代欣召　李曉暉　龍鬧

摘要：廣東省是我國經濟最發(fā)達和城鎮(zhèn)化水平最高的省區(qū)，也是城鎮(zhèn)化矛盾最為突出和資源環(huán)境壓力最大的省區(qū)，廣東省率先在全國提出了創(chuàng)建低碳生態(tài)城市建設示范省的戰(zhàn)略目標。在評估廣東省低碳生態(tài)城市戰(zhàn)略實施情況的基礎上，針對戰(zhàn)略實施中存在的戰(zhàn)略導向不明、體制機制缺乏、投入渠道有限、公眾參與不足等問題，從明確目標指標，建立考核體系；創(chuàng)新體制機制，完善配套政策；強化資金保障，引導多元投資；引導公眾參與，營造輿論氛圍等四個方面提出了戰(zhàn)略深化實施政策建議。

一、引言

改革開放以來，廣東省充分發(fā)揮改革“試驗田”的作用，依托毗鄰港澳的區(qū)位優(yōu)勢，深度參與全球生產分工，與此同時，城鎮(zhèn)化獲得超常規(guī)發(fā)展。至2015年底，廣東省常住人口達10 849萬人，占全國總人口的7.9%。城鎮(zhèn)化率達68.7%，居全國前列。珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化率超過84%，相當于中等發(fā)達國家水平。全省有8個城市人口超500萬，占全國超500萬人口城市個數的10%。[1]珠江三角洲核心地帶形成了約1.5萬平方公里的都市連綿區(qū)，已取代東京大都市區(qū)成為東亞地區(qū)規(guī)模最大的“巨型城市區(qū)域”。[2]

然而，在這個前所未有的歷史性過程中，發(fā)展與積弊共存。城鎮(zhèn)化發(fā)展模式難以為繼，能源消耗持續(xù)攀升，環(huán)境壓力越來越突出。長期以來，以粗放低效的土地利用模式推動的城鎮(zhèn)建設，既缺乏城市規(guī)劃在空間組織上的前瞻性引導作用，又因為無篩選的招商引資導致產業(yè)和城鎮(zhèn)面貌的普遍趨同，最終形成了城鎮(zhèn)空間的無序蔓延，部分城市土地開發(fā)強度超過30%的國際警戒線。[3]不合理的城市空間布局又導致基礎設施的結構性矛盾突出，鐘擺式交通明顯，綠色出行比例明顯偏低，交通和居民生活能耗快速增長，高于全省綜合能耗增速。2015年全省能源消費總量達3億噸標準煤，占全國的7%。同時，霧霾、水體黑臭、土壤污染等環(huán)境問題已引起全社會高度關注，環(huán)境污染呈現壓縮型、復合型特征，[4]正成為城市長遠可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。

廣東省作為全國經濟和人口大省，也是能源資源消耗大省和資源環(huán)境壓力較大的省份，實現低碳發(fā)展意義重大。早在2010年廣東省就被列為國家第一批低碳試點省，2013年11月，廣東省人民政府與住房和城鄉(xiāng)建設部簽訂《關于共建低碳生態(tài)城市建設示范省合作框架協(xié)議》，引入部省合作共建機制，率先探路低碳生態(tài)城市建設示范省，廣東省低碳生態(tài)城市戰(zhàn)略正式確立。本文在評估廣東省低碳生態(tài)城市戰(zhàn)略實施情況的基礎上，剖析低碳生態(tài)城市戰(zhàn)略實施中面臨的問題和障礙，同時結合工作實踐提出政策建議。

