趙翠萍 張李敏

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十六大以來黨的農(nóng)民土地權益保護政策演化研究

十六大以來，黨貫徹落實以人為本的理念，切實維護和加強農(nóng)村農(nóng)民的土地權益，在完善土地承包制度、改革土地征收制度，深化土地權限改革、推動土地市場化、法制化進程等方面做出了重要的努力，不斷探索、總結、突破，在解放農(nóng)村生產(chǎn)力，保障農(nóng)民土地權益上取得了顯著成績。對農(nóng)民土地權益的保護，成為黨的土地政策演變的重要主線。

政策；農(nóng)民；土地權益；改革

黨的十六大以來，黨和國家從現(xiàn)實條件與歷史條件出發(fā)，不斷完善對農(nóng)民權益的維護與保障，不斷探索實現(xiàn)農(nóng)民土地利益的現(xiàn)實途徑和方法，在穩(wěn)定土地承包制度、改革土地征收制度，深化土地權限改革，推動土地市場化、法制化進程五個主要方面，促使農(nóng)民土地權益保護工作取得長足進步。

一、完善土地承包制度：穩(wěn)權、確權、減負

(一)穩(wěn)定和完善現(xiàn)有基本經(jīng)營制度，保障承包權的長期性，為實現(xiàn)農(nóng)民權益穩(wěn)定奠定基礎

十六屆三中全會提出：“要長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。”并強調(diào)“土地家庭承包經(jīng)營是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的核心”，這在黨的政策層面明確了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的長期性，確立了其政策地位。針對在實際的政策落實中，某些地方未能與中央在認識上保持高度一致的情況，中央在2005年1號文件中對影響土地承包經(jīng)營權穩(wěn)定的典型問題進行了規(guī)范，提出堅決糾正隨意收回農(nóng)民承包地、強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地的錯誤，并強調(diào)土地流轉(zhuǎn)的自愿原則以及防止片面追求土地集中。2008年10月，十七屆三中全會進一步確認農(nóng)民土地承包經(jīng)營權“要保持穩(wěn)定并長久不變?！睂⒃摍嘞抻砷L期性上升為永久性，并強調(diào)了其作為“黨的農(nóng)村政策的基石”的重要意義。2007年底，中央評價其為“農(nóng)村改革最重要的制度性成果”，2008年再度強調(diào)“嚴禁借機調(diào)整土地承包關系，堅決禁止和糾正違法收回農(nóng)民承包土地的行為。”十八屆三中全會重申了這一政策：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變。”

中央政策對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的堅持和穩(wěn)定，一方面，解除了農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂，增加了農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的意愿，滿足了提高農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的要求；另一方面，也為土地政策調(diào)整申明了基調(diào)，保證了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權利的持續(xù)性?！伴L久不變”是土地在缺乏所有權確認的狀態(tài)下上形成較高價值的前提，經(jīng)常變動的土地政策不利于土地物權的實現(xiàn)，也會為侵害農(nóng)民權益的行為提供政策盲點，故而，確定基本土地制度的永久時限，對農(nóng)民土地權益保護發(fā)揮基礎性作用。

(二)開展土地確權，物化土地使用權，為保障農(nóng)民土地權益提供權利依據(jù)

十七大三中全會提出，要“搞好農(nóng)村土地確權、登記、頒證工作”，這是黨中央對土地確權問題的重要轉(zhuǎn)折點，土地確權自此正式提上土地工作日程。土地確權，頒發(fā)土地證為農(nóng)民維權提供了法定物質(zhì)憑證，是以較低成本建立起來的農(nóng)民權益保障基礎。

