方晨　王明亮

摘要 資政院是清末預(yù)備立憲時(shí)期的重要議事機(jī)構(gòu)，也是立憲國會(huì)的雛形。清末新聞立法經(jīng)歷了從專制立法向議院立法的過程，資政院在其中起到了重要作用。資政院民選議員，逐條詳細(xì)審議了報(bào)律內(nèi)容，與頑固專制力量唇槍舌劍，最終使得具有改良色彩的新報(bào)律得以通過。但是，和清末新政的其他改革相同，報(bào)律修訂并未遏制清廷的覆滅步伐。新報(bào)律未有效實(shí)施，最終成為一紙具文。

關(guān)鍵詞 資政院；清末報(bào)律；專制立法；議院立法；欽定報(bào)律

中圖分類號(hào)G219 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

作者簡介 方晨，華中科技大學(xué)新聞與信息傳播學(xué)院博士研究生，湖北武漢430074；王明亮，暨南大學(xué)新聞與傳播學(xué)院講師，廣東廣州510632

晚清報(bào)律的制定是中國新聞立法的開端。從1906年到1912年，清政府相繼出臺(tái)了《大清印刷品專律》（1906年7月）、《報(bào)章應(yīng)守規(guī)則》（1906年10月）、《報(bào)館暫行條規(guī)》（1907年9月）、《大清報(bào)律》（1908年3月）和《欽定報(bào)律》（1911年1月）五部法律或法規(guī)來管理和規(guī)范新聞業(yè)。以1910年為界，前四部法律的制定完全由政府主導(dǎo)，而《欽定報(bào)律》的制定增加了資政院的論辯過程。1910年9月，第一屆資政院召開，10月17日開始審議報(bào)律。200名議員中，其中一半為滿蒙貴族，一半是各省的民選議員。作為立憲國會(huì)的準(zhǔn)備機(jī)構(gòu)，資政院的召開對報(bào)律的修訂起到了怎樣的作用？它在多大程度上影響了晚清的新聞立法走向？這些問題，在以往研究中并未詳細(xì)地回答。

以往研究的另一個(gè)傾向在于，認(rèn)為新政是清廷維護(hù)專制統(tǒng)治的自救騙局。清末報(bào)律也被貼上了“資本主義的形式、封建主義的內(nèi)容”、“無法取信于民”、“核心仍舊是維護(hù)清王朝的封建統(tǒng)治，壓制言論自由”等標(biāo)簽。這樣的認(rèn)識(shí)，與整體論的歷史敘事有關(guān)，其缺陷在于忽視了人與社會(huì)結(jié)構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系。當(dāng)代社會(huì)學(xué)家吉登斯指出，個(gè)人與社會(huì)是處于“二元結(jié)構(gòu)化”之中。社會(huì)結(jié)構(gòu)對于個(gè)體的制約與個(gè)體能動(dòng)性的發(fā)揮同樣重要，兩者的互動(dòng)與制約共同建構(gòu)了社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程。清末之季，傳統(tǒng)強(qiáng)大的皇權(quán)已經(jīng)受到了市民鄉(xiāng)紳階層、革命力量、外國勢力的挑戰(zhàn)。清廷制定報(bào)律管控報(bào)業(yè)，但是也受到各種社會(huì)力量的掣肘。資政院100名民選議員，多數(shù)是“城市化鄉(xiāng)紳”或留洋知識(shí)分子，他們與傳統(tǒng)專制思維有明顯的沖突，必然會(huì)影響報(bào)律的制定。以資政院修訂報(bào)律為“橫截面”，本文試圖展現(xiàn)各種力量如何影響新聞立法進(jìn)程，從而更清晰把握當(dāng)時(shí)社會(huì)結(jié)構(gòu)與個(gè)體之間的復(fù)雜互動(dòng)聯(lián)系。

一、報(bào)律專制立法的危機(jī)