二、戰(zhàn)略實施情況

（一）政策先行，規(guī)劃引領

廣東省低碳生態(tài)城市戰(zhàn)略的實施高度重視政策、指引和規(guī)劃的統(tǒng)領作用，發(fā)布了一系列的政策文件，制定了專門的技術指引和管理規(guī)程，并將低碳生態(tài)城市建設的要求納入到各類規(guī)劃之中促進各地市落實實施。2010年以來共出臺直接相關政策10余件，制定專門的技術指引7項，包括《廣東省城低碳生態(tài)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理規(guī)程》《廣東省城市低碳生態(tài)建設專項規(guī)劃編制指引》《廣東省低碳生態(tài)城市評價指標體系》《廣東省綠色生態(tài)城區(qū)規(guī)劃建設指引》《廣東省舊社區(qū)低碳生態(tài)化改造建設指引》《廣東省低碳生態(tài)社區(qū)評估標準》等。在《關于開展“十三五”近期建設規(guī)劃制定工作的通知》中要求，各市加快編制低碳生態(tài)城市建設規(guī)劃，創(chuàng)新綠色建設發(fā)展模式，并納入近期建設規(guī)劃實施。要求各市應以探索編制“碳規(guī)”為契機，將低碳生態(tài)規(guī)劃與“三規(guī)”等其他規(guī)劃銜接融合，與同級國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃相銜接，并體現環(huán)保、產業(yè)、交通等相關專項規(guī)劃的要求。經批準的低碳生態(tài)城市建設規(guī)劃應納入城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃等法定規(guī)劃并嚴格實施。在《推動粵東西北地區(qū)地級市中心城區(qū)擴容提質工作方案》中，將低碳生態(tài)城市建設作為粵東西北地區(qū)地級市中心城區(qū)“擴容提質”的重要抓手。在《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中，明確將“生態(tài)文明、綠色低碳”作為廣東新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要目標之一，并將低碳生態(tài)城市規(guī)劃建設作為專門章節(jié)。

（二）部省合作，全面推進

2013年11月，廣東省人民政府與住房城鄉(xiāng)建設部簽訂《關于共建低碳生態(tài)城市建設示范省合作框架協(xié)議》，廣東省成為首個以部省合作方式推進低碳生態(tài)城市建設的省份。協(xié)議明確，指導各地研究編制實施低碳生態(tài)城市建設專項規(guī)劃，指導有條件的城市建設綠色生態(tài)城區(qū)，支持創(chuàng)建國家低碳生態(tài)城市、綠色生態(tài)城區(qū)、綠色低碳重點小城鎮(zhèn)等多層次、多類型的試點示范項目。加大資金支持力度，省政府統(tǒng)籌安排一定數量財政專項資金，鼓勵各市、縣財政相應配套和安排創(chuàng)建試點示范資金，帶動社會資金，募集不少于200億元資金投入低碳生態(tài)城市建設，支持國際低碳生態(tài)合作項目優(yōu)先落戶廣東省。為推動協(xié)議落實，廣東省將低碳生態(tài)城市建設納入省新型城鎮(zhèn)化工作框架，配套出臺城市低碳生態(tài)建設規(guī)劃編制指引、綠色生態(tài)城區(qū)規(guī)劃建設指引和生態(tài)控制線劃定工作指引等文件，積極構建“碳規(guī)”體系。深圳光明新區(qū)、肇慶新區(qū)中央綠軸生態(tài)城被列為國家綠色生態(tài)示范城區(qū)。珠海市成功創(chuàng)建中歐低碳生態(tài)城市綜合試點，成為全國兩個綜合試點城市之一，推進了城市緊湊發(fā)展規(guī)劃、清潔能源利用等9大領域共27個試點項目。在全國率先部署開展了生態(tài)控制線劃定工作，推進生態(tài)控制線管理立法，搭建生態(tài)控制線地理信息平臺，嚴控城市建設用地增長邊界。同時，指導各地有序推進海綿城市建設，深圳光明新區(qū)開展“全國低影響開發(fā)雨水綜合利用示范區(qū)”建設，珠海市高欄港經濟區(qū)探索具有地方特色的海綿城市景觀。

