胡思洋

在巴中市這幾年的扶貧實踐中，“巴山新居”是濃墨重彩的一筆?！凹壹彝僚鞣?，柴草圍成墻，人畜同屋住，四周垃圾場”。對于地處秦巴山區(qū)的巴中市來說，冬天進風、夏天漏雨的川北老式土坯房曾是所有貧困村落的標志。

“扶貧就首先要讓農(nóng)民住上好房子，從而過上好日子?！卑椭惺形瘯涶T鍵向《財經(jīng)國家周刊》記者說。為了改善當?shù)刎毨丝诘淖》織l件，從2011年開始，巴中市就計劃投入高達700億元實施“巴山新居”工程，希望用易地扶貧搬遷促進貧困人口的脫貧。

“巴中市因病致貧的大概占到了67%，我對為什么因病致貧的在這里占到了這么大的比例進行了深入調(diào)研。這里居民的土坯房低矮潮濕、不通風，還有當?shù)夭宦敦敋獾娘L俗習(xí)慣導(dǎo)致家家戶戶窗子開得非常小?！瘪T鍵解釋說，由于環(huán)境原因，風濕病、關(guān)節(jié)炎、心臟病成為了主要的疾病?！傲硗猓瑥那帮嬘盟话踩?，廁所衛(wèi)生環(huán)境較差，生活習(xí)慣不好，引發(fā)了一系列的心肺疾病?！?/p>

解決住房問題、改善衛(wèi)生條件才能從源頭減少因病致貧。“首先讓農(nóng)民住上好房子，才能讓他過上好日子。我們從2011年就開展了覆蓋全市的‘巴山新居建設(shè)工程。今年以來，利用財政專項資金、社會資本和銀行貸款等多方資本，大力實施易地扶貧搬遷?！瘪T鍵說。

如今幾年過去，同樣是曾以貧困出名的枇杷村，早已變了模樣。一幢幢聯(lián)排新居掩映在綠樹叢中，水泥路直通農(nóng)家小院。房前屋后絲瓜滿架、蔥青茄紫，山野田間藥材森森、果樹蔥蘢?！岸∵M這上下兩層的新居，我們每戶老百姓只花了5萬元?！贝逯鴹畋笙颉敦斀?jīng)國家周刊》記者說。

據(jù)楊斌介紹，在當?shù)匾惶仔路考友b修一般在15萬元左右，而這對貧困群眾來說無疑是一筆不小的開支，很多群眾即使有政府解決部分補助資金也無力建新房。但“巴山新居”工程給農(nóng)戶一般可提供10萬元左右拆舊補助，很大程度上緩解了貧困戶建房資金壓力。很多群眾在兌現(xiàn)拆舊獎補政策后只需再交5-6萬元就能住上已裝修好的一樓一底的新居，少數(shù)農(nóng)戶甚至在將舊房換新居后政府還要倒給補助。

要完成這樣的“巴山新居”，對于財政收入窘迫的巴中市來說，已不僅是用“基礎(chǔ)差、底子薄、問題多”能夠概括。

據(jù)巴中市扶貧和移民工作局的人員介紹，2015年巴中市的公共財政收入僅39億元，但建檔立卡的貧困人口有18.2萬人需要移民搬遷，加上與貧困戶1：1的隨遷戶，搬遷總?cè)藬?shù)將高達30多萬人。而政策要求異地扶貧搬遷的貧困人口人均貸款不得超過1萬元。

解決新居建設(shè)的資金問題，始終是巴中易地扶貧搬遷的關(guān)鍵。

釋放政策紅利

2016年3月1日，一場談判在成都高新國際廣場拉開序幕，作為交易雙方巴中市與成都高新區(qū)就4500畝增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)達成協(xié)議，最終雙方確定每畝交易價格為29.5萬元?？偨痤~達13.28億元，成為全國第一起在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用結(jié)余掛鉤指標的案例。