清朝以異族入主中原，對民間言論顧忌頗多?？登拔淖知z”后，民間輿論急劇萎縮。康梁以報(bào)刊掀起聲勢浩大的維新變法，報(bào)紙輿論的政治作用才又開始引起統(tǒng)治者的重視。1898年“百日維新”中，光緒帝命康有為詳細(xì)譯出泰西各國報(bào)律，“參以中國情形，定為報(bào)律，送交孫家鼎呈覽”，是為近代中國新聞立法的開端。

變法雖然失敗，但“官紳士民自辦的報(bào)刊紛紛創(chuàng)刊，數(shù)量年年遞增”。從1898年到1912年，“華文報(bào)刊由百余種增至500種，連同陸續(xù)?？?，共有700-800種之多”。伴隨著新思想新文化的傳播，清廷出現(xiàn)了嚴(yán)重的輿論管控危機(jī)。第一，雖然一部分開明官員認(rèn)為報(bào)刊是“民智日進(jìn)之階梯”、“輿論得伸之先路”，但是由于沒有報(bào)律，涉及報(bào)紙誹謗、造謠、誣陷等新型案件官員無法可依。以上海、漢口等通商口岸的租界為根據(jù)地，反滿革命報(bào)刊不斷出現(xiàn)。影響不斷擴(kuò)大。清廷無律可依，在蘇報(bào)案、沈藎案等事件的處置上受到國內(nèi)外輿論的抨擊與抗議，在國際上顏面盡失。第二，1905年清廷頒布預(yù)備立憲，載澤等五大臣出國考察后上書指出，歐美各國均有集會(huì)言論出版之自由，“集會(huì)受警察之稽查，報(bào)章聽官廳之檢視，實(shí)有種種防維之法”，對于報(bào)紙“與其漫無限制，益生厲階，不如勒以章程，咸納規(guī)物”，這項(xiàng)建議得到了最高統(tǒng)治者慈禧太后的認(rèn)可。報(bào)律成為清廷改變管控手段的另一種方式。

1906年7月，清廷頒布了《大清印刷品專律》，之后又相繼出臺(tái)了《報(bào)章應(yīng)守規(guī)則》（1906年10月）、《報(bào)館暫行條規(guī)》（1907年9月）等法規(guī)。1908年3月，《大清報(bào)律》出臺(tái)，成為中國近代第一部相對完整全面的新聞法。但是此法從制定到實(shí)施，一直處于各種矛盾與爭論中。在立法階段，主導(dǎo)起草的民政部主張報(bào)律從寬，善耆、戴洪慈等民政部官員希望多采納英國與日本的報(bào)律。而奕助為首的軍機(jī)大臣主張?jiān)凇俺芽裱灾拇怠敝畷r(shí)，“宜嚴(yán)申嚴(yán)禁，以正人心，而照公是”，主張以俄國、奧地利的報(bào)律為藍(lán)本。報(bào)律草案在民政部、軍機(jī)處、海軍部、外務(wù)部、陸軍部之間折返幾個(gè)月未定。而報(bào)律一公布，卻又遭到輿論的一片批評與質(zhì)疑。報(bào)紙質(zhì)疑報(bào)律只對內(nèi)不對外，外國人辦的或者租界內(nèi)的報(bào)紙清廷根本無法管理。日資的《順天時(shí)報(bào)》拒不遵律補(bǔ)辦注冊和繳納保壓費(fèi)，最終不了了之。報(bào)律禁載的所謂“外交秘聞”在租界的報(bào)紙上仍然大行其市。一些華報(bào)搬到租界掛起洋商的牌子，報(bào)律因此也鞭長莫及。報(bào)律施行一年，各種反清、反滿輿論依然活躍，報(bào)律實(shí)施陷入“窒礙”狀態(tài)。

報(bào)紙之所以反對報(bào)律，一方面是由于報(bào)紙的一些基本權(quán)利沒有得以保障以外，另一方面還在于清政府并未讓新興的市民階層、產(chǎn)業(yè)階層等參與報(bào)律的制定。早在1906年報(bào)紙就指出，由行政當(dāng)局制定報(bào)律只會(huì)“摧殘言論自由，侵奪司法權(quán)限，是為破壞政體”，立憲國之專門法應(yīng)由“法家審查立案”、“斟酌庶民積慮而修訂”后再“由議會(huì)定奪”。報(bào)律的問題，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力（power）與權(quán)利（right）的爭奪，其癥結(jié)就在于清政府是否愿意讓新興階層參與報(bào)律制定，真正做到“庶政公諸輿論”，而非始終“大權(quán)統(tǒng)于朝廷”。