（三）綠色建設，體制保障

構建廣東綠色建設體系，全力推動建筑節(jié)能減排。頒布《廣東省民用建筑節(jié)能條例》，為建筑節(jié)能工作提供法規(guī)依據；印發(fā)《廣東省綠色建筑行動實施方案》，明確綠色建筑發(fā)展的方針和對策。先后頒布了建筑節(jié)能設計、施工、驗收、綠色建筑評價、綠色建材產品的地方標準，印發(fā)了建筑節(jié)能構造和太陽能利用等方面的建筑節(jié)能標準設計圖集，初步形成具有嶺南特色的建筑節(jié)能與綠色建筑技術標準體系。不斷完善重點領域實施綠色建筑行動的配套政策，在全國率先發(fā)布《廣東省城市規(guī)劃建設用地建筑用電約束性指標編制技術導則（試行）》，推動規(guī)劃用地用電指標試行工作，各市也相繼制定發(fā)展綠色建筑的實施細則。“十二五”期間，廣東省新增綠色建筑6 112萬平方米，超額完成“十二五”發(fā)展目標，并實現了綠色建筑各地級市全覆蓋，綠色建筑面積位居全國前列。全省新建建筑節(jié)能竣工驗收執(zhí)行率達到100%，建成節(jié)能建筑5.2億多平方米，完成既有建筑節(jié)能改造超過2 050萬平方米。

（四）重點工程，落地實施

率先建設綠道并實現升級。制定全國首個區(qū)域綠道網總體規(guī)劃綱要和綠道網建設規(guī)劃——《珠江三角洲綠道網總體規(guī)劃綱要》《廣東省綠道網建設總體規(guī)劃（2011-2015年）》，按照“一年基本建成，兩年全部到位，三年成熟完善”的目標，率先規(guī)劃建設貫通珠三角的省立綠道網。此后，不斷優(yōu)化綠道網絡體系，因地制宜推進粵東西北地區(qū)綠道網建設，加快開發(fā)綠道網綜合功能，合理引導綠道“公共目的地”和社區(qū)體育公園建設。全省累計建成綠道逾12 000公里，新建社區(qū)體育公園逾300個。珠三角綠道網連續(xù)獲得“中國人居范例獎”和“迪拜國際改善環(huán)境最佳范例獎”兩項殊榮，“廣東綠道”品牌全國叫響，被習近平總書記評價為“美麗中國、永續(xù)發(fā)展的局部細節(jié)”。近期又印發(fā)了全省風景名勝區(qū)體系規(guī)劃（2015-2030年），全省統(tǒng)籌，構建具有嶺南特色、布局合理、規(guī)模適宜、綜合效益良好的風景名勝區(qū)體系。組織制定省域公園體系和綠色基礎設施建設指引，完善各類公園綠地，提升生態(tài)綠地建設水平，推動成為低碳生態(tài)城市示范省建設標志性工程。

三、目前存在問題

自2010年啟動低碳試點省建設以來，廣東省低碳生態(tài)城市戰(zhàn)略雖然已經取得明顯成效，但仍存在一些問題和障礙，影響著低碳生態(tài)城市戰(zhàn)略的持續(xù)推進。主要表現在戰(zhàn)略導向不明、體制機制缺乏、投入渠道有限、公眾參與不足等方面。

（一）戰(zhàn)略導向不明

低碳生態(tài)城市戰(zhàn)略的實施需要設立明確的目標和衡量標準，需要構建具有指導意義的指標體系來引導低碳生態(tài)城市的建設方向。[5]廣東省雖然很早就意識到明確戰(zhàn)略導向和目標指標的重要性，并在2013年立項開展了《廣東省低碳生態(tài)城市評價指標體系》的研究工作。但由于廣東省地域廣闊，資源環(huán)境稟賦迥異，不同地區(qū)城市發(fā)展基礎差異明顯，出臺一套適用于廣東全省又兼顧地區(qū)差異的指標體系難度特別大，至今該指標體系都未正式公布。由于缺乏省域層面的目標引導性，導致地方城市在實踐過程中存在目標不清、導向不明、動力不足、浮于表面、難以推進等問題，已經成為廣東省低碳生態(tài)城市戰(zhàn)略深入實施的直接障礙。

