張雷寶,鄭彬博

(浙江財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院，浙江 杭州 310018)

?

財政信息公開引致地方政府支出績效的實(shí)證研究

張雷寶,鄭彬博

(浙江財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院，浙江 杭州 310018)

本文基于DEA評價所獲取的地方政府支出績效值，運(yùn)用2007-2012年間的省級面板數(shù)據(jù)，實(shí)證剖析我國地方財政信息“陽光化”改革的績效后果。研究發(fā)現(xiàn)：在設(shè)置了一系列控制變量情況下，計量模型肯定性地刻畫了省級財政信息公開的確有助于提升地方政府支出績效水平，即直接或狹義的財政信息公開透明度每提升1單位，則相應(yīng)的地方政府支出績效會改善6%；將地方政府行政信息公開透明情況納入并構(gòu)建廣義財政信息公開指標(biāo)，則發(fā)現(xiàn)解釋變量對被解釋變量的貢獻(xiàn)度或解釋力顯著地提升到了9%。本文從理論和實(shí)證兩方面證明了財政信息公開是提升地方政府支出績效的重要路徑和保障機(jī)制，為進(jìn)一步推進(jìn)財政信息公開制度改革以改進(jìn)地方政府支出績效提供了必要的政策依據(jù)。

財政治理；信息公開；支出績效

一、問題的提出

理論上，政府財政信息的公開透明及其質(zhì)效水平是保障社會公眾知情權(quán)的重要前提和基礎(chǔ)條件，是政府的一項(xiàng)法律義務(wù)[1]。一個看似合理但有待驗(yàn)證的假設(shè)是：財政信息公開制度通過滿足、保障和積極回應(yīng)社會公眾的權(quán)利訴求，不斷助推服務(wù)型地方政府建設(shè)并可內(nèi)在提升地方支出績效；反之反是，社會公眾基本權(quán)利的夯實(shí)以及地方支出績效的提升反過來又進(jìn)一步激勵了政府財政信息公開的制度化和長效化，其內(nèi)在機(jī)理與邏輯路徑見圖1。

從國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)來看，已有學(xué)者證明財政信息公開與財政支出績效之間存在正向激勵效應(yīng)。例如，Gian Maria， Milesi-Ferretti(2004)證明了歐洲一些國家的財政績效和財政信息透明度直接相關(guān)[2]。但Alesina(1999)等學(xué)者則認(rèn)為拉美國家的財政透明度和財政績效只有間接關(guān)系[3]。D·Heald(2003)的研究則更為精細(xì)化，其結(jié)合英國財政實(shí)踐，把財政透明度與支出效率的對應(yīng)關(guān)系分為兩種情況:(1)基于悲觀主義的分析。在透明度接近為零時，效率會隨著財政透明度的提高而提高;但若財政透明度超出一個臨界點(diǎn)時，效率反而會越來越低，甚至有可能低于透明度為零時的效率。也就是說，財政透明度的提高可以遏制信息產(chǎn)生者自身的腐敗以及對信息使用者的欺瞞，但是當(dāng)財政信息過于透明時，有可能會對政治活動帶來負(fù)面影響，產(chǎn)生較大的交易成本，造成效率損失。(2)基于樂觀主義的分析。即認(rèn)為即使透明度到達(dá)一定程度后，財政效率會隨著財政信息透明度的增加而減少，但總會高于財政透明度為零時的支出效率[4]。從國內(nèi)研究來看，隨著1998年以來公共財政制度概念的深入人心以及現(xiàn)代財政制度戰(zhàn)略目標(biāo)的明確提出，財政信息公開透明度研究逐漸增多，基本共識是我國各級財政信息公開透明度較低，加大財政信息公開透明度是未來財政改革的重要方向。例如，王滿倉、趙守國(2005)認(rèn)為我國在財政信息公開方面遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家，甚至比一些發(fā)展中國家還要差[5]。劉笑霞、李建發(fā)(2008)以IMF對于財政透明度的要求作為標(biāo)準(zhǔn)對我國的財政透明度進(jìn)行了比較，認(rèn)為兩者仍有較大差距[6]。楊志勇(2009)認(rèn)為中央財政預(yù)算的及時公開是提高政府財政透明度的重要一步[7]。王晟(2011)從公共治理多層委托代理理論出發(fā)，認(rèn)為財政信息公開制度是整個委托代理制度中的必要環(huán)節(jié)，一旦缺失，就會導(dǎo)致整個委托代理機(jī)制的斷裂和瓦解[8]。李永友(2011)的研究表明我國預(yù)算約束不足和財政信息披露的不完善對地方財政結(jié)構(gòu)效率有負(fù)面影響，且不利于服務(wù)型政府的構(gòu)建[9]。謝柳芳(2013)則以中央部門的“三公經(jīng)費(fèi)”公開為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，認(rèn)為政府審計通過促進(jìn)政府信息披露質(zhì)量的提高，進(jìn)一步改善了部門預(yù)算的支出績效[10]?？傮w上來看，國內(nèi)相關(guān)研究理論探討較多而實(shí)證分析較少，特別是從省市級地方政府層面探究財政信息公開透明度與財政支出績效的關(guān)聯(lián)機(jī)制與量化研究更是缺乏。