土地確權問題，從提出到落實，經(jīng)歷了較長的時間，縱觀歷年一號文件的表述，如圖所示：

表1 歷年中央1號文對土地確權問題的表述

結合表中材料以及中央文件原文可知，自十七屆三中全會以來，黨中央對于土地確權工作的開展表現(xiàn)為以下方面：

首先，試點工作逐步推進。在探索中積累經(jīng)驗，在經(jīng)驗中堅定信心。試點對象不斷拓展，確權對象從集體土地擴展到農(nóng)村宅基地、集體建設用地，再到土地資源型資產(chǎn)，內(nèi)涵和外延不斷擴大；試點范圍不斷擴大，從個別有條件的局部地區(qū)到全國展開，從局部試點到整省推進，試點地域面積不斷增加，范圍不斷放大；試點層次不斷深化，試點工作由探索性的實踐嘗試，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)性、步驟性的工作體系，并且不斷制度化、組織化、科學化。其二，保障措施逐步加強。經(jīng)費保障、組織保障、技術保障不斷完善。經(jīng)費保障從無到有，從必要經(jīng)費到經(jīng)費通盤考慮，從經(jīng)費納入政府預算到投入中央財政補助，經(jīng)費保障內(nèi)容更加具體，數(shù)額不斷增加，落實比例不斷提高；組織保障方面，落實領導崗位，配備工作人力架構，強調(diào)黨政領導，逐步完善組織機制；技術保障方面，逐步擴大現(xiàn)代測量技術的運用，完善技術人才隊伍的建設與投入，增強工作人員技術業(yè)務培訓；其三，工作思路逐步清晰。時間安排更加科學有效，從三年完成的總體目標到五年完成的基本任務，確保時間緊中有序；問題處理更加成熟穩(wěn)重，對于工作出現(xiàn)的難點重點，不冒進，不放松，堅持有力有度解決；手段方法更加細致具體，地籍調(diào)查，權證到戶等工作穩(wěn)步推進。

開展農(nóng)村土地資源型資產(chǎn)確權登記頒證，是深化農(nóng)村土地使用制度改革的基本前提，是建立農(nóng)村產(chǎn)權制度的基礎實踐，也是切實維護農(nóng)民土地權益的基本保障。只有依法確認土地權利主體，界定土地權益范圍，明晰土地面積界線，才能有效保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權、農(nóng)村土地所有權和土地用益物權。[1]因此，土地確權工作，是維護農(nóng)民土地權益的必要準備。

(三)深化稅費改革，減輕乃至消除土地負擔，增加農(nóng)民土地收益

十六屆三中全會提出“完善農(nóng)村稅費改革試點各項政策，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅”，“逐步降低農(nóng)業(yè)稅率，切實減輕農(nóng)民負擔?！边@是新千年以后農(nóng)村稅費改革的政策起點，標志著中國農(nóng)村發(fā)展進入新的歷史時期。隨后從2003年至2007年五年的中央1號文件都對農(nóng)村稅費問題做了專門的表述，為指導稅費改革工作深入開展，迅速有效推進發(fā)揮了基礎性的指導作用。2002年年底，中央1號文件《中共中央國務院關于全面推進農(nóng)村稅費改革試點的意見》出臺，專門針對稅費改革“基礎工作不扎實、政策宣傳不到位，配套改革力度不平衡”等問題，就財政投入、機構精簡、農(nóng)稅減免、收費管理、鄉(xiāng)村債務等具體問題提出指導意見，保障稅費改革深入推進；次年，中央提出：“繼續(xù)深化農(nóng)村稅費改革”，“鞏固和發(fā)展稅費改革的成果，進一步減輕農(nóng)民的稅費負擔，為最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一創(chuàng)造條件”。2005年12月31日，中央根據(jù)全國各地稅費改革的成效，提出更高目標：“2006年，在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅”；截止2006年底，農(nóng)稅全面取消目標基本達成，2007年的工作重點轉(zhuǎn)向改革遺留的鄉(xiāng)村債務問題統(tǒng)籌解決。

農(nóng)業(yè)稅費的免除，終結了中國幾千年農(nóng)民耕地納糧的傳統(tǒng)，為農(nóng)民實實在在帶來了好處，自此農(nóng)民耕種土地不再存在稅務支出，為農(nóng)民土地產(chǎn)出保留了更多的物質(zhì)收益，是農(nóng)民權益保護工作的重要組成部分。

二、完善土地征收制度：限制公權、保障民利

(一)明確征地性質(zhì)，控制征地規(guī)模，防止農(nóng)民土地利益被不當侵害

對于公益征地的邊界界定，是一個實踐操作層面的難點問題，在一定程度上，甚至演變成公權力侵奪農(nóng)民私權的重要表征體現(xiàn)。對于征地性質(zhì)的限定，一直是中央政策強調(diào)的重點，是規(guī)范政府行為，保障農(nóng)民權益的重要切入點。