1910年，國內(nèi)國會(huì)請?jiān)高\(yùn)動(dòng)四起，海外革命浪潮愈演愈烈。新上臺(tái)的攝政王載灃不得不調(diào)整政策。他不僅“京滬各報(bào)無不遍閱”，“每于召見樞臣及諸臣時(shí)，持報(bào)以詢”，而且多次下旨令民政部、外務(wù)部、軍機(jī)處、憲政編查館迅速確定報(bào)律修正稿，并飭令“毋得過嚴(yán)，致成箝制，過寬致成放縱。務(wù)必寬嚴(yán)適當(dāng)”。1910年9月，在中樞各部間爭吵討論了數(shù)月后，憲政編查館終于將新修報(bào)律核定完畢。時(shí)值第一屆資政院召開，載灃決定將新修的四十一條報(bào)律交付資政院公議，挽回不斷下滑的民心。

二、資政院唇槍舌劍議報(bào)律

資政院于10月17日開議報(bào)律，在第4、7、11次議事會(huì)議上初讀報(bào)律，政府特派員接受議員質(zhì)問，議員提出修正案，在第16、19、20次會(huì)議上再讀報(bào)律，將原案和議員修正案逐條進(jìn)行審議，形成決議案，再在第22次會(huì)議上進(jìn)行三讀，現(xiàn)場議員以多數(shù)通過的方式形成了資政院決議報(bào)律42條（其中本律38條，附條4條）。

此次審議，到會(huì)的民選代表只有98名，但是他們大多接受過新式教育，不少人有留學(xué)經(jīng)歷?！把酃庀?，口齒明快”，完全掌握了論辯節(jié)奏和場面。其中又以易宗夔、羅杰、雷奮三位議員表現(xiàn)最為活躍，被稱為“資政院三杰”。易宗夔（1874-1925），湖南湘潭人，游學(xué)日本人法政大學(xué)，未學(xué)成而歸國。1909年冬被選為資政院議員，1912年任法典編纂會(huì)纂修，為資政院之言論領(lǐng)袖，時(shí)年34歲。羅杰，湖南長沙人，日本法政大學(xué)畢業(yè)，先后擔(dān)任過長沙群治法政學(xué)校校長，自治研究所所長，省咨議局審議章長。其發(fā)言簡潔明快，詞鋒銳利，時(shí)年40歲。雷奮（1871～1919），江蘇松江（今屬上海）人，日本早稻田大學(xué)畢業(yè)，回國后任《時(shí)報(bào)》記者，旋任江蘇省咨議局議員，深得江蘇立憲派元老張謇賞識(shí)，被報(bào)紙譽(yù)為“今日議場之健將”，時(shí)年33歲。他們?nèi)缓艽蟪潭壬现鲗?dǎo)了報(bào)律修訂的討論進(jìn)程。另外，審議過程向媒體開放，國內(nèi)各大報(bào)紙全程報(bào)道了論辯過程。而傾向立憲的《時(shí)報(bào)》、《大公報(bào)》更是對資政院的討論過程給予了極大關(guān)注，試圖影響其決策。