圖1 財政信息公開提升地方政府支出績效的內(nèi)在機(jī)制及邏輯路徑

圍繞前述理論假設(shè)，本文主要以我國地方財政透明度指標(biāo)為解釋變量，以基于DEA評價所獲取的地方政府支出績效值作為被解釋變量，試圖回答或解答財政信息公開是否以及在多大程度上提升了地方政府支出績效水平，從而為進(jìn)一步推動“全面規(guī)范、公開透明”的現(xiàn)代財政制度改革提供有益的政策參考。

二、基于DEA模型的地方政府支出績效綜合水平的測算與評估

本文借助數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(即DEA)來構(gòu)建測算我國28個地方政府支出績效的評估模型，以作為下一步展開分析的重要解釋變量。DEA是基于“相對績效”概念的一種評估方法，最早由法里爾(Farrell)提出并由查思斯等人(Charnes)的研究而得以推廣。結(jié)合本文研究主題，地方政府支出效率的一般關(guān)系可用以下方程表示：

Yi=f(Xi) (i=1,...,n)

(1)

式中，Yi是度量公共服務(wù)產(chǎn)出的績效指標(biāo)；Xi表示某個地方政府的財政支出。相應(yīng)地，績效值有投入型和產(chǎn)出型兩種類型。CCR是最基本和最早的DEA模型，最初由Charnes、Cooper和Rhodes提出。假定存在n個DMU，每個DMU都有k種投入和m種產(chǎn)出。對于第i個DM U，xi表示投入向量，yi表示產(chǎn)出向量。將X定義為(k×n)的投入矩陣，而將Y定義為(m×n)的產(chǎn)出矩陣。在規(guī)模收益不變的假定下，第i個DMU的效率最大化問題可以通過求解數(shù)據(jù)規(guī)劃問題得到(具體方程略)。