十六屆三中全會提出，要“嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，征地時必須符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制?！蓖?2月，中央在《中共中央國務院關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》中提出：“嚴格遵守對非農(nóng)占地的審批權限和審批程序，嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，嚴格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，明確界定政府土地征用權和征用范圍?！笔鶎梦逯腥珪娬{(diào)“加快征地制度改革”，隨后的十六屆六中全會要求：“從嚴控制征地規(guī)模，加快征地制度改革”，十七屆三中全會將對征地范圍進一步明確：“要縮小征地范圍”。2013年1號文對征地做出了實際限制：“嚴格征地程序，約束征地行為，補償資金不落實的不得批準和實施征地?！笔藢萌腥珪σ酝咦隽思毣a充：“擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥?！?015年1號文對限制土地征收進行制度化要求：“制定縮小征地范圍的辦法?！?/p>

我國《憲法》第10條、《物權法》第42條、44條關于征收征用的規(guī)定中都出現(xiàn)了“公共利益”這一概念，但并未對這一法律術語進行明確的定義。[2]黨的政策指引側(cè)重于整體的方向引導，也未對公共利益的具體含義進行解釋，政策的核心精神，在于逐步限制征地范圍，控制征地規(guī)模，從而減少征地過程中對農(nóng)民權益的侵害。一般我們認為，對公共利益的內(nèi)涵界定，是行使征地公權的前提條件。但是，在征地實踐過程中，卻往往難以從抽象概念出發(fā)直接運用指導實踐。從世界范圍來看，國家征地已經(jīng)不是單純的出于國家或公共設施建設需要目的的國家行為，而是擴展到社會經(jīng)濟生活的各個領域，從本國范圍來看，純粹的公益征地也難以滿足經(jīng)濟建設發(fā)展對土地的強烈需求，地方政府利益與農(nóng)民利益訴求交織，也使得公共利益的界定的法律工作出現(xiàn)巨大的困難。[3]但是，黨的政策對于土地征收中公共利益性質(zhì)征地的態(tài)度，自始至終都是非常明確的，就是通過不斷嚴格征地審批，規(guī)范征地程序，縮小征地范圍，懲治違法征地，細化征收辦法等方面，貫徹中央政策意圖，保障農(nóng)民土地收益。明確征地性質(zhì)，控制征地規(guī)模，是黨中央維護農(nóng)民權益的重要抓手。

(二)完善農(nóng)民征地補償機制：多元化、制度化、民主化

農(nóng)民征地補償問題，是農(nóng)民土地權益保護中的最核心問題，建立物質(zhì)利益保障為主體的多元化保障機制，是黨中央政策引導的重要內(nèi)容。征地補償機制建立的兩條主線，一是改變利益分配格局，逐步提高農(nóng)民在征地中的收益；二是改變單一的征地補償方式，逐步完善農(nóng)民生活發(fā)展保障體系。其表現(xiàn)為補償方式的多元化、補償內(nèi)容的制度化、補償過程的民主化?？蓞⒄毡?表3所示。

表2 中央1號文件關于征地補償問題的表述

1998年新《土地管理法》規(guī)定，征地補償標準為年耕地產(chǎn)值6-10倍，安置補助費提高為耕地年產(chǎn)值4-6倍，兩者合計不超過30倍。這是中國進入新千年以后征地補償?shù)囊粋€法律起點，一方面，其在法律上肯定了在土地征收中農(nóng)民獲得國家補償?shù)臋嗬?，并且為征地補償提供了基本的執(zhí)行依據(jù)。另一方面，其被社會普遍認為是制約農(nóng)民獲得更高土地收益的重要法律瓶頸。2000年以后，在地方實踐上，已經(jīng)出現(xiàn)超越這一規(guī)定的補償方案。如黑龍江省放棄“產(chǎn)值倍數(shù)法”，在全省范圍內(nèi)實行統(tǒng)一年產(chǎn)值標準，浙江杭州、江蘇南京和蘇州等地采取了土地用途、土地區(qū)位、經(jīng)濟水平、供求關系等綜合因素考量制定補償標準。[4]黨的十六大以后，針對全國土地征收實踐中出現(xiàn)的激烈矛盾沖突，中央開始在國家層面探索更加合理的補償方式。2004年國務院發(fā)布專門的指導文件《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)，以“農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障”作為征地補償標準，提出將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，建立社保體系，保留必要耕作土地，安排相應工作崗位，實行異地移民安置等措施。同年，國土資源部發(fā)布《關于印發(fā)“完善征地補償安置制度的指導意見”的通知》(國土資發(fā)〔2004〕238號)進一步明確了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等綜合安置方式。2010年《關于進一步做好征地管理工作的通知》(〔2010〕96號)明確提出采取多元安置途徑，保障被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活，鼓勵單列被征地農(nóng)民社會保障費用，以解決征地補償費用偏低、社保資金普遍難以落實的問題。[5]同時，提出“每2-3年對征地補償標準進行調(diào)整，逐步提高征地補償水平。”但并未對具體補償數(shù)額進行明確。[6]

