劉鵬

近月來(lái)，關(guān)于地方食藥安全監(jiān)管體系是否要重新“翻燒餅”、已成立市場(chǎng)局是否要重新單列食藥局，成為地方政府和社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。

這對(duì)基層監(jiān)管工作的未來(lái)動(dòng)向帶來(lái)了不確定的影響，一些基層工作人員觀望情緒強(qiáng)烈，甚至一些地方開(kāi)始出現(xiàn)了基層公務(wù)員提出離職或者調(diào)動(dòng)的現(xiàn)象。

食藥局單列模式還是實(shí)行“N+1”的綜合監(jiān)管模式？自2013年地方食藥監(jiān)改革以來(lái)爭(zhēng)論—直存在。不論是支持綜合模式的人，還是支持單列模式的人，都認(rèn)為各自所支持的模式更加能體現(xiàn)中央“統(tǒng)一權(quán)威”的標(biāo)準(zhǔn)。

“翻燒餅”需慎之又慎

兩種模式爭(zhēng)論的一個(gè)重要焦點(diǎn)在于，綜合監(jiān)管模式會(huì)削弱食藥安全監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性。

與其他市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域向比較，食藥安全監(jiān)管確實(shí)具有較高的專(zhuān)業(yè)性，但這種專(zhuān)業(yè)性建設(shè)更多地應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在頂層和中間的監(jiān)管力量上，尤其是國(guó)家和省級(jí)層面的監(jiān)管力量必須單列，而且必須保障專(zhuān)業(yè)監(jiān)管人員的專(zhuān)業(yè)技能與水平。在縣級(jí)及其以下的監(jiān)管活動(dòng)中，則更多地需要依靠“人海戰(zhàn)術(shù)”來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范，綜合局模式在監(jiān)管的人力資源分配上具有一定優(yōu)勢(shì)。

從地方案例調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，兩種模式也是各有利弊，但其目標(biāo)卻又殊途同歸。綜合模式的優(yōu)勢(shì)在于有利于提高行政許可的效率，整合基層有限的監(jiān)管力量，在短期內(nèi)有助于解決監(jiān)管隊(duì)伍的人員經(jīng)費(fèi)編制問(wèn)題，有利于實(shí)現(xiàn)基層監(jiān)管力量的全覆蓋，提高部門(mén)之間協(xié)調(diào)力度，而不足之處在于食品藥品安全在市場(chǎng)監(jiān)管局的工作中有所弱化，食藥監(jiān)隊(duì)伍在機(jī)構(gòu)改革中處于相對(duì)弱勢(shì)地位，同時(shí)監(jiān)管隊(duì)伍和力量的專(zhuān)業(yè)性弱化。

另一方面，單列模式的好處則是有利于保障食品藥品安全監(jiān)管工作的中心地位，同時(shí)能夠保障食品藥品監(jiān)管隊(duì)伍的穩(wěn)定性和專(zhuān)業(yè)性，但也存在由于編制和人員移交有限，導(dǎo)致基層監(jiān)管力量覆蓋難以實(shí)現(xiàn)、食藥部門(mén)監(jiān)管資源更加緊張、與其它監(jiān)管部門(mén)難以協(xié)調(diào)的弊端。

無(wú)論怎樣的監(jiān)管體系，如果需要發(fā)揮作用和實(shí)效，都需要一定時(shí)間，因此這種頻繁“翻燒餅”的監(jiān)管體制改革，必須慎之又慎。否則，又會(huì)出現(xiàn)前幾年改革出現(xiàn)的“機(jī)構(gòu)改革折騰癥”，不但無(wú)法達(dá)到強(qiáng)化食藥監(jiān)管專(zhuān)業(yè)性的目的，反而讓基層監(jiān)管隊(duì)伍人心渙散。

此次機(jī)構(gòu)改革的爭(zhēng)論，原因在于機(jī)構(gòu)改革直接關(guān)系到監(jiān)管者的切身利益和權(quán)責(zé)，同時(shí)機(jī)構(gòu)改革還扮演了很多載體的角色，很多人希望通過(guò)機(jī)構(gòu)改革來(lái)推進(jìn)深層次的改革，甚至把機(jī)構(gòu)改革當(dāng)作深層次改革的抓手和推力。

但最后的結(jié)果都發(fā)現(xiàn)，如果只做機(jī)構(gòu)改革的表面折騰，而不深入到職能優(yōu)化、能力強(qiáng)化、服務(wù)細(xì)化等深層次改革，機(jī)構(gòu)改革不會(huì)像很多人想的那樣會(huì)成為推動(dòng)其它改革的利器，反而會(huì)異化為地方與部門(mén)利益之爭(zhēng)。

超越機(jī)構(gòu)改革

要建立統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)管體制，并不完全靠機(jī)構(gòu)的合并和一致就能實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵要在更為重要的法律法規(guī)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測(cè)、監(jiān)管問(wèn)責(zé)方面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一，加強(qiáng)對(duì)地方政府和涉事企 業(yè)的問(wèn)責(zé)處罰力度，強(qiáng)化監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性基礎(chǔ)，才可以實(shí)現(xiàn)權(quán)威。

