李永清

摘要：城市公共安全風(fēng)險包羅萬象，決定了其評估會面臨很多復(fù)雜的難題。要有效擺脫困境，就應(yīng)深化認識，筑牢城市公共安全風(fēng)險評估的“地基”；實行“開放透明”評估，將一元主導(dǎo)的行政化評估轉(zhuǎn)型升級為多元化評估；完善評估體系，提高風(fēng)險評估的科學(xué)性；動態(tài)化精準(zhǔn)化追蹤風(fēng)險，切實做到“應(yīng)評盡評”；建立健全評估結(jié)果應(yīng)用機制，避免評估報告“束之高閣”。

一、城市公共安全風(fēng)險評估的實踐探索

（一）探索意義

我國城市公共安全風(fēng)險評估作為風(fēng)險評估中國化的一個具體實踐范疇，具有世界城市公共安全風(fēng)險評估的一般性特征，同時又是一種有著特定內(nèi)涵背景與現(xiàn)實要求的舉措。

開展公共安全風(fēng)險評估，是我國城市對接世界先進城市公共安全管理大趨勢的主動作為。隨著經(jīng)濟全球化和互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，人類社會已進入了高風(fēng)險時期。城市更是處于“風(fēng)險膠囊”之中，人口高度密集、快速流動，經(jīng)濟要素高度積聚，政治、文化及國際交往活動頻繁，往往成為公共安全風(fēng)險的重災(zāi)區(qū)。世界先進城市是一個全面且本質(zhì)安全的城市，雖然它們的公共安全管理措施各有千秋，但將風(fēng)險評估納入政府管理職能體系，把風(fēng)險評估作為風(fēng)險管理的第一道防線和核心分析框架[1]卻是共同選擇。英國倫敦、日本東京、美國紐約等國際化大都市結(jié)合各自的市情，建立了各具特色的城市風(fēng)險評估體系，[2]其常態(tài)運作效用顯著。我國城市正在朝著“安全發(fā)展示范城市”這一目標(biāo)努力，然而，城市公共安全領(lǐng)域仍存在著諸多不安全的因素，屢屢發(fā)生重大安全事件。這些事件暴露了在公共安全風(fēng)險評估上存在的諸多問題。開展公共安全風(fēng)險評估，正是基于對風(fēng)險評估發(fā)展趨勢的前瞻預(yù)判，因勢而謀，順勢而為。

開展公共安全風(fēng)險評估，是城市政府落實國家法律規(guī)定，履行政府社會管理和公共服務(wù)職能的根本要求。中央從國家長治久安的高度，強調(diào)開展風(fēng)險評估的重要性及迫切性，對風(fēng)險評估作了明確部署。2007年11月施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第5條規(guī)定“國家建立重大突發(fā)事件風(fēng)險評估體系，對可能發(fā)生的突發(fā)事件進行綜合性評估，減少重大突發(fā)事件的發(fā)生，最大限度地減輕重大突發(fā)事件的影響”。第20條要求“省級和設(shè)區(qū)的市級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域內(nèi)容易引發(fā)特別重大、重大突發(fā)事件的危險源、危險區(qū)域進行調(diào)查、登記、風(fēng)險評估”。這就需要城市政府對照中央的新要求，找出城市政府職能存在的短板，拿出有效舉措，力爭有所突破。

