步培銀?冷宇?許超?程正文?斯越強

摘 要：上海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新成功經(jīng)驗中“一線放開、二線安全高效管住，嚴密防范質(zhì)量安全風險和最大便利化”的分線管理理念，要求從過去的“重事前審批”轉(zhuǎn)向“重事中、事后監(jiān)管”，充分體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的要求，為“類自貿(mào)區(qū)”的特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展提供了新的樣板。無錫檢驗檢疫局以風險管理和信用管理為基礎(chǔ)，突出“一線備案直放、二線分類監(jiān)管”的核心理念，探索“三備兩控”入境驗證分線管理模式，有效推動了入境驗證監(jiān)管向事中事后延伸。

關(guān)鍵詞：入境驗證；分線管理；事中事后

特殊監(jiān)管區(qū)是經(jīng)國務(wù)院批準，設(shè)立在中華人民共和國關(guān)境內(nèi)，賦予承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、聯(lián)接國內(nèi)國際兩個市場的特殊功能和政策，實施封閉監(jiān)管的特定經(jīng)濟功能區(qū)域。自1990年我國第一個特殊監(jiān)管區(qū)設(shè)立以來，各地特殊監(jiān)管區(qū)在促進開放性經(jīng)濟的發(fā)展上做出了突出的貢獻，并伴隨著我國進出口貿(mào)易的迅速增長取得了蓬勃的發(fā)展。

長期以來，特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)諸多的進出口企業(yè)因“兩頭在外”特性，其進口強制性認證目錄內(nèi)產(chǎn)品（以下簡稱進口3C產(chǎn)品）量大面廣、種類繁多，相關(guān)的涉證辦理和通關(guān)操作一直是區(qū)內(nèi)進出口企業(yè)重要的業(yè)務(wù)類型，與之對應(yīng)的審核和監(jiān)管工作也是檢驗檢疫部門口岸執(zhí)法把關(guān)、維護國門安全的重要抓手。為更好地發(fā)揮特殊監(jiān)管區(qū)域功能優(yōu)勢，適應(yīng)外向型經(jīng)濟快速發(fā)展的需求，國家質(zhì)檢總局于2015年又發(fā)布了《特殊監(jiān)管區(qū)域檢驗檢疫工作流程規(guī)范》（以下簡稱流程規(guī)范），對特殊監(jiān)管區(qū)域檢驗檢疫工作具有重要的指導意義。該規(guī)范中對于進口3C產(chǎn)品的監(jiān)管工作提出了很多新辦法、新舉措，原有的入境驗證工作也隨之發(fā)生了深刻的變化，對服務(wù)"優(yōu)進優(yōu)出"，促進貿(mào)易便利化注入了新的活力，同時，該《流程規(guī)范》的實施也對檢驗檢疫部門提升科學監(jiān)管水平、促進職能轉(zhuǎn)變、促進監(jiān)管高效化賦予了新的使命，迫切需要檢驗檢疫部門在檢驗監(jiān)管機制和模式上緊扣形勢發(fā)展、不斷創(chuàng)新突破，開拓適合特殊監(jiān)管區(qū)發(fā)展特點的工作新路徑。

一、當前特殊監(jiān)管區(qū)進口3C產(chǎn)品監(jiān)督管理中存在的問題和困境

《流程規(guī)范》發(fā)布以來，極大便利了廣大進出口企業(yè)，但是由于其本身為全國性指導性文件，而各地情況千差萬別，現(xiàn)場條件各不相同，《流程規(guī)范》所隱含的動能和優(yōu)勢還未能得到充分的發(fā)揮，在入境驗證的實際執(zhí)行操作中還存在一定的困擾，突出表現(xiàn)在如下幾個方面：

