摘要:2016年8月,上海發(fā)布了最新《上海市城市總體規(guī)劃(2016-2040年)》,將國家戰(zhàn)略、民眾期待、上海實際結(jié)合在一起,積極探索規(guī)劃新理念、新方法、新機制,引領(lǐng)和促進城市持續(xù)健康發(fā)展??傄?guī)劃中提出了“建設(shè)卓越的全球城市”的目標(biāo),通過解析全球城市、境外人口、國際社區(qū)間的關(guān)系,研究上海國際社區(qū)的發(fā)展沿革,對上海國際社區(qū)的發(fā)展進程、典型國際社區(qū)、現(xiàn)狀形成原因等進行分析,將有利于歸納其在空間分布上的特點及對城市發(fā)展的促進作用。在此基礎(chǔ)上,結(jié)合上海建設(shè)全球城市背景下境外人口的發(fā)展趨勢、境外人才導(dǎo)入以及境外人口管理需求等,可以對上海國際社區(qū)未來發(fā)展做出研判。
一、引言
2016年8月《上海市城市總體規(guī)劃(2016-2040年)》(草案)編制完成并向公眾征求意見。草案中,提出了上海2040年的城市發(fā)展愿景為“追求卓越的全球城市”,提出“在2020年基本建成‘四個中心的基礎(chǔ)上,到2040年將上海建設(shè)成為綜合性的全球城市”。全球城市的建設(shè)過程中,“境外僑民”占城市常住人口數(shù)的比重,是反映城市人口國際化程度與社會開放程度的重要標(biāo)志之一。當(dāng)前,“國際社區(qū)”仍是上海承載境外人口的主要居住、生活空間。在建設(shè)卓越全球城市背景下,上海國際社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)理念、組織方式、空間布局等也會產(chǎn)生相應(yīng)的變化?;谏虾H社區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀,結(jié)合全球城市發(fā)展過程中對于境外人口、國際社區(qū)的新需求,對上海國際社區(qū)的未來發(fā)展作研判,對上海建設(shè)全球城市,建設(shè)具有世界影響的海派文化魅力和城市品質(zhì)的國際文化大都市有重要意義。
二、全球城市、境外人口與國際社區(qū)
全球城市(Global city),又稱世界級城市,由沙森(Saskia Sassen)在1991年率先提出,一般指在社會、經(jīng)濟、文化或政治層面直接影響全球事務(wù)的城市。全球城市中,包括在某一領(lǐng)域極為突出的城市,也有全面的世界級城市。上海在《上海市城市總體規(guī)劃(2016-2040年)》(草案)中提出的“建設(shè)追求卓越的全球城市”應(yīng)被理解為后一種。一個全面的世界級城市,一般具有“雄厚的經(jīng)濟實力、巨大的國際高端資源流量與交易和全球影響力”三個基本特征。為了體現(xiàn)這三個基本特征,通常需要具備一些共性的特點要素,比如:國際性、為人熟知,積極參與國際事務(wù)且具影響力,大規(guī)模的人口,作為國際航線的中心,先進的交通系統(tǒng),國際金融機構(gòu)、律師事務(wù)所、公司總部(尤其是企業(yè)集團)和股票交易所,并對世界經(jīng)濟起關(guān)鍵作用等。其中,城市中設(shè)有相關(guān)的“國際文化社區(qū)”也是一個重要的特點要素。
全球城市在國際經(jīng)濟體系中發(fā)揮著重要作用,他們一般是國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的核心。由于他們通常居于國際經(jīng)濟體系的核心地位,與國際金融市場和跨國公司的密切聯(lián)系,這些城市成為全球經(jīng)濟體系的重要節(jié)點,同時也成為主要的移民目的地。根據(jù)《世界移民報告2015:移民和城市——管理人口流動的新合作》,2014年全世界的外國出生人口中約有19%居住在全球城市中,一些城市的人口結(jié)構(gòu)都發(fā)生了相應(yīng)的改變(圖1)。