（二）探索概貌

一些城市對風(fēng)險評估進行了積極實踐并取得了一定經(jīng)驗，探索主要從五個方面展開。

一是專項風(fēng)險評估。一些城市早在上個世紀(jì)90年代就組織專業(yè)團隊或第三方機構(gòu)對城市安全進行專項風(fēng)險評估（如火災(zāi)風(fēng)險）。近年來主要集中在兩個領(lǐng)域。其一是社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險評估。2009～2011年，上海市民政局探索建立上海市社區(qū)綜合風(fēng)險評估模型，包括社區(qū)風(fēng)險評估模型的開發(fā)以及社區(qū)風(fēng)險地圖的繪制兩部分。社區(qū)風(fēng)險評估模型的開發(fā)主要包括社區(qū)脆弱性評估、社區(qū)致災(zāi)因子評估以及社區(qū)減災(zāi)能力評價三部分。社區(qū)風(fēng)險地圖包括五類內(nèi)容：危險源、重要區(qū)域、脆弱性區(qū)域、安全場所以及應(yīng)對措施。[3]其二是安全生產(chǎn)領(lǐng)域。天津港“8·12”爆炸事故后，2015年11月濱海新區(qū)啟動城市安全風(fēng)險評估。2016年8月完成全區(qū)城市安全風(fēng)險評估，形成濱海新區(qū)《城市安全風(fēng)險評估報告》《城市安全風(fēng)險電子地圖》以及多套方案?！冻鞘邪踩L(fēng)險評估報告》主要對濱海新區(qū)的危險化學(xué)品工業(yè)風(fēng)險單元、危險品運輸風(fēng)險單元、人員密集場所風(fēng)險單元、其他風(fēng)險單元等4大類35小類的城市安全風(fēng)險源進行了定性定量分析，在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上對各類風(fēng)險源進行了分級，評估了各區(qū)域中各類安全風(fēng)險的安全分布。根據(jù)評估結(jié)果，制作形成了《濱海新區(qū)城市安全風(fēng)險電子地圖》，將各類、各級別的風(fēng)險源繪制在一張電子地圖上。廣州市安監(jiān)局歷時1年時間于2016年6月完成《廣州城市安全風(fēng)險評估》，這是全國范圍內(nèi)首次針對城市級別安全生產(chǎn)全領(lǐng)域開展的風(fēng)險評估工作。評估將廣州市的城市安全單元分解為工業(yè)風(fēng)險單元、城市人員密集場所單元、城市公共設(shè)施單元等3類風(fēng)險單元，34種風(fēng)險源進行了風(fēng)險評估和分級，辨識出各種風(fēng)險源中的一級特別高風(fēng)險單元和二級高風(fēng)險單元，并采用科學(xué)的方法評估了廣州市城市整體和各區(qū)的安全風(fēng)險水平，明晰了重大事故風(fēng)險構(gòu)成，并繪制了廣州市城市安全風(fēng)險地圖。

二是大型公共活動風(fēng)險評估。風(fēng)險評估作為一種有效的管理手段，在最近幾年我國大型公共活動中得到了廣泛運用。2008年北京奧運會首次引入了風(fēng)險評估，形成了73份風(fēng)險評估報告。[4]北京奧組會依據(jù)這些風(fēng)險評估報告，構(gòu)成了多層次、全方位的“五個一”（一個根本、一個原則、一個機制、一個保障、一個關(guān)鍵）的奧運風(fēng)險管理體系。2010年上海世博會的風(fēng)險評估[5]也卓有成效。評估分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生、社會安全和新聞管理五大類，每一大類都內(nèi)含若干小類。專業(yè)管理部門根據(jù)自身的職責(zé)范圍，開展專項的風(fēng)險識別和評估。例如，上海氣象局完成了《上海世博會氣象災(zāi)害風(fēng)險初始評估報告》《上海世博會惡劣天氣風(fēng)險評估報告》《世博軸陽光谷氣象災(zāi)害安全評估報告》《上海世博會開幕式惡劣天氣風(fēng)險評估報告》等風(fēng)險評估報告，為相關(guān)部門及時整改提供依據(jù)。

2011年第26屆世界大學(xué)生夏季運動會在深圳市舉辦。按照統(tǒng)一部署，各區(qū)、各部門和單位針對轄區(qū)和工作領(lǐng)域范圍內(nèi)各類風(fēng)險進行全面排查，分析評估。深圳市氣象部門全面開展氣象災(zāi)害風(fēng)險評估。大運會主賽區(qū)龍崗賽區(qū)委員會組織專門的科研學(xué)術(shù)機構(gòu)對賽區(qū)內(nèi)各類風(fēng)險和重大危險源（點）進行了全面調(diào)查和深入分析，對可能發(fā)生的30種風(fēng)險進行評估，完成了《龍崗賽區(qū)突發(fā)事件風(fēng)險評估報告》。醫(yī)療衛(wèi)生指揮部形成《大運會突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險評估技術(shù)報告》。其他專項指揮部和賽區(qū)均開展了風(fēng)險分析和評估工作，為總指揮部的決策提供了有力支持。[6]

