楊睿+劉伯良

【摘要】任何一項制度的實(shí)施都離不開政府不同部門的合作與分工，我們應(yīng)該以民政部門管理體系為主導(dǎo)，政府其他部門為輔協(xié)作配合，形成有主體、有分工、有合作的工作模式，實(shí)現(xiàn)救助工作的高效管理。

【關(guān)鍵詞】社會救助 社會保障 激勵效應(yīng) 對策 【中圖分類號】C2-191 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

我國社會救助已經(jīng)步入合理規(guī)劃、全面推進(jìn)良性發(fā)展?fàn)顟B(tài)

改革開放以來，我國城鄉(xiāng)社會救助工作取得長足發(fā)展，以社會最低生活保障、農(nóng)村五保、醫(yī)療救助以及災(zāi)害救助等形式為主體的社會救助基本框架已見雛形，與此同時，以臨時救助為補(bǔ)充，并配合以教育、住房、司法、生育、流浪人群以及慈善事業(yè)等方面的專項救助，我國已經(jīng)基本構(gòu)建起較為完善的社會救助體系。

現(xiàn)階段，我國社會救助已經(jīng)步入合理規(guī)劃、全面推進(jìn)的良性發(fā)展?fàn)顟B(tài)，在維護(hù)社會秩序、創(chuàng)建和諧社會氛圍方面功不可沒。民政部2014年第二季度統(tǒng)計資料顯示，2234.7萬城市人口及2798.8萬農(nóng)村人口享受國家最低生活保障①；2013年用于社會服務(wù)事業(yè)支出共計4183.7億元，同比去年上漲14.1%；城鎮(zhèn)地區(qū)低保水平維持在330.1元/人·月，同比上漲14.8%；農(nóng)村地區(qū)低保水平為2067.8元/人·月，同比上調(diào)349.4元，上漲20.3%；城市與農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平分別是239.1元與104.0元②。在社會救助資金量上漲的同時，涉及范圍也不斷擴(kuò)大。

總體來說，我國社會救助體系歷經(jīng)了幾十年的發(fā)展，有了很大的進(jìn)步，城鄉(xiāng)社會保險越來越平衡，社會教育、慈善事業(yè)等都在不斷提升，救助種類開始多元化發(fā)展，并且也形成了一系列的法律援助體系。

社會救助的專業(yè)化、多元化水平還不夠

我國社會救助體系在維持貧困群體基本生活水平、優(yōu)化資源分配、維護(hù)社會公平等方面意義重大，然而，目前依然存在一定不足，體現(xiàn)在以下方面。

第一，社會救助體系中，項目發(fā)展還沒有實(shí)現(xiàn)多元化。受到我國現(xiàn)行社會救助基本目標(biāo)的影響，社會救助項目過于單一化，比如我國現(xiàn)行社會救助的主要目標(biāo)就是對居民的基本生活實(shí)施救助，滿足貧困人群的最低生活要求。雖然社會救助項目中例如醫(yī)療救助、住房救助和教育救助都存在，并且有一定的發(fā)展，但是這是最低最基本的生活救助，與專項救助的水平還差很多，社會救助的專業(yè)化、多元化水平還不夠③。

第二，社會救助的救助理念與當(dāng)今時代的發(fā)展不相適應(yīng)。在落后理念的影響下，容易導(dǎo)致受助者產(chǎn)生一定的福利依賴心理，認(rèn)為有政府的救濟(jì)金，就不再想通過更多的勞動方式來獲得更多的收入，如果收入增加，那么政府的救濟(jì)金會減少。所以要真正幫助貧困對象擺脫貧困現(xiàn)狀，就必須向受助者灌輸“授人以魚不如授人以漁”的觀念。

第三，社會救助主體相互間的職責(zé)界定較為模糊。政府基本職責(zé)之一就是向社會弱勢群體提供必要救助，但是目前政府還存在著人員缺位現(xiàn)象，在資金安排方面給地方財政施加了非常大的壓力，過于強(qiáng)調(diào)地方行政主體的責(zé)任制，這樣會對社會救助的發(fā)展產(chǎn)生不良影響?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》明確了城市最低生活保障制度責(zé)任主體及資金來源，即：各地政府部門負(fù)責(zé)城市最低生活保障制度的具體實(shí)施，政府財政向社會救助提供資金支持，并歸入社會救濟(jì)專項項目資金支出，確保專款專用，嚴(yán)格資金管理。

政府治理視角下社會救助體系優(yōu)化新方案

構(gòu)建新型社會救助體系。近幾年，有關(guān)社會救助體系的研究，是學(xué)術(shù)界探討的熱點(diǎn)課題。其中主流觀點(diǎn)主張，要立足我國現(xiàn)實(shí)國情構(gòu)建新型社會救助體系，具體從制度安排體系、制度保障體系以及制度管理體系三方面著手，還對這三個組成部分分別進(jìn)行了分析研究。除此之外，還重新設(shè)想了新型社會救助的保障項目，對新型社會救助體系的運(yùn)行和監(jiān)督方面也提出了相關(guān)的建議。