相比北美及歐洲,目前亞洲國際移民數(shù)量在人口增長中所占比重不大,這很大程度上與亞洲城市的經(jīng)濟發(fā)展程度、宜居程度及對境外移民永久定居的政策限制有關(guān)。與之相比,我國的境外人口占比更低但近年來增幅明顯。隨著跨國公司落戶城市,來自不同國家的外籍員工被派遣到中國,經(jīng)濟的快速發(fā)展吸引了越來越多的境外專業(yè)人士(表1)。
改革開放以后,上海的經(jīng)濟在FDI(Foreign Direct Investment,外商直接投資)帶動下一路領(lǐng)先。FDI在推動上海經(jīng)濟發(fā)展的同時,也帶來大量的人口遷移活動,其中很大一部分,就是境外人口的遷移。
根據(jù)《上海統(tǒng)計年鑒2015》,2014年在滬外國常住人口(居住半年以上)為17.1874萬(區(qū)別于境外人口,不含港澳臺地區(qū)人口),約占當(dāng)年全市常住人口(2 425.68萬)的0.71%。而在一些區(qū)域,如長寧區(qū)2016年初全區(qū)居住著約6.9萬境外人士,占全區(qū)常住人口(77萬)近9%??梢灶A(yù)見的是,在建設(shè)全球城市背景下,隨著城市發(fā)展能夠提供更好的生活和工作環(huán)境,以及投資、創(chuàng)業(yè)和就職于跨國公司的機會,境外人口的比例在未來一段時間內(nèi)還將繼續(xù)提高。
來自不同國家和地區(qū)的數(shù)量眾多的移民,會在文化和社會方面為城市增添國際化色彩,同時也會產(chǎn)生對于城市建設(shè)和管理的新需求,其中最基本的就是居住需求。也就是說,在城市中至少需要一定量的承載空間,來滿足境外人口的居住和日常生活需求,而這些空間與城市當(dāng)?shù)氐木幼】臻g是存在一定差異的。這種差異主要體現(xiàn)在:一是在社區(qū)空間內(nèi)(也包括社區(qū)近周邊空間)能夠集聚一定數(shù)量的境外人口;二是社區(qū)空間內(nèi)的人群呈現(xiàn)出多樣的背景、文化以及生活習(xí)性等,這些背景、文化、生活習(xí)性在社區(qū)內(nèi)和諧共存;三是社區(qū)內(nèi)相應(yīng)的組織制度、服務(wù)體系以及社區(qū)的環(huán)境設(shè)施等均達到國際水準(zhǔn),能滿足境外人口的需求。這也是最初設(shè)立國際社區(qū)所期望達到的目標(biāo)。
三、上海的國際社區(qū)
本文將從發(fā)展階段、空間布局、人群集聚、形成機制等角度,解析上海國際社區(qū)的發(fā)展過程與現(xiàn)狀。
(一)發(fā)展階段
上海的國際社區(qū)發(fā)展至今,大致經(jīng)歷了4個階段(圖2)。
第一階段,1980~1995年,代表性國際社區(qū)是古北國際社區(qū)。1980年代,為適應(yīng)改革開放發(fā)展需求,上海成立了第一個涉外商務(wù)區(qū)——虹橋經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。古北新區(qū)作為虹橋經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的配套生活居住功能區(qū),于1986年經(jīng)上海市政府批準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè),是一個以居住功能為主,同時提供外事外貿(mào)活動的綜合涉外區(qū)。由于當(dāng)時上海實行外銷房政策,古北社區(qū)的住宅都屬于僑匯商品房(外銷房),由獲得專門批準(zhǔn)的房地產(chǎn)公司投資建造。這批住宅建筑標(biāo)準(zhǔn)較高,以市場價銷售給政策規(guī)定范圍內(nèi)的對象,或出租給在本市從事經(jīng)紀(jì)活動、短期居住的外國人、港澳同胞、華僑、境外華人,并以外匯結(jié)算。與之后的國際社區(qū)相比,古北國際社區(qū)的建筑密度相對較高。