全面、準(zhǔn)確和直接對我國省級政府支出績效水平進(jìn)行測算面臨相當(dāng)大困難?？紤]到數(shù)據(jù)可獲得性的現(xiàn)實(shí)約束以及研究工作量問題，本文著重選取三大方面可以體現(xiàn)地方政府基本功能的支出指標(biāo)來代替各地方政府的產(chǎn)出結(jié)果，即公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及基礎(chǔ)設(shè)施，并在三項(xiàng)基本支出指標(biāo)下給出各自相應(yīng)的子指標(biāo)。這些變量的選取基于兩個假定：一是如果不同的地方對同一公共服務(wù)若有相似的需求，那么其產(chǎn)出結(jié)果也應(yīng)該相似；二是地方政府的有效產(chǎn)出可以通過這些可觀測的變量變化來核算。在具體指標(biāo)的選擇上，本文在公共教育產(chǎn)出指標(biāo)(Y1)之下設(shè)置三個子指標(biāo)，分別為人均擁有高等學(xué)校教職工人數(shù)、人均擁有中專教職工人數(shù)和人均擁有小學(xué)教職工人數(shù)等；在公共醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)出指標(biāo)(Y2)之下設(shè)置人均擁有醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)、人均擁有醫(yī)療床位數(shù)和人均擁有衛(wèi)生工作人員數(shù)等；在公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)出指標(biāo)(Y3)之下則分別設(shè)置人均擁有鐵路營業(yè)里程數(shù)、人均擁有鐵路營業(yè)里程數(shù)、人均擁有移動電話交換機(jī)容量指標(biāo)以及有效灌溉面積占總土地面積比重等。根據(jù)BD Borger，K Kerstens(1996)[11]以及A Afonso等(2005)[12]的研究，構(gòu)造一個綜合指標(biāo)須將各個指標(biāo)加總，并須消除不同子指標(biāo)的不同單位的干擾性影響。故本文將所有子指標(biāo)除以各自的平均值，這樣標(biāo)準(zhǔn)化后的子指標(biāo)再通過簡單加權(quán)平均得到三項(xiàng)產(chǎn)出指標(biāo)Y1、Y2和Y3，最后再將三者簡單加權(quán)平均得到一項(xiàng)綜合產(chǎn)出指標(biāo)，即各地方政府總產(chǎn)出指標(biāo)。鑒于數(shù)據(jù)的可得性，本文選取地方一般預(yù)算支出作為投入指標(biāo)。表2給出了經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)化處理后的2012年我國各地方政府的公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生和公共基礎(chǔ)設(shè)施等三項(xiàng)產(chǎn)出指標(biāo)以及加權(quán)平均后的各地方政府綜合產(chǎn)出指標(biāo)。值得指出，這里使用2012年的相關(guān)評價數(shù)據(jù)主要是為了與最新公布的2012年度省級財政公開透明度數(shù)值相匹配。

從表1可以看出，不管單項(xiàng)投入還是綜合產(chǎn)出績效指標(biāo)，我國各地方政府支出績效的區(qū)域不均衡性差異都較大。例如，北京、吉林、陜西、天津、山西等省區(qū)分居公共教育產(chǎn)出指標(biāo)前五位，貴州、四川、湖南、廣東、青海則分居后五位。再探討規(guī)模報酬可變情況下的地方政府支出績效值的動態(tài)變化趨勢及其區(qū)域排名(見表2)。從表2可知，北京、山東、河南、河北等省份一直處于較高的支出績效水平，這與陳詩一、張軍(2008)[13]，劉振亞、唐滔、楊武(2009)[14]等人研究結(jié)果較為一致。值得指出，北京雖在各評估期間基本都處高位，但從2010年開始有所下降，即從之前的排名第1降至2012年的第9；山東則在六年間一直處于第6位上下的較穩(wěn)定績效狀態(tài)；我們所熟悉的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省浙江、上海、廣東排名比較靠后處于相對績效較低狀態(tài)，顯然受到人均財政投入相對偏大指標(biāo)的拖累。此外，相對支出績效值較低的地方還有云南、貴州、四川、寧夏、廣西等西部省份?？傮w上，上述研究結(jié)論與已有文獻(xiàn)劉振亞、唐滔、楊武(2009)[14]的研究發(fā)現(xiàn)較為一致。應(yīng)指出，規(guī)模報酬不可變條件下的個別省份政府支出績效值測定與規(guī)模報酬可變條件下的相關(guān)分析會有一定的差異。

表1 2012年中國省級政府產(chǎn)出指標(biāo)及支出績效DEA得分值的靜態(tài)分析

注：本文DEA評估所需數(shù)據(jù)均來自2008-2012年《中國統(tǒng)計年鑒》。由于數(shù)據(jù)處理方面的特殊原因，剔除新疆、西藏和海南等省分?jǐn)?shù)據(jù)。下同。