1.對相關(guān)產(chǎn)品的適用范圍沒有明確的界定

按照《流程規(guī)范》的要求，境外進入特殊監(jiān)管區(qū)的產(chǎn)品有如下情況之一的可免予實施強制性產(chǎn)品認證，包括生產(chǎn)加工所需的原材料、零部件；研發(fā)、檢測用的入境材料、檢測物品；企業(yè)自用的辦公用品等三類進口產(chǎn)品，但是對諸如什么是“生產(chǎn)加工所需”、“研發(fā)、檢測”、“自用的辦公用品”等還有待進一步描述，企業(yè)容易對文件的適用范圍產(chǎn)生誤讀，對其內(nèi)容的理解有隨意性和擴大化的傾向，同時也造成執(zhí)法把關(guān)的諸多不便。

2.在實施政策上還存在認識上的盲區(qū)

《認證認可條例》、《強制性產(chǎn)品認證管理規(guī)定》等法規(guī)明確規(guī)定，對符合條件的進口3C產(chǎn)品“免于辦理”強制性產(chǎn)品認證，《流程規(guī)范》中則是對三類進口產(chǎn)品“免予實施”強制性產(chǎn)品認證，而“免于辦理”和“免予實施”兩者在具體監(jiān)管實踐中是有所差別的。由于操作層面上的精確釋義還有待細化，往往造成兩者混為一談，進而對檢驗監(jiān)管工作的科學性和有效性帶來一定的沖擊。

3.信息化手段匱乏，進口產(chǎn)品評判存在缺陷

特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)企業(yè)進口產(chǎn)品種類多、數(shù)量大、通關(guān)時效要求高，由傳統(tǒng)的人工辦理的方式對海量產(chǎn)品進行符合性識別和篩選占用了較多的檢驗監(jiān)管資源，也容易導致錯漏發(fā)生，嚴重影響了通關(guān)速度，企業(yè)進口產(chǎn)品誤用、濫用優(yōu)惠條件通關(guān)的情況也時有發(fā)生，這些既不利于貿(mào)易便利化的進一步推動，也不利于檢驗檢疫部門合理配置資源，有效實施“精確打擊”、優(yōu)化服務(wù)。

4.監(jiān)管重心過于前置，事中事后監(jiān)管存在空白

在傳統(tǒng)的進口3C產(chǎn)品的入境驗證監(jiān)管中，產(chǎn)品通關(guān)前的各項申報、審查工作是流程中的重要環(huán)節(jié)，需要投入較多的監(jiān)管資源，而對于按照三類優(yōu)惠條件進口的產(chǎn)品，其后期的用途、去向和管理措施是否符合《流程規(guī)范》的精神并沒有明確具體的措施，行政執(zhí)法難以做到有的放矢，企業(yè)一定程度上存在著違規(guī)空間，也不符合國家加強事中事后管理相關(guān)要求。

二、上海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新的成功經(jīng)驗為進口商品入境驗證工作提供了思路和方向

特殊監(jiān)管區(qū)有著自己的特殊屬性，通關(guān)便利不等于放任自流，在風險可控的前提下，進一步提高貿(mào)易便利化水平一直是無錫檢驗檢疫局（以下簡稱無錫局）關(guān)注和思考的焦點。

自2013年9月中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)成立以來，自貿(mào)區(qū)的成功建設(shè)取得了一批經(jīng)驗成果，也為“類自貿(mào)區(qū)”的特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展提供了新的樣板。上海自貿(mào)區(qū)“一線放開、二線安全高效管住，嚴密防范質(zhì)量安全風險和最大便利化”的分線管理理念，要求從過去的“重事前審批”轉(zhuǎn)向“重事中、事后監(jiān)管”，充分體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的要求，為無錫局在復制自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新成功經(jīng)驗與轄區(qū)通關(guān)業(yè)務(wù)模式的改革間找到了有力的契合點，推動入境驗證管理從傳統(tǒng)的重批次、重一線、重審批中找到新的突破口，使監(jiān)管重心向風險評估、二線進出、事中事后監(jiān)管成為可能，從而最大程度上釋放政策紅利。