三是重大工程、重大決策和重大事項風(fēng)險評估。2004年漢源事件發(fā)生后，四川省遂寧市于次年在全國率先探索率先建立重大工程建設(shè)項目穩(wěn)定風(fēng)險評估制度。2007年4月，中央維護穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組決定在全國推廣遂寧經(jīng)驗。隨后，很多城市把重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度建設(shè)引入維穩(wěn)工作中，在組織領(lǐng)導(dǎo)體制、評估內(nèi)容和流程等方面具有不同的特色，形成了不同特點的評估模式。

四是中德災(zāi)害風(fēng)險管理合作項目試點風(fēng)險評估。國家行政學(xué)院和有關(guān)地方政府通過項目試點，引入了德國等發(fā)達國家在風(fēng)險評估工作中的先進做法，并且將國外經(jīng)驗本土化，從風(fēng)險評估參數(shù)體系、各參數(shù)臨界值設(shè)定、風(fēng)險發(fā)生可能性判定到風(fēng)險矩陣圖標(biāo)繪，形成了一整套適應(yīng)試點地的風(fēng)險評估體系。公共風(fēng)險治理與預(yù)案優(yōu)化子項目于2010年12月在重慶市九龍坡區(qū)啟動，九龍坡區(qū)對轄區(qū)內(nèi)自然災(zāi)害類、事故災(zāi)害難的風(fēng)險點、危險源進行全面排查、識別和登記。[7]另一個子項目于2011年10月在深圳市寶安區(qū)啟動，形成了寶安區(qū)的風(fēng)險評估模型。該模型將整個風(fēng)險管理流程有機串聯(lián)起來，而且在風(fēng)險損害計量中充分考慮各類影響，創(chuàng)新提出風(fēng)險值和風(fēng)險圖譜概念。[8]

五是城市全區(qū)域全類別的風(fēng)險評估。2012年10月，深圳啟動全市公共安全評估，成為我國最早開展城市公共安全評估的地區(qū)。市應(yīng)急辦組織四家專業(yè)機構(gòu)，對全市自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、事故災(zāi)難、社會安全等公共安全領(lǐng)域進行評估，于2013年4月完成了各類別評估報告、《城市公共安全白皮書》的編制工作。[9]對識別出的每一項風(fēng)險，綜合分析風(fēng)險發(fā)生的可能性和后果嚴(yán)重性，對照風(fēng)險矩陣圖，評定風(fēng)險等級，確定風(fēng)險大小。風(fēng)險發(fā)生的可能性，由低到高分為低等級、中等級、高等級、極高等級4個等級。評估結(jié)果是共識別公共安全風(fēng)險源138項，其中，中低等級風(fēng)險87項，高等級風(fēng)險46項，極高等級風(fēng)險5項，全市公共安全總體風(fēng)險為中等偏高水平，在洪澇災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、火災(zāi)事故、交通事故、生產(chǎn)安全事故、群體性事件等方面，面臨較高風(fēng)險。

二、城市公共安全風(fēng)險評估的現(xiàn)實難題

（一）風(fēng)險評估缺少頂層設(shè)計，準(zhǔn)備工作不到位

由于我國城市公共安全管理的重點在于應(yīng)急管理，導(dǎo)致對風(fēng)險評估的重要性認識不足、重視不夠，僅將風(fēng)險評估作為應(yīng)急管理的一種手段，沒有從城市公共安全管理戰(zhàn)略高度對風(fēng)險評估進行統(tǒng)一謀劃和系統(tǒng)化設(shè)計。

一是基礎(chǔ)理論研究供給不足。我國學(xué)術(shù)界對城市公共安全風(fēng)險評估的研究還在探索階段，沒有提出一套成熟的理論框架，尤其是通過經(jīng)驗研究的方式展現(xiàn)評估機制在理論和實踐兩方面存在問題的研究還比較少，缺少能夠進入政府決策的應(yīng)用性、實戰(zhàn)性的成果。開展風(fēng)險評估的城市很少組織專門的課題研究，評估缺乏科學(xué)系統(tǒng)的理論支撐和指導(dǎo)，評估原則、評估指標(biāo)體系、評估模型、評估依據(jù)、評估技術(shù)與方法、評估程序等沒有規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