表2 規(guī)模報酬可變條件下我國各地方政府支出績效值及其動態(tài)變化

三、財政信息公開情況對地方政府支出績效水平的正向激勵效應(yīng)分析

如前述假設(shè)，財政信息公開制度可通過外部的威懾力和內(nèi)部的約束力等不同力量最終對地方政府支出績效產(chǎn)生一種正向激勵效應(yīng)。為此，構(gòu)建如下多元回歸模型用來檢驗(yàn)財政信息公開對地方政府支出績效的影響方向及其大小程度。

ZFXL=α0+α1*CZTM+α2*XZTM+α3*ZFJZ+α4*FZSP+α5*GDZC+α6*JYTZ+ α7*MYCD+α8*SJSF+α9*RKZZ+α10*CSH+α11*CZZJ+α12*CZFQ+α13*MYBZ+εit

(2)

需要說明的是：(1)地方政府支出績效值(ZFXL)來自本文前面DEA模型的評價值，即選用產(chǎn)出型并用可變規(guī)模報酬條件下的效率值作為被解釋變量來衡量地方政府財政治理的績效水平。(2)作為解釋變量，財政信息公開情況具體包括財政透明度(CZTM)和行政透明度(XZTM)兩個指標(biāo)，前者衡量直接或狹義的財政信息公開狀況，后者則衡量間接或廣義的財政信息公開狀況。相關(guān)數(shù)據(jù)均來自《中國財政透明度報告》所開展的各年度調(diào)研。(3)考慮到資本流動在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要作用，在很大程度上反映了地方政府圍繞招商引資而展開的激勵競爭，從而會對地方財政支出績效產(chǎn)生客觀影響，因此，引入地方政府競爭程度(ZFJZ)變量并借助外商直接投資(FDI)指標(biāo)來觀測。(4)區(qū)域發(fā)展水平(FZSP)會對地方政府的財政投入和支出及其效率均產(chǎn)生重要影響，故納入模型的分析視野。(5)固定資產(chǎn)投資水平(GDZC)是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推手和引擎，由此而形成的公共資本通過外部效應(yīng)和溢出效應(yīng)等復(fù)雜機(jī)制也會對地方財政支出績效產(chǎn)生重要影響。(6)區(qū)域教育發(fā)展水平(JYTZ)反映了教育所形成的人力資本可能會對地方政府支出績效產(chǎn)生影響。(7)地區(qū)開放程度(MYCD)主要用區(qū)域進(jìn)出口貿(mào)易指標(biāo)來替代。其背后的理論依據(jù)是區(qū)域出口貿(mào)易不僅會直接影響地方政府財源，同時也會通過潛在的以足計票機(jī)制影響地方政府支出績效水平。(8)區(qū)域?qū)嶋H稅負(fù)程度(SJSF)。作為一種重要的籌資手段，該指標(biāo)可以衡量地方政府的財政投入能力；而作為一種“痛苦指標(biāo)”，該指標(biāo)又可能抑制轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的產(chǎn)出效率。因此，該指標(biāo)對地方政府支出績效的實(shí)際影響有待實(shí)證考察。(9)財政自給能力(CZZJ)會對地方政府行為產(chǎn)生積極的或扭曲的影響，從而影響最終的地方支出績效。這里選取地方政府一般預(yù)算收入與一般預(yù)算支出之比來衡量一個地區(qū)的財政自給水平。(10)財政分權(quán)變量(CZFQ)主要考量地區(qū)財政分權(quán)程度財政支出績效的復(fù)雜影響，主要用地區(qū)財政支出占全部財政支出比重來觀測。(11)區(qū)域人口增長率(RKZZ)，可以觀察勞動力投入因素對地方政府支出績效的復(fù)雜影響。(12)轄區(qū)城市化水平(CSH)可通過產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)以及規(guī)模經(jīng)濟(jì)等對地方政府支出績效產(chǎn)生一定影響。(13)區(qū)域民營化比重(MYBZ)。顯然，民營化程度是區(qū)域內(nèi)市場“無形的手”和政府“有形的手”共同合力推動的結(jié)果，將其視為地方政府支出績效的控制變量也有較強(qiáng)的合理性。