“這筆錢除了部分將用于復(fù)墾貧困村長期閑置、低效利用的農(nóng)村宅基地外，將全部投入巴山新居工程建設(shè)，為此我們已經(jīng)制定了土地增減掛鉤獎補政策，對拆舊的房屋及附屬設(shè)施、院壩都確定了較高的補助標準，其他地上附著物參照征收土地補償標準給予補助?！卑椭惺蟹鲐毢鸵泼窆ぷ骶旨o檢組長張孝宗向《財經(jīng)國家周刊》介紹：“我們還將利用巴山新居這一平臺支持當?shù)赝ㄟ^發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧致富，擴大‘巴山新居+特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)+生態(tài)鄉(xiāng)村旅游的大農(nóng)業(yè)格局，提速巴中老區(qū)脫貧攻堅?！?/p>

以指標流轉(zhuǎn)換取資金，財政緊張的巴中市通過下活土地這盤棋，找到了一條“開源”的渠道。

其實早在2005年，國土資源部就出臺了關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策，簡單說，就是將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地。在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，讓城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。為此，2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土資源部列為第一批試點地區(qū)。

伴隨著該政策的逐步應(yīng)用，國土資源部也注意到這項政策在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、支持城鄉(xiāng)聯(lián)動扶貧方面發(fā)揮的積極作用。

國土資源部規(guī)劃司土地計劃處工作人員向《財經(jīng)國家周刊》介紹：“異地扶貧搬遷首先要解決資金來源問題，農(nóng)村閑置的土地資源缺乏顯化其價值的途徑，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減聯(lián)動，能夠顯化農(nóng)村土地的價值，將土地變成資金，返還農(nóng)村以支持農(nóng)村建設(shè)，對扶貧來說是很有效的手段?！?/p>

“也正是在這一政策基礎(chǔ)上，使我們有了進一步挖掘其背后扶貧‘含金量的想法。”馮鍵對《財經(jīng)國家周刊》記者說：“為此我們專門組織相關(guān)部門的人員，對相關(guān)政策進行梳理學(xué)透吃透，并找到國土資源部和省國土資源廳針對這項政策進行溝通、交流，以取得有關(guān)部門的支持?！?/p>

經(jīng)過近一年的醞釀，2014年9月，國土資源部針對巴中市的實際情況“量體裁衣”，印發(fā)了《國土資源部辦公廳關(guān)于支持四川省巴中市扶貧攻堅意見的函》，制定了“可在省內(nèi)跨縣、市開展增減掛鉤”等6條特殊支持政策。

而巴中市也緊緊抓住這一“窗口期”，將增減掛鉤政策與當?shù)禺惖胤鲐毎徇w工作緊密融合，落到實處。

據(jù)了解，“十二五”期間，巴中市結(jié)合巴山新居工程申報城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目區(qū)73個，申請掛鉤周轉(zhuǎn)指標3061.95公頃。目前省國土資源廳已批準立項17個項目區(qū)，批復(fù)掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模718.54公頃，累計投資36280.17萬元，建成22個村民集中居住區(qū)、1579套安置房，復(fù)墾還耕1971.9畝。

“在實施增減掛鉤中我們特別注意搞好拆舊群眾的安置，切實維護群眾利益?！卑椭惺惺袊临Y源局副局長伏曙光介紹，根據(jù)群眾意愿靈活采取集中安置和貨幣化補償相結(jié)合的方式，對自愿提前拆舊復(fù)墾的群眾在搬進新居前發(fā)放過渡費進行補貼。從嚴掌握貨幣化安置，對在外創(chuàng)業(yè)經(jīng)濟條件較好、自愿申請貨幣化安置的群眾根據(jù)獎補政策給予一次性貨幣補償，同時在農(nóng)村集中居住區(qū)按貨幣化安置人數(shù)人均預(yù)留50平方米的建設(shè)用地作為他們的安居保障。

在拆舊農(nóng)戶安置中，巴中市也探索宅基地退出機制，根據(jù)節(jié)約的宅基地面積（含房屋、院壩、畜禽養(yǎng)殖圈合、房屋周圍林盤地）一般按50元/平方米給予獎勵。

巴中市雖然不是第一個享受增減掛鉤節(jié)余指標優(yōu)惠政策的地區(qū)，但卻是首批能夠落實該政策，將閑置政策資源轉(zhuǎn)化為扶貧資金的地區(qū)。這也得益于巴中市政府對政策內(nèi)涵的深入研究，準確找到了土地政策與扶貧工作的對接點以及結(jié)合自身情況的大膽創(chuàng)新和靈活運用。