二是制度供給不足。我國還沒有出臺一部公共安全風(fēng)險評估的法律法規(guī)，只是在《突發(fā)事件應(yīng)對法》《安全生產(chǎn)法》等法律的個別條文中有所涉及。城市風(fēng)險評估只是政府系統(tǒng)內(nèi)部的工作指導(dǎo)類的規(guī)則制度，并非由立法機關(guān)等部門制定的正式法律法規(guī)。

三是人才供給不足。政府部門自身力量并不足以開展風(fēng)險評估工作，從事風(fēng)險評估的人員大多數(shù)是臨時抽調(diào)的，不具有專業(yè)背景。風(fēng)險評估業(yè)務(wù)培訓(xùn)少方式單一，政府部門工作人員對風(fēng)險評估業(yè)務(wù)了解不深、流程不熟，難以滿足評估需求。特別是培訓(xùn)內(nèi)容主要講評估怎么操作、風(fēng)險等級分數(shù)怎么劃定等技術(shù)性問題，評估的理論依據(jù)很少涉及，很多評估工作者對風(fēng)險評估的內(nèi)在邏輯與學(xué)理基礎(chǔ)缺乏必要的認識，在實際評估中“知其然而不知其所以然”，容易造成評估的盲目性。

（二）風(fēng)險評估主體單一，落實“政府主導(dǎo)、專業(yè)評估、公眾參與”原則不嚴(yán)

一是出現(xiàn)了評估的決策者與實施者合二為一的現(xiàn)象。安全評估工作領(lǐng)導(dǎo)小組、市應(yīng)急辦、相關(guān)職能部門和各區(qū)政府主導(dǎo)和掌控整個評估，既負責(zé)提出評估動議，也負責(zé)召集專家學(xué)者和基層代表參與評估，難免會將自己的傾向性意見滲透其中，使評估陷入“既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員”窘境，必然影響風(fēng)險評估的客觀性、中立性。

二是專業(yè)團隊和專業(yè)機構(gòu)的獨立性和客觀性不夠。牽頭開展專項風(fēng)險評估工作的是由市應(yīng)急委、安委會各成員單位的各類專家、專業(yè)人員為骨干組成評估隊伍，他們來自體制內(nèi)，存在著附和政府決策的可能性。通過政府采購的方式，引入了專業(yè)機構(gòu)，但它們的評估經(jīng)費來源于政府，主要利用相關(guān)部門和各區(qū)的各類風(fēng)險評估的結(jié)果，只是對存在空白和模糊的領(lǐng)域和區(qū)域進行補充調(diào)研和評估。

三是公眾的角色只是被動的意見的收集對象，而不是主動的評估參與者。政府部門通過政府網(wǎng)站和新聞媒體，公開征集深圳市公共安全評估和公共安全體系的建設(shè)意見和建議。然而這種方式過于簡單，沒有多途徑、多渠道廣泛征求意見，公眾對評估結(jié)果的影響力極為有限。評估報告沒有公開供公眾和媒體查詢，公眾只能從報紙電視等媒介了解到的評估結(jié)果信息往往是零星的、不及時的、不完整的、不連續(xù)的。政府對評估結(jié)果運用情況的公開就更少了。

（三）評估體系不完善，影響了風(fēng)險評估的科學(xué)性

一是評估方法的局限性。中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)《風(fēng)險管理風(fēng)險評估技術(shù)》（標(biāo)準(zhǔn)編號：GB/T27921-2011）中列出的風(fēng)險評估技術(shù)共有31種，有定量的、半定量的、定性的及其組合。城市公共安全風(fēng)險評估所采用的方法以宏觀定性為主，具體有比較分析法、專家打分法、風(fēng)險矩陣法。專家打分法依靠專家的主觀判斷，會因?qū)＜覍I(yè)背景、工作經(jīng)驗的不同以及對自己研究領(lǐng)域內(nèi)容特別的關(guān)注，導(dǎo)致風(fēng)險判斷的偏移和評估結(jié)果的偏倚。風(fēng)險矩陣法雖通過對風(fēng)險因素發(fā)生的概率和影響程度進行量化評分，使得風(fēng)險評估從定性分析轉(zhuǎn)向半定量分析，但對事件發(fā)生可能性及影響因素的定量分級仍為經(jīng)驗性判斷，分級缺少量化指標(biāo)。這些方法與定量分析相比雖然簡單且易于操作，但卻影響到評估結(jié)果的精確度。