整個(gè)審議過程中，議員們和政府特派員顧蘸、章宗祥以及議員們之間展開了激烈的論辯，其核心主要在于：

（一）關(guān)于原律第11條“損害他人名譽(yù)之語不論有無事實(shí)，報(bào)紙不得登載”。

這一條的討論在資政院第六、十八、二十一、二十二、二十五號(hào)記錄中都有涉及，是報(bào)律修訂的關(guān)鍵議題。民政部修訂之初，將此條改為“損害他人名譽(yù)或信用之語報(bào)紙不得記載”，保持同新刑律的一致的同時(shí)對原律（即1908年《大清報(bào)律》）中“顛倒是非”、“受賄挾嫌”等語焉不詳詞匯進(jìn)行了修正。但是軍機(jī)處和憲政編查館主張將此條改為“損害他人名譽(yù)之語不論有無事實(shí)，報(bào)紙不得登載”，限制變得嚴(yán)厲，從而引發(fā)了議員們的激烈質(zhì)問與討論。易宗夔指出這樣將夸大名譽(yù)權(quán)的保護(hù)范圍，導(dǎo)致貪官污吏借機(jī)控告報(bào)紙的正常輿論監(jiān)督，他舉上海道貪官蔡乃煌的事例認(rèn)為，只要報(bào)紙曝光屬實(shí)，無所謂保護(hù)貪官的“名譽(yù)”問題。議員羅杰指出，名譽(yù)保護(hù)有公、私場合之分，不能不具體考察場景而一概禁止之。政府特派員顧蘸辯解，應(yīng)當(dāng)將十一條和二十六條第四款對照理解，并指出“若違第十一條之登載，報(bào)紙能證明其為公益起見，則不在第二十六條處罰之列，即不受第十一條之束縛”，至于“有無事實(shí)”之表述，顧蘸坦言是因?yàn)樽C明“有無事實(shí)”的難度太大，加上新刑律特別強(qiáng)調(diào)保護(hù)名譽(yù)權(quán)，所以才干脆規(guī)定“有無事實(shí)”皆不準(zhǔn)。他認(rèn)為只要結(jié)合了二十六條，報(bào)紙的言論自由權(quán)可以得到保護(hù)。易宗夔爭鋒相對，指出如何保護(hù)個(gè)人名譽(yù)是新刑律的職責(zé)，不能因此在報(bào)律中加大限制報(bào)紙的言論自由，而且修正案中的“損害他人名譽(yù)”范圍模糊，不如延用《大清報(bào)律》中的舊律條款不作修改。顧蘸反駁認(rèn)為，正是由于原律“窒礙”才修新律，而且原律中“名譽(yù)”、“是非”等詞義含糊，沿用原律行不通。資政院法典股，作為資政院中審議報(bào)律的專門委員會(huì)，綜合北京報(bào)界請?jiān)笗囊庠福岢鰧⑹粭l和二十六條第四款進(jìn)行合并。易宗夔依舊堅(jiān)持采用舊律，認(rèn)為修改后“損害他人名譽(yù)”反而沒有了公、私標(biāo)準(zhǔn)，不如舊律“挾嫌損害他人名譽(yù)”來得具體。議員陳樹鍇、劉澤熙等不同意照用舊律，亦認(rèn)為“損害他人名譽(yù)”語焉不詳，主張改“損害”為“誣陷”，強(qiáng)調(diào)行為的主觀惡意，但這些建議未得到多數(shù)議員的共鳴。在多數(shù)議員傾向于法典股提案并主張將其中“證明公益起見”等條款進(jìn)行修改時(shí)，顧麓提出修正案“損害他人名譽(yù)之語，報(bào)紙不得登載，前項(xiàng)規(guī)定除摘發(fā)陰私外，其專為公益起見者，不在不得登載之限”，獲得了多數(shù)議員的支持通過。就在此條審議本可塵埃落定之時(shí)，在第19次會(huì)議上易宗夔等議員以特派員不能提出修正案之規(guī)定，要求否決前議、重議此條。最終，資政院投票否決了特派員顧蘸的修正案，通過了以法典股修正案為藍(lán)本，議員于邦華、邵羲提出的新修正案，即：“損害他人名譽(yù)之語言，報(bào)館不得登載，其專為公益者而能證明事實(shí)者，不在此限?！?/p>

資政院三讀后，按照院章，報(bào)律修正條款咨請軍機(jī)大臣和民政部會(huì)奏。軍機(jī)處以修正案與現(xiàn)行刑律有相抵為理由，將第十一條又改為“損害他人名譽(yù)之語報(bào)紙不得登載，但專為公益不涉陰私不在此限”，交資政院第39次會(huì)議（最后一次會(huì)議）復(fù)議。羅杰、雷奮等質(zhì)問摘發(fā)陰私?jīng)]有界限，“個(gè)人受賄是否算陰私”，主張以“并無惡意”取代“摘發(fā)陰私”，顧蘸稱與公眾有關(guān)之事不是陰私，受賄當(dāng)然不屬于陰私，并一再申明修改只是為了保持與新出臺(tái)的刑律保持一致，并無壓制報(bào)館之意。最終政府修正案得到議員們的理解與接受，從而形成了資政院最終決議案。（表1）