第二階段,1995~2005年,代表性國際社區(qū)有碧云國際社區(qū)、聯(lián)洋-花木國際社區(qū)。隨著浦東的開發(fā)開放,1990年代在浦東新區(qū)設(shè)立了第一個國家級工業(yè)開發(fā)區(qū)——上海市金橋出口加工區(qū),為配合金橋地區(qū)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)的融合發(fā)展,碧云國際社區(qū)于1997年開工建設(shè)。而聯(lián)洋國際社區(qū),則是浦東新區(qū)為適應(yīng)花木行政文化區(qū)的開發(fā)要求,將聯(lián)洋社區(qū)所在地塊功能由原先控規(guī)中確定的辦公調(diào)整為以居住為主后開發(fā)建設(shè)的。與最早的古北國際社區(qū)相比,碧云國際社區(qū)、聯(lián)洋—花木國際社區(qū),都具有更國際化、高標(biāo)準(zhǔn)的配套設(shè)施。社區(qū)借鑒國際先進的“社區(qū)規(guī)劃”理念,在配套設(shè)施選擇上,立足于境外居民的生活方式,滿足其多元國際化的需求,服務(wù)設(shè)施的設(shè)置更具有針對性,如國際學(xué)校、國際醫(yī)院、西式教堂、大型開放綠地與球場,能夠滿足國際化生活方式需求的商業(yè)服務(wù)設(shè)施等。由于其設(shè)施配置及能級的設(shè)定明顯要高于傳統(tǒng)社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn),在滿足國際社區(qū)自身需求的同時,還能輻射周邊區(qū)域。社區(qū)發(fā)展至今,也產(chǎn)生了一些問題,比如社區(qū)路網(wǎng)組織以社區(qū)級標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè),而社區(qū)高水準(zhǔn)配套設(shè)施吸引大量外部人流。交通流量增加,且超過了社區(qū)級道路的承載能力,導(dǎo)致交通擁擠,給本區(qū)域居民出行帶來不便。
第三階段,2005~2010年,代表性國際社區(qū)有東和日式社區(qū)、濱江國際社區(qū)、張江國際社區(qū)、唐鎮(zhèn)國際社區(qū)等。這一批國際社區(qū),延續(xù)了碧云、聯(lián)洋國際社區(qū)國際化、高標(biāo)準(zhǔn)配套設(shè)施的規(guī)劃理念,旨在為境外人口提供更加貼合來源地生活方式的居住生活空間。但是,隨著內(nèi)、外銷房并軌,國際社區(qū)不再單一提供給境外人口,所以這些國際社區(qū)的國際人口集聚效應(yīng),不如古北、碧云、聯(lián)洋國際社區(qū)明顯。
第四階段,2010年至今。近年,又涌現(xiàn)出了外高橋森蘭國際社區(qū)、康橋國際社區(qū)、新江灣國際社區(qū)、南翔國際社區(qū)等新興國際社區(qū)。其中一些國際社區(qū)目前仍在建設(shè)階段。這批國際社區(qū)很大程度上是憑借自身較高的建設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)越生態(tài)環(huán)境等因素發(fā)展而來的。這些國際社區(qū)的目標(biāo)人群除了境外人口,還包括境內(nèi)經(jīng)濟能力和生活水平較高的人士。所以在這些社區(qū)中,呈現(xiàn)一種境內(nèi)人口占比越來越高的趨勢。從另一個角度來說,這些國際社區(qū)對國際人口的吸引力要遠低于古、碧、聯(lián),并沒有達到人口規(guī)模上和文化形態(tài)上的國際化,本質(zhì)上還不能算作真正的國際社區(qū)。
綜上,從上海設(shè)立第一個國際社區(qū)以來,經(jīng)過多個發(fā)展階段。早期設(shè)立的國際社區(qū),對境外人口的集聚效應(yīng)更加顯著。新興國際社區(qū),雖然在社區(qū)規(guī)劃、建造水平、生活配套等方面都達到了國際社區(qū)的規(guī)劃要求,但從社區(qū)生活人口角度來看,還不能算典型意義上的國際社區(qū)。
(二)空間布局