二是沒有建立統(tǒng)一的風(fēng)險評估指標(biāo)體系。由于影響城市公共安全因素的不確定性和復(fù)雜性，對城市公共安全風(fēng)險評估指標(biāo)選取與設(shè)置、評估指標(biāo)的權(quán)重衡量確實有難度，但這并不意味著不需要建立統(tǒng)一的風(fēng)險評估指標(biāo)體系。一些城市雖然統(tǒng)一了風(fēng)險評估的技術(shù)路線、風(fēng)險確定的基本方法，但沒有建立統(tǒng)一的評估指標(biāo)體系和評估模型，這勢必影響對風(fēng)險的評價精度，使評估結(jié)果難以具有可預(yù)測性與權(quán)威性。

（四）評估有空白

一是城市的重大風(fēng)險源沒有納入評估范圍。最大的風(fēng)險就是不知道風(fēng)險，深圳光明“12·20”滑坡事故印證了這句話。深圳的淤泥渣土臨時受納場成了風(fēng)險評估的“漏網(wǎng)之魚”，說明沒有做到“應(yīng)評盡評”，導(dǎo)致在決策方案中沒有考慮采取有效措施予以防控。

二是忽視風(fēng)險變化。每年由于內(nèi)外部環(huán)境的變化，城市風(fēng)險是流動的，舊風(fēng)險消失了，新風(fēng)險卻出現(xiàn)了。因此，風(fēng)險評估并不是一個線性的過程，而是根據(jù)情形不斷改變，不可以一評了之。但很多城市政府由于缺乏風(fēng)險動態(tài)捕獲機制，對新出現(xiàn)的風(fēng)險變化，忽視了動態(tài)監(jiān)測與跟蹤評估。

（五）把控評估的“結(jié)果導(dǎo)向”不牢，評估結(jié)果的應(yīng)用“虛化空轉(zhuǎn)”

風(fēng)險評估只是一種管理手段，其目的和價值不僅要發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，而且要建立機制，制定風(fēng)險減緩的決策和措施，[12]有效控制、化解風(fēng)險。城市公共安全風(fēng)險評估在這方面存在的缺陷有：評估中落實防范、化解和處置措施的牽頭部門和配合部門仍不明確，容易造成評估后的防范化解和動態(tài)跟蹤等工作難以有效落實；風(fēng)險評估是制定應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)和依據(jù)，然而，應(yīng)急預(yù)案并沒有按照評估結(jié)果進行修訂；分析和開發(fā)利用不夠，評估的功能作用難以發(fā)揮。

三、完善城市公共安全風(fēng)險評估的對策建議

為解決城市公共安全風(fēng)險評估中出現(xiàn)的上述問題，我們提出以下幾點對策性建議。

（一）深化認識，筑牢城市公共安全風(fēng)險評估的“地基”

城市政府要從落實“安全第一，預(yù)防為主”原則的高度來認識城市公共安全風(fēng)險評估的戰(zhàn)略地位，增強打牢城市公共安全風(fēng)險評估“地基”的內(nèi)生動力。

一是加強學(xué)術(shù)研究，為城市公共安全風(fēng)險評估持續(xù)、健康發(fā)展提供理論保障。加快對國外先進評估理論、方法的吸收和消化。在借鑒國外先進理論、方法的基礎(chǔ)上，構(gòu)建中國城市特色的公共安全風(fēng)險評估理論體系。城市政府應(yīng)該通過政策扶持、課題扶持等手段引導(dǎo)城市的學(xué)術(shù)力量進入風(fēng)險評估領(lǐng)域，對發(fā)表的基礎(chǔ)理論和方法研究成果給予獎勵。

二是完善法律法規(guī)體系，為城市公共安全風(fēng)險評估持續(xù)、健康發(fā)展提供制度保障。城市政府要依據(jù)國家公共安全法制的要求，針對風(fēng)險源的特點，適時把風(fēng)險評估這一行政行為逐步上升為法規(guī)，同時頒布風(fēng)險評估配套文件，規(guī)范評估事項、主體、指標(biāo)內(nèi)容、流程、結(jié)果運用及責(zé)任認定等具體的環(huán)節(jié)與內(nèi)容，形成完整的制度框架。