從黨的中央文件來看，我國征地補償制度改革中，黨的政策對農(nóng)民權益保護呈現(xiàn)出以下幾個特點：其一，補償種類由一元向多元轉(zhuǎn)變。由最初的貨幣補償方式開始，不斷增加就業(yè)、社保、留地、分股等多種方式并用，形成一整套的補償機制，不斷爭取補償工作人性化、細致化、體系化；其二，補償效果從一次性保障到持續(xù)性保障轉(zhuǎn)變。將完善土地征收補償機制作為保障農(nóng)民生存發(fā)展的重要手段，既滿足農(nóng)民當前的生活水平有提高，又兼顧農(nóng)民長遠利益與未來發(fā)展。其三，補償手段由命令式向民主化發(fā)展。逐步改變粗暴的工作方式，更加側(cè)重農(nóng)戶在征地過程中的知情權、參與權和申訴監(jiān)督權，既要維護農(nóng)民的物質(zhì)利益，也要發(fā)展和健全農(nóng)民的民主政治權利。

三、深化土地權限改革：放權、維權、賦權

深化土地權限改革，是中央政策對農(nóng)民土地權益保護的直接體現(xiàn)，具體表現(xiàn)為放活土地經(jīng)營權限，維護農(nóng)民現(xiàn)有土地利益，賦予農(nóng)民更多土地收益等三個方面。

(一)放活土地經(jīng)營權，打破體制桎梏

十六屆三中全會提出：“農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權。完善流轉(zhuǎn)辦法，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營?！?該決議是對上世紀九十年代以來土地流轉(zhuǎn)嘗試的初步肯定和總結，也開啟了深化土地承包經(jīng)營權限改革的實踐之路，是承上啟下的重要節(jié)點。2006年中央1號文提出：“有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！?強調(diào)規(guī)模經(jīng)營的條件性、適度性和多樣化。十七屆三中全會提出“加強土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理和服務”，對土地經(jīng)營權從原來的嚴格管制過渡到管理和服務；更加深化對土地流轉(zhuǎn)方式的探索和認識，增加了股份合作的土地流轉(zhuǎn)形式。2013年1號文強調(diào)了土地流轉(zhuǎn)依法自愿原則，拓展細化了土地流轉(zhuǎn)對象，提出解決具體問題的具體意見：“結合農(nóng)田基本建設，鼓勵農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地地塊細碎化問題”，并提出企業(yè)租賃耕地準入監(jiān)管制度化要求。

十八屆三中全會在原來的基礎上肯定了農(nóng)民對承包土地“占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)”，“入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”的權力，同時，“鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”，實現(xiàn)了從“適度規(guī)模經(jīng)營”到“多種形式規(guī)模經(jīng)營”的突破。2015年1號文將以往的探索經(jīng)驗進一步細化，提出要堅持農(nóng)民家庭經(jīng)營主體地位；創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營方式，提高農(nóng)民組織化程度，發(fā)展農(nóng)戶家庭農(nóng)場；完善支持服務體系，引導合作社拓寬服務領域；實行年度報告和公示制度，推進示范基地建設和龍頭企業(yè)升級，鼓勵工商企業(yè)發(fā)展農(nóng)業(yè)企業(yè)化經(jīng)營服務等等。