現(xiàn)代社會救助制度的基本指導(dǎo)思想是：社會救助既是政府的責(zé)任，也是公民的權(quán)利。新中國成立后，我國社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展以馬克思主義為指導(dǎo)思想。馬克思主義主要從人全面發(fā)展的層面來詮釋社會救助問題，這也是今后我國社會救助工作的指導(dǎo)思想。我們應(yīng)不斷摸索，在以人為本、人與社會和諧發(fā)展先進(jìn)思想的指導(dǎo)下，盡快構(gòu)建起一套全新的社會救助體系，逐漸改變現(xiàn)行補(bǔ)缺型、濟(jì)貧型社會救助制度的現(xiàn)狀，保障我國社會主義和諧社會的建設(shè)和發(fā)展。

政府元治理功能。社會救助制度設(shè)計中，政府主要扮演主導(dǎo)性角色，同時借助科學(xué)合理的制度適當(dāng)?shù)匾?guī)范政府的主導(dǎo)性地位，從而有效避免社會救助導(dǎo)致負(fù)效應(yīng)。例如，對于福利欺詐，建議借助科學(xué)完善的目標(biāo)定位系統(tǒng)予以規(guī)制；對于福利依賴，建議構(gòu)建完善的動態(tài)監(jiān)管機(jī)制予以應(yīng)對；對于貧困陷阱，建議采取合理的支付制度加以解決；對于懸崖效應(yīng)，則借助階梯式社會救助制度即可收到滿意效果；此外還有救助污名現(xiàn)象，要始終秉承以人為本基本原則不動搖。這些都是從規(guī)避角度去談?wù)谏鐣戎w系中的價值，具體要做到以下幾點(diǎn)。

健全的管理運(yùn)行機(jī)制是保證社會救助體系充分發(fā)揮實(shí)際作用的重要前提。政府各個機(jī)關(guān)部門應(yīng)該對自身的職能、社會分工和個人的分工進(jìn)行統(tǒng)籌管理，真正發(fā)揮社會救助的作用，提高效益。在社會救助具體工作展開中，政府應(yīng)該利用其權(quán)威性來制定和落實(shí)各項工作程序和監(jiān)督程序，對各種資源實(shí)行有效配置，對物資的利用進(jìn)行有效管理。

政府所獨(dú)具的權(quán)威性使得政府在宏觀救助方面的優(yōu)勢更加明顯，并且可以合理配置救助物資，使得救助工作的運(yùn)行更加靈活。因此政府引導(dǎo)社會組織和公民個人所進(jìn)行的社會救助應(yīng)該更具有權(quán)威性，這樣才能夠完善社會保障政策和醫(yī)療保障制度，還可以通過減免稅收、貸款資助等政策鼓勵各種企業(yè)給低保人員增加就業(yè)機(jī)會。另外政府還可以通過建立各種機(jī)構(gòu)來給各類低保人員以及殘障人士等提供救助。

非政府組織的“柔性”天賦。非政府組織可以運(yùn)用自己的“柔性”手段來積極參與社會救助，將政府組織與非政府組織之間的關(guān)系理順，科學(xué)合理地劃分雙方的界限，明確雙方的職能，減少不必要的沖突和矛盾。社會救助工作的法制化，不僅能體現(xiàn)社會救助的公開、公平，還能使社會救助工作發(fā)揮其最大功能，因此非政府組織應(yīng)該積極倡導(dǎo)社會救助的法制化。在非政府組織的協(xié)助下，政府組織應(yīng)該盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，基于各地法規(guī)和政策，從法律的層面制定出全國統(tǒng)一適用的社會救助法，運(yùn)用法律手段來規(guī)范社會救助工作，這樣才能真正落實(shí)各項救助工作。另外，由于受助者都是比較貧困的、缺少訴訟經(jīng)費(fèi)，所以還應(yīng)該針對貧困人士建立有關(guān)的法律援助機(jī)構(gòu)，幫助他們進(jìn)行合法合理的訴訟，使他們真正享有受助者的權(quán)利。

總之，任何一項制度的實(shí)施都離不開政府不同部門的合作與分工。因此，建立高效的管理與運(yùn)行機(jī)制，推動救助工作動態(tài)化、屬地化、網(wǎng)絡(luò)化以及信息化管理已經(jīng)迫在眉睫。我們應(yīng)該以民政部門管理體系為主導(dǎo)，政府其他部門為輔協(xié)作配合，形成有主體、有分工、有合作的工作模式，實(shí)現(xiàn)救助工作的高效管理。

（作者單位：廣西民族師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院）

【注：本文為2015年度廣西哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究課題“十八大以來習(xí)近平民生建設(shè)新思想新舉措研究——以廣西為例”（項目編號：15FKS005）和2016年度廣西民族師范學(xué)院博士科研啟動項目“廣西民生建設(shè)新思想新舉措研究”（項目編號：2016BS001）階段性成果】

【注釋】

①洪大用：《轉(zhuǎn)型時期中國社會救助》，沈陽：遼寧教育出版社，2004年，第34～35頁。

②鐘仁耀：《社會救助與社會福利》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2008年，第123～124頁。

③黃晨熹：《社會救助的概念、類項和體制不同視角的比較》，《華東師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2012年第3期，第56～57頁。

責(zé)編/王坤娜 美編/楊玲玲