三是盡快健全教育和培訓(xùn)體系，為城市公共安全風(fēng)險評估持續(xù)、健康發(fā)展提供人才保障。在城市高校設(shè)立專門的“城市公共安全風(fēng)險科技評估”專業(yè)，鼓勵高校、科研院所培養(yǎng)城市公共安全風(fēng)險評估方面的高層次人才。城市黨校和行政學(xué)院把城市公共安全風(fēng)險評估作為一門主要課程來建設(shè)，加強對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)，讓干部自覺把風(fēng)險評估作為一種重要的工作方法和工作技能。

（二）實行“開放透明”評估，將一元主導(dǎo)的行政化評估轉(zhuǎn)型升級為多元化評估

一是建立一個良好的協(xié)同評估模式。建立決策與評估職能相分離制度，保證評估的獨立性、客觀性。城市政府要破除“一元評估”思維，改善評估的開放性，通過制定相應(yīng)的政策措施，引導(dǎo)公眾和專業(yè)機構(gòu)有序參與風(fēng)險評估和提供評估服務(wù)，讓更多的社會主體進入評估體系。

二是提高專業(yè)評估機構(gòu)的公信力。一方面，專業(yè)機構(gòu)要堅持公共利益最大化的價值取向，加強行業(yè)自律，增強評估的責(zé)任心和使命感，使評估不受自身利益和政府利益的驅(qū)使。另一方面，政府要加強對專業(yè)機構(gòu)的監(jiān)管，建立針對專業(yè)機構(gòu)的“黑名單制度”，對評估機構(gòu)進行跟蹤監(jiān)測，將不能勝任的評估機構(gòu)納入黑名單，通過淘汰機制凈化第三方評估環(huán)境。

三是以完善的法律制度提高風(fēng)險評估的透明度，避免吸納公眾參與風(fēng)險評估的隨意性與主觀選擇性。從評估的目標(biāo)規(guī)劃、指標(biāo)設(shè)計、實際評估，到結(jié)果反饋等環(huán)節(jié)和過程中的公眾參與，都要科學(xué)規(guī)范一系列制度化的程序，最大限度地讓公眾真正參與評估，充分保障公眾的知情權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。遵循“公開是原則、不公開是例外”的原則，開展精細化風(fēng)險溝通，除不宜公開的敏感信息外，將風(fēng)險評估報告通過本區(qū)域內(nèi)的主流電視臺、報社和廣播電臺配合政府門戶網(wǎng)站發(fā)布消息，并且在公示日期范圍內(nèi)多時段、多頻率地重復(fù)發(fā)布，以達到公眾充分知曉的目的，確保在“陽光”下防范和糾正評估中可能出現(xiàn)的偏見或錯誤。

（三）完善評估體系，提高風(fēng)險評估的科學(xué)性

一是積極探索風(fēng)險評估方法。城市公共安全風(fēng)險強調(diào)空間異質(zhì)性、綜合性，注重多重風(fēng)險的分析。因此，風(fēng)險評估方法應(yīng)堅持定量分析與定性分析相結(jié)合的原則，綜合運用風(fēng)險矩陣分析、分析流程圖、數(shù)學(xué)建型、情景構(gòu)建等方法，對城市可能承受的各種風(fēng)險進行分析和計算。充分運用無線通訊技術(shù)（GPRS）、地理信息技術(shù)（GIS）、數(shù)據(jù)庫技術(shù)等信息技術(shù)，開發(fā)風(fēng)險評估工具，將可規(guī)范化的內(nèi)容如評估表格、評估要素、評估流程、評估模型等，開發(fā)形成輔助評估框架或評估工具，不斷提高風(fēng)險評估質(zhì)量。