從未來(lái)趨勢(shì)看，“以中央為主導(dǎo)，以地方為基礎(chǔ)；省級(jí)以上食藥單列，地市級(jí)以下合并監(jiān)管”的“監(jiān)管聯(lián)邦主義”與合作協(xié)同的監(jiān)管模式應(yīng)成為趨勢(shì)，而不應(yīng)當(dāng)再拘泥于綜合模式和單列模式誰(shuí)吃掉誰(shuí)的問(wèn)題。

為建成統(tǒng)一權(quán)威的食藥監(jiān)管體系，下一步改革的首要目標(biāo)不應(yīng)當(dāng)是機(jī)械地對(duì)監(jiān)管體制進(jìn)行頻繁的“翻燒餅”改革，而是應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有監(jiān)管體制基礎(chǔ)之上，超越機(jī)構(gòu)改革，從更加深層次的問(wèn)題著手推進(jìn)食藥監(jiān)管體系進(jìn)一步統(tǒng)一化和權(quán)威化。

第一，基礎(chǔ)性的工作是，中央層面應(yīng)盡快著手系統(tǒng)研究食藥安全監(jiān)管工作的央地事權(quán)劃分問(wèn)題，根據(jù)各級(jí)政府的長(zhǎng)處與不足、食藥安全風(fēng)險(xiǎn)的高低以及食藥安全跨地區(qū)溢出性的強(qiáng)弱，系統(tǒng)劃分中央和各級(jí)地方政府的食藥監(jiān)事權(quán)和責(zé)任清單，區(qū)分食藥安全監(jiān)管中的中央權(quán)、地方權(quán)和共享權(quán)，同時(shí)權(quán)責(zé)做到相對(duì)一致，從而為各級(jí)政府承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任提供依據(jù)。遇到存在分歧和模糊的地方，應(yīng)當(dāng)明確剩余監(jiān)管權(quán)分配和仲裁的部門(mén)與流程。只要監(jiān)管事權(quán)與責(zé)任劃分相對(duì)科學(xué)合理，采用何種監(jiān)管體系、設(shè)置什么樣的監(jiān)管部門(mén)就不再是一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題。

第二，對(duì)現(xiàn)有地方不同食藥安全監(jiān)管體系的能力與績(jī)效進(jìn)行全面評(píng)估。盡快開(kāi)展此項(xiàng)工作，對(duì)不同監(jiān)管模式的利弊進(jìn)行更加科學(xué)的分析與優(yōu)化。建議借鑒國(guó)外相關(guān)研究成果，對(duì)食藥安全監(jiān)管能力的指標(biāo)及其組成進(jìn)行全方面的比較研究，分析不同模式在食藥安全監(jiān)管能力方面各自存在的問(wèn)題與利弊，最后再有針對(duì)性地加以調(diào)整，而非急于“翻燒餅”。

第三，在尊重地方政府選擇的前提下，加強(qiáng)對(duì)地方食品安全監(jiān)管改革的分類(lèi)指導(dǎo)。建議由中央編辦、食藥監(jiān)總局等部門(mén)負(fù)責(zé)，依據(jù)不同地方的食品安全風(fēng)險(xiǎn)特征及產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，對(duì)地方食品安全監(jiān)管模式進(jìn)行類(lèi)型分析，推行分類(lèi)指導(dǎo)，制定不同的改革標(biāo)準(zhǔn)與模式建議。綜合來(lái)看，建議食藥產(chǎn)業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)集中度較高、高風(fēng)險(xiǎn)品種較多的地方以采用單列模式為宜，而食藥產(chǎn)業(yè)比較分散、品種安全風(fēng)險(xiǎn)一般的地方則采用綜合模式更為適合。

第四，加強(qiáng)食品檢驗(yàn)檢測(cè)和執(zhí)法的垂直性指導(dǎo)，保障食品安全技術(shù)監(jiān)管和執(zhí)法的相對(duì)獨(dú)立性。建議仿照日前的司法和紀(jì)檢體制改革，加強(qiáng)上級(jí)監(jiān)管部門(mén)對(duì)下級(jí)食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)和執(zhí)法工作的垂直指導(dǎo)力度，避免食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)和執(zhí)法工作受到地方因素的干擾。

第五，加強(qiáng)對(duì)地方黨委政府在食品安全監(jiān)管方面的問(wèn)責(zé)體系研究和落實(shí)。建議由中紀(jì)委、監(jiān)察部等部門(mén)負(fù)責(zé)，盡快研究制定地方黨委政府在食品安全監(jiān)管方面的問(wèn)責(zé)體系與渠道，建立起包括政治責(zé)任、行政責(zé)任、社會(huì)責(zé)任、司法責(zé)任、倫理責(zé)任等一系列責(zé)任內(nèi)容在內(nèi)的問(wèn)責(zé)體系，從而確保地方在食品安全問(wèn)題上的責(zé)任落實(shí)。

第六，要破除各級(jí)監(jiān)管部門(mén)下面一定要有“腿”的舊式思維，將不同層級(jí)間政府部門(mén)的監(jiān)管工作更多地通過(guò)簽訂資金支持合同、進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)委托執(zhí)法與考核、簽訂保密協(xié)議、開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)甚至向第三方購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)開(kāi)展工作，以此來(lái)破除日益固化的行政系統(tǒng)利益，推動(dòng)基層監(jiān)管工作的開(kāi)展。