（二）關(guān)于懲罰方式與力度的討論

報(bào)律草案幾經(jīng)政府各部和軍機(jī)大臣修改，對報(bào)紙的鉗制力度不僅未減輕，而且愈發(fā)深入。議員們注意到了這種傾向，對懲罰的方式和力度進(jìn)行了修改。

原律中“冒瀆乘輿”、“淆亂政體”、“妨害公安”罪皆處以六個(gè)月以上、兩年以下監(jiān)禁并附加二十元以上、二百元以下罰金，而且報(bào)紙將永久禁止發(fā)行。對于“敗壞風(fēng)俗”、“泄露海陸軍及政府涉密奏章電報(bào)”、“在外國發(fā)行報(bào)紙登載冒瀆乘輿、淆亂政體、妨害公安、敗壞風(fēng)俗之語”等罪處以二十日以上、六個(gè)月以下監(jiān)禁或二十元以上、二百元以下罰金。在議員們看來，“冒瀆乘輿”、“淆亂政體”處以重罪尚可理解，而“妨害公安”也要永遠(yuǎn)停刊不免過于嚴(yán)厲，顯然是警察部門肆意修改的結(jié)果。而且和原律相比，軍機(jī)處草案在“損害他人名譽(yù)”的第十一條的處罰上無故加上了“處二十日以上、六個(gè)月以下監(jiān)禁或二十元以上、二百元以下罰金”，更使議員們認(rèn)定政府官員鉗制輿論的傾向。因此，在初次審議中，雷奮就鮮明指出，由于中國監(jiān)獄沒有改良，司法野蠻落后，加之報(bào)業(yè)文人身體贏弱，反對在報(bào)律中用監(jiān)禁刑罰。這一號(hào)召得到了于邦華、陳懋鼎等議員的支持，連政府特派員顧蘸也認(rèn)為“辦報(bào)館的都是文明人，都是愛國人……亦豈可不良之監(jiān)獄待乎？……若隨意以監(jiān)禁施之報(bào)人，固未免太刻”。于是，對“損害他人名譽(yù)”、“敗壞風(fēng)俗”罪的監(jiān)禁處罰被否決，“妨礙公安”罪的監(jiān)禁處罰和?？瘲l例被否決，“冒瀆乘輿”、“淆亂政體”兩罪雖然仍保留了監(jiān)禁處罰，但處罰下限也由“六個(gè)月以上”改為“兩個(gè)月以上”。在“泄露海陸軍事件即其他政務(wù)事件”和“登載禁止旁聽的會(huì)議訴訟”兩罪的處罰上，雷奮和易宗夔出現(xiàn)了分歧。雷奮認(rèn)為兩條都廢除監(jiān)禁處罰，而易宗夔認(rèn)為“泄露海陸軍事件即其他政務(wù)事件”關(guān)系國家根本利益，不應(yīng)廢除監(jiān)禁處罰，況且“監(jiān)禁刑”和“罰金”兩者中用“或”字連接，審判員可以靈活從輕處罰，報(bào)紙的權(quán)益已經(jīng)得到保護(hù)。易宗夔的觀點(diǎn)得到了于邦華、陳懋鼎等議員的支持。但是也有議員從執(zhí)行現(xiàn)實(shí)對易宗夔提出了質(zhì)疑。吳賜齡、黎尚雯認(rèn)為，由于治外法權(quán)尚存，洋旗報(bào)大量存在，“我國的外交秘密事件只能秘密國民，其實(shí)外國報(bào)早已登載明明白白了”，所以監(jiān)禁處罰根本無從做到，而“報(bào)館熱心人有時(shí)犧牲一二百罰金登載秘密事件如何種種失敗，使通國皆知，大家謀一個(gè)補(bǔ)救方法”，“實(shí)由于忠愛而發(fā)自……何得加以監(jiān)禁之罪”，挖苦清廷的同時(shí)表達(dá)出對報(bào)館的深刻“同情之理解”。最終，除了“冒瀆乘輿”、“淆亂政體”兩罪仍保有監(jiān)禁處罰之外，其他一律改為罰金處罰。這也印證了學(xué)者李斯頤對于清末報(bào)律民事化色彩越來越突出的判斷。