從上海全市來看,境外人口集聚比較明顯的社區(qū)大部分集中在中心城區(qū)和幾大開發(fā)區(qū)的空間內(nèi),在上海中部形成一條自西向東的條狀地帶。其中,除了古北、碧云、聯(lián)洋、濱江、張江等一些列對境外人口吸引力強的國際社區(qū)外,還需指出的是在浦西的中心城區(qū)(主要有原靜安區(qū)、原盧灣區(qū)、徐匯區(qū)、人民廣場、新天地等)也集聚了相當(dāng)數(shù)量的境外人口。這些區(qū)域是上海經(jīng)濟、文化的核心地區(qū),雖然沒有較大規(guī)模的國際社區(qū),但也吸引了相當(dāng)數(shù)量的境外人口集聚,主要是以老洋房、高端公寓等形式,為境外人口提供了居住空間(圖3)。
上海的國際社區(qū)形成當(dāng)前這種空間布局特征,主要是由于:國際社區(qū)的最初形成,與對外資吸引、房產(chǎn)市場的開放程度有關(guān)。雙軌供應(yīng)政策,決定了境外人口只能購買外銷房。所以,最初國際社區(qū)的區(qū)位是由外銷房的區(qū)位決定的。而外銷房的區(qū)位,很大程度上取決于城市外商投資的區(qū)位。上海的中心城區(qū)與幾大開發(fā)區(qū)是吸引外商投資最密集的區(qū)域,相應(yīng)地也成為吸引境外人口集聚最顯著的區(qū)域。
商品房雙軌供應(yīng)制度結(jié)束后,雖然對境外人口買房不再有內(nèi)外銷的限制,但是由于它們對住房檔次、品質(zhì)、社區(qū)環(huán)境等要求比較高,能夠滿足他們要求的主要還是“內(nèi)銷房”,F(xiàn)DI對國際社區(qū)的區(qū)位影響還是很大。而且早期集聚的境外人口已經(jīng)形成多個比較成熟的生活圈,所以境外人口仍會趨向集聚在原有的國際社區(qū)周邊。只是空間分布更加廣泛,并依托不同的功能分區(qū),形成了不同類型特色的國際社區(qū)。
但近幾年,隨著本地住宅的品質(zhì)提升,社區(qū)環(huán)境水平提高,除了FDI的影響,外籍人口自身對于居住的需求更能體現(xiàn)在他們選擇居住社區(qū)的過程中。境外人口是國際社區(qū)的主要居住群體,境外人口對居住的選擇開始更多地影響到國際社區(qū)的分布。結(jié)合國際社區(qū)的發(fā)展沿革來看,在沒有外銷房限制的前提下,如果沒有地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求帶動境外人口的落地需求,規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)再高的“國際”社區(qū)也無法集聚境外人口。
(三)人口集聚特征
雖然同為國際社區(qū),但不同的國際社區(qū)所集聚的境外人口是有明顯差異的。其中比較明顯的,如:東和日式社區(qū),主要面向日本住戶(社區(qū)內(nèi)的住宅為日式設(shè)計,擁有能與日本國內(nèi)高等教育直接銜接的幼小初學(xué)校);古北社區(qū)集聚相當(dāng)數(shù)量的韓、日住戶(在虹泉路一帶形成韓國街);碧云、聯(lián)洋-花木社區(qū),主要集聚歐美的境外人口。同為國際社區(qū),體現(xiàn)不同的國際人口集聚形態(tài),一方面與國際社區(qū)內(nèi)配套設(shè)施的國際化指向有關(guān),另一方面也與境外人口最初集聚形態(tài)有關(guān)。當(dāng)來自某一(些)來源地的人形成一定的社會集聚圈以后,同一來源地的境外人口會以“滾雪球”的方式通過這個集聚圈選擇相應(yīng)的居住空間在目的地城市生活。
(四)形成機制
從形成機制來看,當(dāng)前上海的國際社區(qū)主要有兩種。一種是規(guī)劃之初就定位為國際社區(qū),按照規(guī)劃設(shè)想發(fā)展而來。如古北國際社區(qū)、碧云國際社區(qū)、東和日式社區(qū)等。另一種是規(guī)劃定位為新社區(qū)、高端社區(qū),而是由于復(fù)合因素的影響,最終成為吸引境外人口聚集的高品質(zhì)社區(qū),更趨向于一種“市場”作用的形成機制。只是無論哪種機制,這些社區(qū)一般都具有高標(biāo)準(zhǔn)的生活配套,能滿足境外人口國際化生活需求等特征。
