zhǎng)，也同樣和政策干預(yù)有關(guān)。由于海外市場(chǎng)價(jià)格大幅低于國(guó)內(nèi)，這就使得國(guó)內(nèi)很多糧食加工企業(yè)選擇從海外進(jìn)口，同時(shí)，收儲(chǔ)政策鼓勵(lì)農(nóng)民種植過(guò)多的過(guò)剩產(chǎn)品，比如玉米，而缺口最大的大豆卻難以引起農(nóng)民的種植興趣，這種政策鼓勵(lì)導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，也是引發(fā)糧食進(jìn)口量大增長(zhǎng)的主要原因。

糧食托市政策不僅使得農(nóng)業(yè)領(lǐng)域價(jià)格機(jī)制扭曲，現(xiàn)在看來(lái)，托市政策原本希望達(dá)到的兩大目的，提高農(nóng)民收入和保障糧食安全也難以實(shí)現(xiàn)初衷。從提高農(nóng)民收入來(lái)看，托市政策主要補(bǔ)貼在流通環(huán)節(jié)，其實(shí)無(wú)法最大程度惠及農(nóng)民，由于國(guó)有收儲(chǔ)企業(yè)的網(wǎng)點(diǎn)分布有限，農(nóng)民的糧食大多直接被上門(mén)的糧販?zhǔn)召?gòu)，而補(bǔ)貼收入其實(shí)大部分歸糧販所有。從糧食安全的角度來(lái)看，由于價(jià)格機(jī)制扭曲，我國(guó)糧食進(jìn)口量大幅增長(zhǎng)，糧食自給率已經(jīng)下降至安全線(xiàn)之下，以傳統(tǒng)觀(guān)念來(lái)看，其實(shí)已經(jīng)很難算得上絕對(duì)安全。