此外，對“違反注冊登記”的罰金由“10-100元”下降到“3～30元”；“敗壞風(fēng)俗”由“暫停發(fā)行7日以下”改為處罰金20-200元。經(jīng)資政院審議后，大部分報(bào)律之原則已然是現(xiàn)代觀念之反映。鰳

（三）關(guān)于報(bào)業(yè)保證金、保押費(fèi)的討論

在資政院審議以前，在報(bào)界的輿論、請?jiān)笁毫ο?，清廷已對一些基本?bào)業(yè)制度進(jìn)行了調(diào)整。比如出版管理由批準(zhǔn)制改為保證金制，報(bào)紙內(nèi)容事先檢查制改為事后追懲制，但是保證金數(shù)額和保押費(fèi)的用途上尚未明確規(guī)定。資政院在審議時(shí)進(jìn)行了確定。首先，保證金的數(shù)額經(jīng)過討論不斷下調(diào)，每月出版四次及以上的報(bào)刊的保押費(fèi)由500元下降到300元，每月出版三次或以下的報(bào)刊的保押費(fèi)由250元下降到150元。在雷奮的提議下，為了倡導(dǎo)全國各地和基層辦報(bào)，規(guī)定“在京師省會(huì)及商埠以外地方發(fā)行者，前項(xiàng)保押費(fèi)得酌量情形減少三分之一及至三分之二”。而具體到白話報(bào)的保押費(fèi)，議員們出現(xiàn)了不同意見，因此形成了另一個(gè)爭論焦點(diǎn)。

《大清報(bào)律》為鼓勵(lì)白話報(bào)發(fā)展而有不繳納保押費(fèi)的規(guī)定。但是民政部在修律中指出，“此種小報(bào)多無價(jià)值，其中所載率系街巷瑣碎之談，而業(yè)此者輒借口開通民智呈請免繳”，認(rèn)為此端一開，“正宗報(bào)遂永無發(fā)達(dá)之望”，因此在此次修訂中將此條刪去。軍機(jī)大臣和各部官員只關(guān)心與自身利益相關(guān)之條款，在復(fù)核時(shí)對于此項(xiàng)刪改未提出異議。易宗夔、顧棟臣、汪龍光等認(rèn)為，中國現(xiàn)在“民智不開通，宣講與白話報(bào)是最要緊的?！钡氰b于白話報(bào)資本小，偏遠(yuǎn)地方繳費(fèi)不便，因此主張重新加上“白話報(bào)免交保押費(fèi)”一條。陳數(shù)楷、吳賜齡、顧視高等議員亦同意此觀點(diǎn)。至于白話報(bào)的監(jiān)管，他們認(rèn)為白話報(bào)主要針對下層民眾，以開通民智為目的，輿論影響的范圍小，即使出了問題也有地方政府管理，因此不用過分擔(dān)憂。而在政府特派員顧蘸看來，即使白話報(bào)要繳納保押費(fèi)，也不過五十或一百元，況且保押費(fèi)是為了訴訟費(fèi)或罰金方便而設(shè)，因此不能認(rèn)定政府刪除此條是鉗制白話報(bào)發(fā)展的表現(xiàn)。同時(shí)，他也認(rèn)為，白話報(bào)在地方和中央都有發(fā)行，對于文言報(bào)和白話報(bào)應(yīng)在法律中一視同仁，專門給予照顧不符合國家法律的通例。但是，由于資政院多數(shù)議員贊同，被刪除的“白話報(bào)免交保押費(fèi)”條款還是得以恢復(fù)。