（二）體制機制缺乏

低碳生態(tài)城市規(guī)劃建設涉及眾多領域，而且其建設發(fā)展具有漸進性，需要一個長期的過程，不可能一蹴而就，因此相應的體制機制建設就尤為重要。低碳生態(tài)城市的多專業(yè)、多領域、多部門交叉特點決定了部門協(xié)同推進機制的重要性。目前，雖然廣州、深圳、惠州、中山等城市編制了低碳城市建設專項規(guī)劃，但由于缺乏部門協(xié)同推進機制，規(guī)劃實施普遍面臨較大障礙，存在束之高閣的問題。同時，低碳生態(tài)城市具有典型的目標導向性、理念創(chuàng)新性和手段多樣性的特點，對傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系是一個重大的挑戰(zhàn)，也需要創(chuàng)新激勵約束機制和制定配套政策來保障戰(zhàn)略的落地實施。比如由于缺乏管理規(guī)程、激勵政策等配套措施，低碳生態(tài)城市的理念和要求難以在城市開發(fā)建設中得到有效落實和監(jiān)管。[6]

（三）投入渠道有限

低碳生態(tài)城市作為省域強力推進的戰(zhàn)略，如何用有限的財政資金調動社會資本參與低碳生態(tài)城市建設是戰(zhàn)略生命力的保障。目前由于低碳生態(tài)城市建設項目的收益機制尚不明朗，而且有些領域還存在一些制度上的障礙，市場經濟主體普遍沒有積極性。比如新能源產業(yè)的發(fā)展受制于我國的電網政策和上網利益分配機制、市場化節(jié)能減排機制受制于碳排放交易的標準和程序、綠色建筑補貼政策難以落地實施、既有建筑節(jié)能改造資金來源有限等，這些都是影響低碳生態(tài)城市戰(zhàn)略落地實施的重要因素。

（四）公眾參與不足

隨著人們生活水平的提高，居民生活對能源消耗和碳排放的影響日益突出，而且在市場經濟條件下，居民的生活方式又間接影響城市建設的傾向性和經濟發(fā)展的方向。因此，要實現城市的低碳化發(fā)展，僅有規(guī)劃和技術層面的支撐是不夠的，最根本的還是引導公眾形成低碳的生活理念和消費模式。[7]目前這方面也是廣東省推進低碳生態(tài)城市戰(zhàn)略的薄弱環(huán)節(jié)。比如由于低碳生態(tài)城市建設意識薄弱，有些地市領導干部對建設低碳生態(tài)城市認識不到位，有的甚至把建設低碳生態(tài)城市與發(fā)展地方經濟對立起來。企業(yè)追求經濟利益，往往將節(jié)能低碳發(fā)展要求作為發(fā)展的限制，公眾的綠色低碳生活意識也有待提升。這些市場主體的意識和行為直接影響低碳生態(tài)城市戰(zhàn)略的實施效果。

四、戰(zhàn)略深化建議

（一）明確目標指標，建立考核體系

低碳生態(tài)城市建設目標和指標體系是低碳生態(tài)城市戰(zhàn)略的具體化，也是低碳生態(tài)城市的實施指引和管理準則，其建立有助于明確低碳生態(tài)城市戰(zhàn)略的政策導向，為低碳生態(tài)城市的規(guī)劃、建設和管理提供明確指導。廣東省低碳生態(tài)城市建設目標和指標體系的制定要堅持可監(jiān)測、可評估和可考核的原則，充分吸納各領域、各行業(yè)專家及一線工作者的意見。為了保障目標和指標體系的可操作性，要特別注重以下幾個方面：①要充分考慮不同城市的差異。針對不同地區(qū)、不同規(guī)模、不同發(fā)展階段城市的差異化建設要求，在評價重點、評價項目、指標值確定等方面進行差異化處理，提高目標和指標體系的適用性；②指標的數量不易過多，并盡可能定量化，盡量使用單項指標，慎用加權指標；③指標屬性要進行分類，比如分控制性指標、引導性指標和地區(qū)特色指標等。