三、“三備兩控”入境驗證分線管理模式在無錫綜合保稅區(qū)的探索與實踐

無錫檢驗檢疫局（以下簡稱無錫局）從充分發(fā)揮無錫綜合保稅區(qū)的功能優(yōu)勢出發(fā)，以風險管理和信用管理為基礎(chǔ)，以信息化平臺為依托，突出“一線備案直放、二線分類監(jiān)管”的核心理念，探索實施進口3C產(chǎn)品以進口產(chǎn)品清單、企業(yè)承諾、企業(yè)內(nèi)部管控方案為主要備案內(nèi)容，數(shù)據(jù)監(jiān)控、巡查監(jiān)控為主要監(jiān)管方式的“三備兩控”入境驗證分線管理模式，切實提高了口岸通關(guān)效率，減輕了企業(yè)負擔，規(guī)范了企業(yè)行為，有效推動了入境驗證監(jiān)管向事中事后延伸。

1.自主承諾，誠信管理，建立備案直放的快速核放機制

按照新的模式，無錫綜合保稅區(qū)內(nèi)誠信記錄良好的企業(yè)，向檢驗檢疫部門提供進口3C產(chǎn)品在用途、流向、遵紀守法等事項的書面承諾，配以進口產(chǎn)品清單和企業(yè)內(nèi)部管控方案，符合要求的即可不再辦理原來進口所需要的3C免辦等手續(xù)，通關(guān)實現(xiàn)“零等待”，極大方便了企業(yè)進口通關(guān)。

2.依托平臺，系統(tǒng)核查，實現(xiàn)全程無紙化通關(guān)機制

新模式實施后，在檢驗檢疫部門備案的貨物再次進境時，企業(yè)向無錫局自主開發(fā)的口岸“五統(tǒng)一”信息化平臺實施遠程電子申報，系統(tǒng)開展信息自動比對，符合要求的一線進口貨物無需檢驗檢疫部門的查驗，直接實行電子化放行；對不符要求的予以電子攔截和實時干預(yù)，相關(guān)電子信息及時推送至收貨人和檢驗檢疫工作人員，全過程實現(xiàn)了電子化、數(shù)據(jù)化和自動化，避免了傳統(tǒng)模式下證單來回流傳，人員到處奔走、信息口口相傳的狀況，最終實現(xiàn)了入境驗證業(yè)務(wù)辦理的全程無紙化。

3.數(shù)據(jù)監(jiān)測，雙線比對，建立了主動高效的“非侵入、非干擾式”監(jiān)控機制

無錫局通過對區(qū)內(nèi)企業(yè)和進口產(chǎn)品信息進行風險監(jiān)測和評估，建立了以數(shù)據(jù)分析為紐帶，數(shù)據(jù)監(jiān)管為主、監(jiān)督抽查為輔的事中事后監(jiān)管機制，將監(jiān)控重心設(shè)置于二線數(shù)據(jù)的采集處置。無錫局通過信息化監(jiān)控和關(guān)檢合作等手段，對企業(yè)一線、二線進出口數(shù)據(jù)特異性進行充分甄別和比對，對可能存在問題的企業(yè)和產(chǎn)品開展有針對性地監(jiān)督檢查，減少了不必要的周期性、事務(wù)性的現(xiàn)場查驗和企業(yè)檢查，避免了對企業(yè)的無謂干擾，最大程度地提升了檢驗監(jiān)管效能。

4.分類監(jiān)督、動態(tài)可調(diào)，健全差別化監(jiān)管機制

無錫局依據(jù)企業(yè)的誠信程度、產(chǎn)品風險等級、產(chǎn)品流向特點、警示通報、社會輿情信息等數(shù)據(jù)信息進行綜合研判，信息化系統(tǒng)自動采集監(jiān)管結(jié)果并根據(jù)不同情況形成新的監(jiān)管方案，形成以數(shù)據(jù)監(jiān)測與分析為基礎(chǔ)的進口商品差別化動態(tài)監(jiān)管機制，構(gòu)建了“源頭可溯、風險可控、去向可查、責任可究、守信便利、失信懲戒”的事中、事后管理鏈條，切實做到扶優(yōu)汰劣，風險可控。