另外，在保押費(fèi)的使用上，議員曹元忠認(rèn)為，自動(dòng)?？膱?bào)紙可以取回保押費(fèi)，而觸犯“冒瀆乘輿”、“淆亂政體”等罪而永久?？膱?bào)紙則不能領(lǐng)回。因?yàn)樵谒磥恚鲜鰣?bào)紙還要繳納罰金，加上訴訟費(fèi)，其金額會(huì)高于保押費(fèi)。而雷奮、于邦華等指出曹元忠混淆了保押費(fèi)和罰金的法律概念，雖然兩者金額可以相抵，但是其法律意義是不同的。最終資政院表決同意原修正案，未采納曹元忠的修改動(dòng)議。

（四）關(guān)于嚴(yán)禁刊載內(nèi)容的討論

原律中“不得詆毀宮廷”、“不得淆亂政體”、“不得妨害公安”、“不得敗壞風(fēng)俗”是四條最高禁令，是清廷立報(bào)律的核心利益所在。但輿論抨擊清廷“皇室典范未立”，民政部和軍機(jī)處遂將“不得詆毀宮廷”條款遂改為“不得冒瀆乘輿”，避開了“宮廷”、“皇室”等專制、敏感詞語，資政院亦無異議。但是對“不得淆亂政體”的具體含義，政府卻難以自圓其說。面對議員邵羲的質(zhì)問，顧麓答日：“立憲政體之國而報(bào)紙登載專制政體之語，即為淆亂；君主立憲政體之國，而報(bào)紙登載主張非君主立憲政體之語，即為淆亂”。但是如此推算，同時(shí)期強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)皇權(quán)的法律條文也都成為了“混淆政體”，自身的矛盾性已不待言。而對于原律十二、十三條，議員們認(rèn)為禁載內(nèi)容過于寬泛，將兩條合并為“外交、海陸軍事件及其他政治上秘密事件，經(jīng)該官署禁止登載者，報(bào)紙不得登載”。軍機(jī)大臣和各部大臣將其改為“外交海陸軍事件及其他政務(wù)經(jīng)該管官署禁止登載者報(bào)紙不得登載”，資政院復(fù)議時(shí)引起強(qiáng)烈反彈。雷奮質(zhì)問政府刪除“政治上秘密事件”與資政院股委會(huì)提出的修正案大相徑庭，并批評政府出爾反爾，有鉗制報(bào)紙報(bào)道政治新聞的嫌疑。不論顧蘸如何解釋，資政院最終否決了政府修正案。這樣，資政院與軍機(jī)大臣產(chǎn)生了巨大分歧，雙方各表其理由，請求圣裁。載津雖然最終同意了軍機(jī)大臣的決議，但是也不得不考慮資政院的巨大力量。

三、錯(cuò)過時(shí)間的報(bào)律改革

1911年1月29日，清廷正式頒布了請旨裁決的報(bào)律，博弈許久的《欽定報(bào)律》（本律38條，附則4條）正式出臺(tái)。支持立憲的《大公報(bào)》對新報(bào)律評價(jià)甚高，說它：“（甲），刑法減輕主義（例如：刪監(jiān)禁律）（乙），范圍縮小主義（例如：改正侵害名譽(yù)權(quán)）（丙），法文減少主義（例如：并合第十二、十三為一條）（?。?，提倡報(bào)主義（例如：小報(bào)免保押費(fèi)）?！睂τ诿襁x議員和報(bào)紙而言，他們在此次報(bào)律的修訂發(fā)揮了積極作用，從而逐漸開啟了議會(huì)立法的大門。這種從專制立法向議院立法的轉(zhuǎn)變，讓我們對晚清新聞立法有幾點(diǎn)新認(rèn)識(shí)：