在制定明確、可操作并有社會認可度目標和指標體系的基礎上，還要建立與之配套實施的考核體系。比如在生態(tài)文明建設考核評價體系的總框架下，積極探索保障低碳生態(tài)城市建設持續(xù)推進的考核評價體系。健全政績考核制度，將低碳生態(tài)城市建設任務和考核指標納入地方政府社會經濟發(fā)展綜合評價體系。嚴格責任追究，從低碳生態(tài)發(fā)展角度完善節(jié)能減排目標責任考核及問責制度，加強低碳生態(tài)城市考核評價體系的統(tǒng)計監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)督。

（二）創(chuàng)新體制機制，完善配套政策

有針對性的體制機制是推進低碳生態(tài)城市戰(zhàn)略的重要抓手。以廣東省創(chuàng)建城鄉(xiāng)規(guī)劃建設體制改革試點省為契機，以建設低碳生態(tài)城市為導向，大力推進體制機制創(chuàng)新，探索建立從規(guī)劃編制到實施全過程的低碳生態(tài)城市建設管理機制。加強低碳生態(tài)城市建設規(guī)劃與各級法定城鄉(xiāng)規(guī)劃的銜接，在法定規(guī)劃中落實低碳生態(tài)要求，充實完善現有規(guī)劃。將低碳生態(tài)發(fā)展要求納入城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的管理流程，從建設項目選址、建設用地規(guī)劃、建設工程規(guī)劃等“一書兩證”的發(fā)放及工程竣工驗收等環(huán)節(jié)強化管理。推進要素市場化配置改革、環(huán)境產權制度改革、投融資體制改革，加強節(jié)能減排減碳、低碳技術研發(fā)、低碳消費、碳匯培育等方面的體制機制創(chuàng)新。積極推行市場化節(jié)能減排機制，實施能效領跑者制度，建立碳排放權、節(jié)能量、排污權和水權交易制度。

完善的配套政策是低碳生態(tài)城市戰(zhàn)略實施的重要保障。適時出臺廣東省推進低碳生態(tài)城市建設指導意見，明確責任部門，落實任務分工，用綜合性公共政策推動戰(zhàn)略落地。同時，省各有關部門要加強協(xié)同合作，制定財政、金融、建設、環(huán)保等方面的配套政策，積極指導各地低碳生態(tài)城市建設工作。

（三）強化資金保障，引導多元投資

持續(xù)穩(wěn)定的投入和相對明確的市場化收益機制是低碳生態(tài)城市戰(zhàn)略實施的重要動力。首先，設立專項資金。借鑒住房城鄉(xiāng)建設部、財政部推進綠色生態(tài)示范城區(qū)建設的獎勵辦法，以及廣東省綠道建設的成功經驗，由省財政設立低碳生態(tài)城市建設的專項資金，保障制度設計、政策儲備、技術研究、培訓推廣、督促考核等工作的開展。其次，設立扶持資金。針對示范工程和試點項目建設，設立我省低碳生態(tài)城市建設的扶持資金，出臺扶持資金申報、評審及管理的有關辦法。第三，搭建融資平臺。引導鼓勵金融機構、民間資金對低碳生態(tài)城市重大基礎設施建設、低碳技術研發(fā)提供資金支持，并制定稅收減免、容積率獎勵等多種激勵政策引導社會資本積極參與建設。第四，創(chuàng)新綠色建設金融。鼓勵金融機構開展金融產品和信貸管理制度創(chuàng)新，加強對低碳生態(tài)城市建設項目的支持力度，為企業(yè)低碳技術創(chuàng)新、節(jié)能改造、產業(yè)低碳轉型等提供信貸、擔保、融資等服務，支持低碳生態(tài)城市建設重點工程、低碳產品和低碳新技術推廣應用，從嚴控制高能耗、高污染類項目信貸投放。通過容積率獎勵、地價優(yōu)惠、審批手續(xù)簡化、稅收減免、價格調控、財政補貼等政策，推動低碳項目建設。在政府采購、城市建設等方面，優(yōu)先考慮本地化的低碳產品。