值得注意的是,近年的一些規(guī)劃國際社區(qū)卻無法吸引預(yù)期數(shù)量的境外人口。長此以往,這些社區(qū)將只是擁有高標(biāo)準(zhǔn)硬件配套設(shè)施的高端社區(qū),而逐漸缺失作為“國際社區(qū)”的人文意義。在建設(shè)全球城市,更多境外人口更快集聚的背景下,未來的國際社區(qū)將以何種形式形成,境外人口的居住需求是否還將以國際社區(qū)的主要形式來承載,是當(dāng)前需要研究的問題。
四、上海國際社區(qū)發(fā)展研判
(一)需求研判
1.空間承載需求
通過“主要城市的外國出生人口占比比較”,“亞太地區(qū)主要城市和國家外國出生人口比例比較”,可以看出上海目前境外人口的比例還比較低。按照《上海市城市總體規(guī)劃(2016-2040年)》(草案),到2040年上海的常住人口將控制在2 500萬左右。如果上海的境外人口占比,從當(dāng)前的不足1%提升到2%~3%。那么到2040年,預(yù)計上海的境外人口將達到50萬~75萬。而當(dāng)前上海的境外人口數(shù)量為20萬左右。也就是說,未來上海為境外人口提供的居住空間至少要2倍于當(dāng)前水平。即使未來上海的國際人口不再以國際社區(qū)為主要形式滿足空間承載需求,城市對國際社區(qū)的需求仍不會減弱。
2.人才引進需求
全球城市的發(fā)展,最核心的元素是“人”。在這個過程中,我們需要大量的境外高端人才來助推我們城市的發(fā)展。歐洲、北美和澳大利亞的一些國家,將吸引移民,尤其是高技能移民,作為提升國家經(jīng)濟競爭力的一項發(fā)展戰(zhàn)略。一些城市,如紐約、芝加哥、舊金山等,擁有強大的體制以服務(wù)各種移民群體;新加坡實施的“外國人才居住計劃(Scheme for housing foreign talent)”,提出向外國人提供租期為3年的組屋,組屋遍布全新加坡,租金不等,組屋區(qū)設(shè)施齊全、公共交通便利,超市、美食中心、診所、學(xué)校、圖書館等周邊生活設(shè)施完善,而且離地鐵站很近。為境外人才提供足夠的居住、生活空間,是吸引人才、留住人才最基本的要素。
3.人口管理需求
某一類型的人口規(guī)模擴大,隨之而來也會帶來相應(yīng)的人口管理問題。由于境外人口的特殊性,這種問題可能涉及到國家安全,以及未來移民政策、管理法規(guī)的決策。在實際操作中,缺乏可靠數(shù)據(jù)成為移民接受城市制定恰當(dāng)政策的主要障礙。我們一般通過出入境管理部門獲得境外人口的數(shù)量數(shù)據(jù)及一些最基本的信息數(shù)據(jù),但這還不足以為政策法規(guī)、管理制度的決策提供足夠的支撐。另一方面,未來的境外人口,除了專業(yè)人士與高端管理人員,還可能出現(xiàn)國際學(xué)生,中、低技能勞動者等,當(dāng)境外人口規(guī)模達到一定規(guī)模,并形成多樣化的結(jié)構(gòu)時,可能會出現(xiàn)一些安全隱患與管理困境。外國人出生人口占比達到37%的紐約通過社區(qū)調(diào)查獲得了有關(guān)紐約310萬移民的豐富數(shù)據(jù),資料包括了移民群體的年齡、性別、居住類型、教育、勞動力、職業(yè)和收入特征等,并提供了每個移民群體在城市的社會、人口和經(jīng)濟分類中所處的位置。未來,基于社區(qū)的人口調(diào)查將會提供滿足人口管理需求的數(shù)據(jù)。
4.地區(qū)優(yōu)化需求
從社區(qū)發(fā)展角度來看,上海30多年國際社區(qū)的發(fā)展,對于提升社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)是有積極促進作用的。在80~90年代,國際社區(qū)的住宅、設(shè)施、道路、生態(tài)等標(biāo)準(zhǔn)遠遠高于城市一般社區(qū),而當(dāng)前的國際社區(qū)在這些方面的優(yōu)勢已經(jīng)不那么明顯。從另一個角度來說,城市社區(qū)的整體標(biāo)準(zhǔn)在提高。未來國際社區(qū)的進一步優(yōu)化,也許將繼續(xù)促動整個城市社區(qū)的能級提升。