嚴守政策紅線

隨著巴中市相關(guān)工作的不斷落定，國土資源部也在2016年2月出臺了《國土資源部關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》，正式明確了11個集中連片特困地區(qū)和592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣，均可將指標在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。

而在隨后的土地政策支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷培訓(xùn)班上，國土資源部部長姜大明強調(diào)：“在執(zhí)行國土資源扶貧政策時要確保辦好事、不出事，經(jīng)得起群眾、歷史的檢驗。”他還警示：“如果出現(xiàn)嚴重偏差，就會導(dǎo)致對政策的負面輿論，甚至可能一著不慎滿盤皆輸。”

土地一直是個極為敏感的話題。每項政策在實際落地過程中都具有利弊的兩面性。

因此，增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)范圍擴大雖然極具推廣價值，但在實施前還應(yīng)充分考慮各地區(qū)的實際差異，需結(jié)合自身情況，實行“一地一策”，以提高措施在本地的操作性和有效性。

以巴中為例，從管理方面來看，巴中市在交易過程中只負責拆舊復(fù)耕，而成都市也只管建新。雙方都不能做到全面監(jiān)管，這就需要四川省嚴格落實統(tǒng)籌監(jiān)管的責任。另外，各地政府應(yīng)加強人才隊伍建設(shè)，加強對有關(guān)政策的研究，培養(yǎng)對新政策的敏感性、前瞻意識以及創(chuàng)新、靈活運用政策的能力。

“在推廣增減掛鉤節(jié)余指標跨區(qū)域流轉(zhuǎn)的過程中，一定要注意因地制宜的活用政策，不可盲目照搬成功經(jīng)驗。”國土資源部規(guī)劃司土地計劃處的相關(guān)工作人員士向《財經(jīng)國家周刊》表示，因為增減掛鉤指標跨區(qū)域流轉(zhuǎn)對政策運行環(huán)境要求較高，不僅需要省政府和地方政府有很強的統(tǒng)籌規(guī)劃能力和監(jiān)督監(jiān)管能力，還需要清楚認識到增減掛鉤指標跨區(qū)域流轉(zhuǎn)所帶來的收益因指標流動范圍的情況不同而各異。

對此，國土資源部規(guī)劃司土地計劃處相關(guān)工作人員認為，—方面國土資源部將進一步研究制定總的政策實施細則和落實方法，同時省一級政府也要根據(jù)自身情況就土地新政出臺符合本省實際的操作細則。指標交易的關(guān)鍵點是復(fù)耕能否到位，國土資源部針對耕地整理復(fù)墾有一系列標準，復(fù)耕的土地要經(jīng)過縣、市、省分別驗收合格并在全省建立統(tǒng)一臺賬進行管理。

在推廣優(yōu)惠政策時，應(yīng)逐步增加節(jié)余指標跨區(qū)域流轉(zhuǎn)政策的應(yīng)用對象、拓展流轉(zhuǎn)范圍，先試點完善政策運行的法律環(huán)境，加強對試點的監(jiān)管力度，確保政策按規(guī)定嚴格落實。根據(jù)試點的落實情況及時調(diào)整政策，查缺補漏，在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，逐步擴大實施范圍，放寬政策應(yīng)用條件，穩(wěn)健向全國的貧困地區(qū)推廣。

據(jù)了解，下一步巴中市將繼續(xù)推進增減掛鉤節(jié)余指標易地流轉(zhuǎn)，并與攀枝花市和成都天府新區(qū)開展下一輪增減掛鉤節(jié)余指標交易。

據(jù)統(tǒng)計，巴中699個貧困村的農(nóng)村宅基地存量約10699公頃，如果按照45%的面積參與增減掛鉤計算，可以拆舊4814公頃，節(jié)約3016公頃土地?！叭绻軌?qū)⑦@些紙面上的數(shù)據(jù)充分挖掘出來，產(chǎn)生的效益將不可估量?！睆埿⒆谡f。