綜上所述，十六大以后，深化農(nóng)民土地權限，放活土地承包經(jīng)營權，體現(xiàn)在以下幾個方面：其一，管理方式從嚴格管制到管理服務轉(zhuǎn)變，更加側(cè)重農(nóng)民的主體地位，強調(diào)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的自愿性，自主性，體現(xiàn)以人為本，充分發(fā)揮群眾創(chuàng)造力；其二，規(guī)模經(jīng)營從適度認可到鼓勵多樣發(fā)展轉(zhuǎn)變，土地流轉(zhuǎn)實踐注重把握穩(wěn)妥性與前進性的統(tǒng)一，在實踐檢驗可行的前提下，逐步擴大規(guī)模經(jīng)營，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營效益，提高生產(chǎn)力，增強農(nóng)民創(chuàng)造價值能力；其三，流轉(zhuǎn)方式從總體認知到深化認識轉(zhuǎn)變，總結農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)具體形式經(jīng)驗，探索有效的推廣模式，把握土地流轉(zhuǎn)實踐發(fā)展規(guī)律，推動土地流轉(zhuǎn)制度完善與發(fā)展；其四，流轉(zhuǎn)對象從農(nóng)戶個體互轉(zhuǎn)向集體化、企業(yè)化轉(zhuǎn)變。

(二)深化農(nóng)民土地權利體系，維權與賦權并重

十八屆三中全會提出，要“維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權益”，“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”；同時，“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利”，“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利”，“賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”；完善農(nóng)村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法“保障農(nóng)民宅基地用益物權”； “選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道?！?/p>

十八屆三中全會決議中，關于深化農(nóng)民土地權利的表述，是對中央政策多年探索的深度總結和創(chuàng)新部署，一方面，其將以往的維護農(nóng)民權益的經(jīng)驗予以深化，另一方面，也明晰了往后賦予農(nóng)民權利的方向和思路。通過歷年中央文件的分析可知，黨的政策對農(nóng)民土地權利的維護與賦予，體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，積極應對和解決現(xiàn)實實踐中出現(xiàn)的各種侵犯農(nóng)民權益的具體問題。在農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)過程中，由于不當利益驅(qū)動和執(zhí)行監(jiān)管的不到位，形成了諸如“反租倒包”之類的錯誤土地流轉(zhuǎn)形式，甚至出現(xiàn)強迫流轉(zhuǎn)土地、非法暴力征地的現(xiàn)象，對于種種違法違紀行為，中央政策明確要求堅決查處，堅決維護農(nóng)民土地權益，正視問題，處理問題，將土地流轉(zhuǎn)實踐引導到合理規(guī)范的軌道上來。然后，不斷擴大農(nóng)民土地權限的內(nèi)涵和外延，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)性收入。通過物化農(nóng)民土地使用權，建立農(nóng)民土地資產(chǎn)抵押擔保權能，家庭住房財產(chǎn)權，農(nóng)民宅基地用益物權，集體建設用地經(jīng)營入股收益權等一系列農(nóng)民土地權益體系。同時，加快推進土地權限保障體系建設，包括落實農(nóng)民土地資產(chǎn)擔保抵押權能的金融保障體系和法律保障體系。

[1]戴銀萍,張毅.2012年農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證政策評估[A].鄭凌志主編.中國土地政策藍皮書·2012[C]. 北京：中國社會科學出版社，2012:69.

[2]王利明.論征收制度中的公共利益[J].政治與法律， 2009(2).

[3]李珍貴，唐健.縮小征地范圍改革評述[A].鄭凌志主編.中國土地政策藍皮書·2012[C]. 北京：中國社會科學出版社，2012 :112.

[4]朱道林.我國征地制度的前世今生[J].行政管理改革,2011(7).

[5]李珍貴，齊睿.被征地農(nóng)民安置制度實施后評估[A].鄭凌志主編.中國土地政策藍皮書·2012[C]. 北京：中國社會科學出版社，2012:119.

[6]鄭振源.征地補償中的幾個理論問題[J].中國土地科學,2002(7).

責任編輯:徐映奇

2016-05-23

2013年度教育部人文社會科學研究一般項目“十六大以來黨的農(nóng)民土地權益保護政策及其優(yōu)化研究”(13YJA710059)階段成果。

趙翠萍，女，廣東財經(jīng)大學馬克思主義學院副教授；張李敏，男，廣東財經(jīng)大學馬克思主義學院碩士研究生。廣東 廣州，510300。

D632.1

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1672-3562(2016)03-0053-06