劉洪安

摘要：1996年中央編委發(fā)布的《關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的若干意見》中就提出了事業(yè)單位分類改革的意見，2004年中央編委牽頭的“事業(yè)單位改革小組”再次細(xì)化了分類改革措施。2012年出臺了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》指出，按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為三個(gè)類別。事業(yè)單位分類改革已是事業(yè)單位改革的大勢所趨，本文將從事業(yè)單位分類改革的困境和策略出發(fā)，論述事業(yè)單位改革應(yīng)注意的問題和措施。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 分類改革 公益性

一、事業(yè)單位的分類改革產(chǎn)生的問題

目前事業(yè)單位改革以實(shí)施分類改革為主流思想，將事業(yè)單位分為行政類、公益類、經(jīng)營類。2006年中央編委發(fā)布的《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點(diǎn)方案》中明確將事業(yè)單位劃分為完全行使行政職能的事業(yè)單位，如證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)等行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)；不宜或不能由市場進(jìn)行資源配置，所需經(jīng)費(fèi)由財(cái)政進(jìn)行保障，不得開展經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位，如公立醫(yī)院、高等院校等；從事經(jīng)營類事業(yè)單位三大類。2009年，重慶、山西、廣東、上海、浙江進(jìn)行了事業(yè)單位試點(diǎn)改革，而且多側(cè)重于公益類事業(yè)單位改革。事業(yè)單位分類改革的目的主要在于減輕事業(yè)單位改革的阻力、進(jìn)行政事分離的同時(shí)保障社會(huì)公益性、提升社會(huì)服務(wù)能力。2012年出臺的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為三個(gè)類別。對承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強(qiáng)化其公益屬性。但在改革過程中，主要出現(xiàn)了如下問題：

（一）事業(yè)單位分類改革能否減輕事業(yè)單位改革的阻力

目前事業(yè)單位改革重要集中在公益類事業(yè)單位改革，即公立醫(yī)院、高等院校類。2016年7月22日，人社部召開第二季度新聞發(fā)布會(huì)，介紹了事業(yè)單位改革下一步工作安排，并明確表示將研究制定高校、公立醫(yī)院不納入編制管理后的人事管理銜接辦法，配合有關(guān)部門做好經(jīng)營類事業(yè)單位改革、部分城市三級甲等公立醫(yī)院開展編制管理改革等工作。所謂不納入編制管理，就是取消事業(yè)單位編制，保留事業(yè)單位性質(zhì)，高校、公立醫(yī)院將由財(cái)政進(jìn)行差額撥款。目前公立醫(yī)院在編人員約有800多萬，高校在編教職工約233萬人。相較而言，目前對公益類事業(yè)單位改革阻力較小，但此分類改革一旦在實(shí)施中出現(xiàn)了阻礙，行政類事業(yè)單位改革、經(jīng)營性事業(yè)單位改革將更加難以推進(jìn)。

（二）事業(yè)單位分類改革能否保障社會(huì)服務(wù)的公益性和服務(wù)能力

公益性事業(yè)單位改革后將實(shí)行財(cái)政差額撥款，即財(cái)政僅承擔(dān)部分經(jīng)費(fèi)，其余所需經(jīng)費(fèi)由該類事業(yè)單位通過創(chuàng)收來自己承擔(dān)，這是否會(huì)增加普通家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，削弱了事業(yè)單位的公益性目的和其服務(wù)能力？如醫(yī)院在實(shí)行差額撥款之前，更加強(qiáng)調(diào)公益性服務(wù)，在實(shí)行差額撥款后，醫(yī)院在很大程度上轉(zhuǎn)向了創(chuàng)收，甚至出現(xiàn)廣東某醫(yī)院慶賀住院人數(shù)超過4萬人的現(xiàn)象，以及魏澤西事件中的武警二院等現(xiàn)象。高校、公立醫(yī)院等公益性事業(yè)單位改革后是否會(huì)出現(xiàn)窮人看病難、看病貴，窮人讀書難、讀書貴等問題，進(jìn)一步拉大社會(huì)貧富差距？