二是構(gòu)建“雙維度”指標(biāo)體系。目前在國際上有三種主要的公共安全評價框架：單純能力評價、單純脆弱性評價、能力與脆弱性綜合評價。[10]城市公共安全風(fēng)險評估涉及到多種類型的事件事故，同時還體現(xiàn)了城市系統(tǒng)對突發(fā)狀況做出的反應(yīng)。所以在構(gòu)建城市公共安全風(fēng)險評估指標(biāo)體系時，需要從公共安全涉及領(lǐng)域與影響兩個維度綜合考慮。領(lǐng)域維度方面采用公共安全突發(fā)事件的分類方法，將其分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生、社會安全，每一類又分若干種。影響維度細分脆弱性與能力兩個方面。脆弱性評估是針對人類社會經(jīng)濟系統(tǒng)對致災(zāi)因子的敏感（反映）程度。能力評估指可能受到危害的城市系統(tǒng)，通過抵御或變革，從而在職能和結(jié)構(gòu)上達到或保持可接受水平的適應(yīng)水平。分別從上述兩個維度上對城市公共安全指標(biāo)進行篩選，得到一套有可操作性、針對性強的城市公共安全風(fēng)險評估指標(biāo)體系。

（四）動態(tài)化精準(zhǔn)化追蹤風(fēng)險，切實做到“應(yīng)評盡評”

一是開展詳細的風(fēng)險調(diào)查，確保風(fēng)險評估的全面性。全面開展城市風(fēng)險點、危險源的普查工作，對所有可能影響城市公共安全的風(fēng)險源、風(fēng)險類型、可能危害、發(fā)生概率、影響范圍等做到“情況清、底數(shù)明”，防止“想不到”的問題引發(fā)的安全風(fēng)險。整合各類信息資源，完善城市隱患、風(fēng)險數(shù)據(jù)庫，編制城市安全風(fēng)險清單，繪制城市安全風(fēng)險分布電子地圖，為城市安全決策提供可靠的信息支持。

二是追蹤識別風(fēng)險，確保評估的前瞻性。風(fēng)險評估不僅是對已知風(fēng)險的分析，更重要的是要前瞻性地考察風(fēng)險的變化趨勢以及可能出現(xiàn)的新的風(fēng)險類別和性質(zhì)。[11]要根據(jù)城市最新形勢發(fā)展變化，不斷查找公共安全風(fēng)險評估的空白，組織專業(yè)機構(gòu)定期、不定期開展風(fēng)險評估工作，并使之成為政府的常規(guī)管理職能，每年編制和公布《風(fēng)險登記冊》，及時反饋風(fēng)險變化的信息，持續(xù)優(yōu)化改進風(fēng)險評估。

（五）建立健全評估結(jié)果應(yīng)用機制，避免評估報告“束之高閣”

一是將風(fēng)險評估機制擢升為一種城市公共安全管理治道變革的重要工具。這就需要我們以風(fēng)險評估為契機，著眼于政府治理方式創(chuàng)新，圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，助推一種以風(fēng)險防范為核心的新的治理范式的形成。[12]這種新的治理范式，化過程控制為結(jié)果導(dǎo)向，將風(fēng)險評估融入城市公共安全管理乃至政府決策科學(xué)化、民主化、法治化建設(shè)的各項舉措中，使風(fēng)險評估機制真正成為政府自我糾錯的倒逼機制。

二是選擇適當(dāng)?shù)募夹g(shù)處置風(fēng)險。根據(jù)薄弱評估結(jié)果，選擇風(fēng)險處置的辦法。風(fēng)險處置的4T策略主要包括風(fēng)險保留、風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險降低、風(fēng)險規(guī)避。[13]根據(jù)風(fēng)險等級，采取不同的策略，“一風(fēng)險一策”或多措并舉，實現(xiàn)風(fēng)險的標(biāo)本兼治。

三是風(fēng)險評估與應(yīng)急預(yù)案要緊密銜接聯(lián)動。應(yīng)急預(yù)案的編制應(yīng)與風(fēng)險源辨識和風(fēng)險評價形成前后對應(yīng)的邏輯關(guān)系，要根據(jù)風(fēng)險評價確定哪些是不可接受的風(fēng)險，針對篩選出的不可接受的風(fēng)險，再根據(jù)風(fēng)險源的大小及城市的現(xiàn)實條件，建立起點、線、面相結(jié)合的預(yù)案體系，提高應(yīng)急預(yù)案的針對性和操作性。

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