第一，資政院修訂的《欽定報(bào)律》帶有鮮明的改良主義色彩。它是立憲派（以民選議員為代表）、報(bào)界、新興知識(shí)分子的聯(lián)合新勢力與專制皇權(quán)斗爭協(xié)商的產(chǎn)物。甲午戰(zhàn)后，一部分鄉(xiāng)紳與士大夫逐漸脫離傳統(tǒng)體制，他們一部分成為城市工商業(yè)者，一部分蛻變?yōu)楝F(xiàn)代知識(shí)人。他們以城市為新活動(dòng)中心，以工業(yè)、報(bào)紙、大學(xué)作為新的棲身之所，從而深刻改變了原有社會(huì)結(jié)構(gòu)。面對內(nèi)憂外患之局面，他們主張逐步限制和分解權(quán)力，學(xué)習(xí)西方、改良和重建中國的政治體制。所以，在報(bào)律的修訂中，他們一方面抨擊專制思維，另一方面，他們又適時(shí)妥協(xié)，鞏固階段性成果。《欽定報(bào)律》的形成，正是這種改良與保守交織的產(chǎn)物。

第二，資政院民選議員是推動(dòng)報(bào)律的直接力量。民選議員中29人擁有留學(xué)經(jīng)歷（其中28人留學(xué)日本），其余69人也都是各省咨議局的優(yōu)秀議員，對西方的政治體制和思想有相當(dāng)?shù)牧私?，也熟悉西方議會(huì)政治的形式。他們都意識(shí)到近代報(bào)刊對于社會(huì)進(jìn)步的巨大作用，努力維護(hù)報(bào)刊的權(quán)利。雷奮就指出“且國家茍不欲有報(bào)館，則禁止之可也，何用報(bào)律？所以有報(bào)律，蓋含有保護(hù)報(bào)館之意”，而多數(shù)議員也認(rèn)定報(bào)紙為“不可或缺之輿論機(jī)關(guān)”，其對報(bào)紙和報(bào)律的認(rèn)識(shí)早已突破了傳統(tǒng)的“小報(bào)無良”觀點(diǎn)。而國內(nèi)各大報(bào)紙也從輿論上與民選議員形成呼應(yīng)，批評保守勢力。報(bào)紙稱贊雷奮的行為，認(rèn)為“此修正之偉功，則以雷議員百折不撓之全副精神所爭得者為多”。而對于政府特派員顧蘸，則諷刺其“猩言鸚語無斯巧”，并描述了他在資政院的窘態(tài)：

（針對報(bào)律二十四條之修訂一筆者注）憲政館特派員顧蘸請議長準(zhǔn)發(fā)言，行至議臺(tái)，引刑律等，辨非輕重失平，喋喋不休。易宗夔言特派員可以簡單說明不必如老學(xué)究講備旨，議員等非學(xué)生決不耐聽。（全場鼓掌）顧面如赤土，喃喃數(shù)語而罷。

這樣生動(dòng)的描述，反映出此次報(bào)律修訂相對民主、開放的特征。由于官、報(bào)間長期關(guān)系緊張，報(bào)紙不免有借機(jī)夸張、丑化政府官員之嫌，但是在整個(gè)修律過程提高了報(bào)紙和民選議員的民主參政素養(yǎng)。這為民國初年政黨政治和民間報(bào)刊的大發(fā)展埋下了伏筆。

第三，清廷在報(bào)律修訂中始終處于被動(dòng)狀態(tài)，錯(cuò)過改革的有利時(shí)機(jī)，最終釀成“新法立而政權(quán)亡”的結(jié)局。10年新政，報(bào)律立法的民主化直到1910年才加快步伐，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于報(bào)界和社會(huì)的預(yù)期。報(bào)律修訂的過程中，各地壓制報(bào)館的事件層出不窮，各種嚴(yán)苛的地方法規(guī)也屢屢出現(xiàn)，使得報(bào)界和政府的關(guān)系十分緊張。由于無法擺脫滿漢分治的思維，清政府對漢族大臣和立憲派始終心存戒慮，不愿意讓渡部分權(quán)力。這從軍機(jī)處對于報(bào)律的修改中就可見一斑。1911年5月8日皇族內(nèi)閣成立，立憲派大失所望，進(jìn)一步加劇了滿漢離心。很多報(bào)紙對報(bào)律和內(nèi)閣立憲也已絕望，《欽定報(bào)律》再次成為一紙具文。只不過這一次不再是報(bào)律的修訂，而是武昌城頭的辛亥槍聲。