另一方面,國際社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展對于地區(qū)能級的提升同樣具有促進作用。在《上海市城市總體規(guī)劃(2016-2040年)》(草案)中,古北、碧云、聯(lián)洋、張江等國際社區(qū)所在的地區(qū)——虹橋、金橋、花木-龍陽路、張江,都升格為城市副中心,森蘭、大寧、南翔等,成為地區(qū)中心。國際社區(qū)的布局與發(fā)展,與地區(qū)能級的提升同樣具有緊密關(guān)系。
(二)發(fā)展研判
未來,上海國際社區(qū)的發(fā)展,可能會出現(xiàn)以下趨勢:
現(xiàn)有成熟國際社區(qū)的境外人口集聚不會減弱,或以城市更新的模式提升能級擴大規(guī)模。比如最早的國際社區(qū)古北國際社區(qū),一期沿著水城南路的住宅小區(qū)由于年代關(guān)系已經(jīng)顯得較為老舊,商業(yè)服務(wù)配套設(shè)施也較往年冷清,境外人口比例下降(30%不到),但遷出人口大多搬遷到更新、生活條件更好、配套服務(wù)設(shè)施能級更高的的古北二期、三期。整個古北社區(qū)的境外人口比例并沒有減少(長期超過50%,境外人口中日韓人口占70%左右),整體規(guī)模和能級都有提升。而在浦西,碧云、聯(lián)洋-花木、張江幾個較為成熟的國際社區(qū),本身在空間上就相對比較集中,大量的公共服務(wù)設(shè)施與商業(yè)服務(wù)設(shè)施集聚,已經(jīng)形成了規(guī)模比較大的境外人口生活圈,對未來將遷入上海的境外人口有極大的吸引力??赡芡ㄟ^幾大國際社區(qū)、社區(qū)間住宅區(qū)的能級提升集聚境外人口,形成更大規(guī)模的境外人口集聚組團。
新國際社區(qū)(境外人口達到一定比例,且呈現(xiàn)國際化的文化特征)的形成將與境外人口的增長點相契合。在全球城市發(fā)展過程中,境外人口的發(fā)展與城市的經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展息息相關(guān),其中的關(guān)鍵元素包括:總部經(jīng)濟、跨國企業(yè)、涉外培訓(xùn)、對外貿(mào)易等。在社區(qū)規(guī)劃建設(shè)達到國際社區(qū)硬件標(biāo)準(zhǔn)的同時,其在空間布局上只有貼合境外人口的增長點,才能有效吸引境外人口形成真正意義上的國際社區(qū)。
國際社區(qū)的發(fā)展與城市人才引進、人口管理的需求結(jié)合度更高。上海建設(shè)全球城市,一方面要以一種開放的態(tài)度吸引并包容外來文化的進入,另一方面又要恪守城市安全的底線。不管是從那一個角度,“國際社區(qū)”都是一個基礎(chǔ)的運行單元。國際社區(qū)滿足境外人口的需求,最根本上,還是滿足上海這個城市的發(fā)展需求。2015年,上海印發(fā)了《關(guān)于服務(wù)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心建設(shè)實施更加開放的海外人才引進政策的實施辦法(試行)》,對外籍高層次人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、簡化外籍高層次人才辦理永久居留證程序、對長期在滬工作的外籍高層次人才等人員優(yōu)先辦理2~5年有效期的《外國專家證》、開展外國留學(xué)生畢業(yè)后直接留滬就業(yè)試點等內(nèi)容進行了說明,其中有許多與“居住”相關(guān)的政策信息。未來,這些人才政策,將更大程度上與社區(qū)居住相關(guān)聯(lián)。
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責(zé)任編輯:許 丹