（三）事業(yè)單位分類改革是否影響社會(huì)公平

目前，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革參照企業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)由基本養(yǎng)老金+職業(yè)年金組成，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由單位和個(gè)人共同承擔(dān)。其中，單位繳納不超過個(gè)人工資的20%，個(gè)人繳納不超過工資8%，而個(gè)人繳納基數(shù)根據(jù)當(dāng)?shù)仄骄べY的60%——300%進(jìn)行選擇，各地根據(jù)具體情況而有所不同。這便導(dǎo)致各地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異而產(chǎn)生事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)金的巨大差異。同時(shí)，由于養(yǎng)老金替代率問題，將會(huì)導(dǎo)致已經(jīng)進(jìn)行改革的公益性事業(yè)單位和還未進(jìn)行改革的行政類事業(yè)單位、經(jīng)營性事業(yè)單位之間養(yǎng)老保險(xiǎn)金的巨大差異。這些差異將會(huì)導(dǎo)致被改革者心理上的失衡。

綜上所述，事業(yè)單位分類改革雖然在一定程度上有利于緩解事業(yè)單位改革的阻力和難度，但也存在一些問題亟需解決。

二、事業(yè)單位分類改革應(yīng)采取的措施

（一）劃齊制度標(biāo)準(zhǔn)，保障總體公平

事業(yè)單位分類改革對行政類、公益類、經(jīng)營類采取不同制度措施，必然會(huì)導(dǎo)致新的社會(huì)不公平，這有違事業(yè)單位改革的初衷。因此，筆者認(rèn)為，事業(yè)單位改革應(yīng)該在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、工資計(jì)發(fā)制度等設(shè)計(jì)上采取同樣措施。同時(shí)，在試點(diǎn)工作上將行政類、公益類、經(jīng)營類事業(yè)單位改革同步進(jìn)行，根據(jù)試點(diǎn)情況再進(jìn)行分步驟實(shí)施。對于不能同時(shí)進(jìn)行改革的事業(yè)單位，做好相關(guān)政策的銜接，避免因事業(yè)單位改革而導(dǎo)致的雙軌制，改革后的制度碎片化。

（二）完善事業(yè)法人制度

在完善事業(yè)法人制度的過程中，應(yīng)加大完善相應(yīng)的法人制度建設(shè)。首先是公告制度，將事業(yè)單位的宗旨、經(jīng)費(fèi)來源及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)范圍以及接受監(jiān)督監(jiān)管的方式等以公告的形式向社會(huì)大眾進(jìn)行公告。其次，應(yīng)完善信息披露制度，凡涉及事業(yè)法人的重大事項(xiàng)，都應(yīng)向社會(huì)進(jìn)行披露，接受社會(huì)大眾的監(jiān)督和管理。再次，完善聽證制度。凡涉及事業(yè)單位重大事項(xiàng)變更或者關(guān)系服務(wù)對象重大利息都應(yīng)舉行聽證，并在聽證過程中代表人應(yīng)有民眾自由選舉產(chǎn)生，對于未經(jīng)聽證的事項(xiàng)，相關(guān)行政機(jī)關(guān)不能予以批準(zhǔn)。最后，完善申述制度。對于一些不合理的服務(wù)項(xiàng)目，要接受相關(guān)利益群體和民眾的申述。

（三）細(xì)化治理結(jié)構(gòu)和治理規(guī)則

事業(yè)單位提供的公共物品或公共服務(wù)，公共物品與公共服務(wù)具有非排他性、非競爭性等特點(diǎn)，這就要求在提供公共物品之前要做好治理結(jié)構(gòu)的制衡，保障公共物品或公共服務(wù)提供的有效性。在治理結(jié)構(gòu)方面，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)想分離，形成相互制衡的關(guān)系。同時(shí)，在人員安排與制度設(shè)計(jì)上強(qiáng)化理（董）事會(huì)的決策作用。在治理規(guī)則上，細(xì)化理事會(huì)議事規(guī)則、行政負(fù)責(zé)人治理規(guī)則、規(guī)則制定流程等相關(guān)治理規(guī)則。

三、結(jié)束語

事業(yè)單位分類改革關(guān)系著事業(yè)單位改革的成敗，關(guān)系著社會(huì)公共利益、公共服務(wù)的保障。在改革過程中要結(jié)合我國事業(yè)單位現(xiàn)狀和實(shí)際，完善相應(yīng)的配套措施，避免改革碎片化和復(fù)雜化。使事業(yè)單位改革朝著預(yù)期方向前進(jìn)。

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