（四）引導公眾參與，營造輿論氛圍

持續(xù)有效的公眾參與是低碳生態(tài)城市戰(zhàn)略成功實施的重要標志。廣東省引導公眾參與，營造輿論氛圍方面還有很多工作可以做。比如針對低碳生態(tài)城市建設涉及的政府、企業(yè)、市民三大主體，開展持續(xù)性的氛圍營造和輿論引導工作。充分利用電視、廣播、報刊、微博、網絡、手機等各類媒體，大力宣傳低碳生態(tài)城市建設中的先進單位和典型做法，形成標桿效應，帶動全社會力量積極參與低碳生態(tài)城市建設。在低碳生態(tài)城市專項規(guī)劃編制過程中，充分發(fā)揮公眾參與作用，特別是低碳社區(qū)規(guī)劃中，要提供公眾全過程參與的機制，使規(guī)劃理念和關鍵措施充分得到公眾的理解和認同，從而引導其生活方式的轉變。不定期開展低碳行動志愿服務，倡導低碳消費和行為方式，在社區(qū)街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村開展各種形式的低碳知識普及活動，引導全社會形成低碳消費觀念和低碳生產生活方式。政府率先垂范，在低碳生態(tài)城市建設中發(fā)揮表率作用；企業(yè)明確并履行其在低碳生態(tài)城市建設中的社會責任，主動節(jié)能減排，生產滿足社會需要的低碳節(jié)能環(huán)保產品；市民樹立勤儉節(jié)約的消費觀，購買節(jié)能環(huán)保低碳產品，主動選擇綠色低碳出行。

五、結語

面對日趨強化的資源環(huán)境約束和宏觀政策調控，積極推進低碳生態(tài)城市建設對于廣東省加快轉型升級，實現“三個定位、兩個率先”①的總目標具有重要意義，目前也是廣東省推進生態(tài)文明建設和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要戰(zhàn)略抓手。然而，低碳生態(tài)城市戰(zhàn)略實施的復雜性、長期性和不確定性決定了道路不會平坦。廣東省應繼續(xù)秉承“開風氣之先”的風范，盡可能保持戰(zhàn)略的嚴肅性和實施的延續(xù)性，隨著形勢的發(fā)展不斷豐富低碳生態(tài)城市戰(zhàn)略的內涵，彌補短板，因地制宜，扎實推進，為省域層面推進低碳生態(tài)城市建設探路。

說明：本文得到以下基金項目支持：廣州市科技創(chuàng)新委員會2016年科技計劃項目（穗科創(chuàng)字〔2016〕172號）：面向廣州舊城更新的微氣候仿真模型與調控技術研究；廣州市節(jié)能專項資金（建筑節(jié)能分項）項目（J-2015-02）：廣州空港經濟區(qū)重點開發(fā)區(qū)綠色城市規(guī)劃設計與實施指引研究。

注釋：

①“三個定位，兩個率先”是習近平總書記在2012年末視察廣東時提出的殷切期望：廣東要努力成為發(fā)展中國特色社會主義的排頭兵、深化改革開放的先行地、探索科學發(fā)展的試驗區(qū)，為率先全面建成小康社會、率先基本實現社會主義現代化而奮斗。

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責任編輯：許 丹