這里選用我國除西藏、海南、新疆以外的28個省級政府2007-2012年間的面板數(shù)據(jù)，在Eviews7.2中進(jìn)行最小二乘法的回歸，得到分析結(jié)果，具體見表4。表4顯示了我國各省級政府的財政信息公開程度與其他控制變量共同作用所引致的地方政府支出績效的回歸結(jié)果。由計量結(jié)果可見，解釋變量和被解釋變量之間的擬合程度較高，且整體顯著性也較強(qiáng)。實(shí)證研究顯示：(1)作為主體指標(biāo)的財政信息公開透明(CZTM)與地方政府支出績效(ZFXL)之間的回歸系數(shù)為0.06并在10%的水平上顯著為正，表明財政信息透明度每提升1個單位，相應(yīng)的地方政府支出績效就會提升6%。顯然，回歸計量結(jié)果證實(shí)了前面圖1的邏輯推理與理論假設(shè)。(2)作為輔助指標(biāo)的行政透明度(XZTM)是一種間接的財政信息公開透明度指標(biāo)，其與地方政府支出績效(ZFXL)的回歸系數(shù)為0.03，同樣表明兩者之間呈正相關(guān)關(guān)系且效果顯著。這表明地方政府相關(guān)職能部門的行政信息公開透明度每提升1個單位，相應(yīng)的地方政府支出績效就會增加3%。事實(shí)證明，2010年以來自上而下啟動的政府各部門“三公經(jīng)費(fèi)”實(shí)行“曬賬本”公開制度改革后，政府行政信息的公開透明度通過降低行政成本，減少尋租機(jī)會，壓縮腐敗空間并減少黑箱操作，從而有助于增強(qiáng)地方政府支出績效水平。顯然，這對構(gòu)建和諧社會以及服務(wù)型政府都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

表3 相關(guān)指標(biāo)說明與數(shù)據(jù)來源

表4 模型求解及其計量結(jié)果

對控制變量的回歸分析及其計量結(jié)果同樣蘊(yùn)含著重要的政策意義。主要包括：(1)地方政府競爭程度(ZFJZ)的回歸結(jié)果顯示其與地方財政支出績效的相關(guān)系數(shù)為-0.07，且在1%的水平上顯著相關(guān)。這意味著地方政府圍繞招商引資而展開的財稅優(yōu)惠政策競爭，客觀上會對地方政府支出績效產(chǎn)生反向的不利影響。這與已有文獻(xiàn)(祁毓、郭均均，2012)的研究發(fā)現(xiàn)較為一致。(2)區(qū)域發(fā)展水平(FZSP)的回歸系數(shù)為負(fù)，且在5%的水平上顯著。對此的經(jīng)濟(jì)解釋是：地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，地方政府擁有的財政資源越多，導(dǎo)致地方政府傾向于不重視財政資源的節(jié)約和高效使用，浪費(fèi)性或奢侈性支出可能增多，從而降低地方政府支出績效水平。同樣地，邊際收益遞減規(guī)律也可以部分地解釋區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與地方政府支出績效的負(fù)相關(guān)現(xiàn)象。(3)轄區(qū)固定資產(chǎn)投資水平(GDZC)和教育投資水平(JYTZ)對地方政府支出績效的影響呈不確定狀態(tài)，表明在此領(lǐng)域投資具有一定的長周期、外溢性等特征，其短期內(nèi)對地方政府支出績效的影響并不明顯。(4)地區(qū)開放貿(mào)易程度(MYCD)的回歸結(jié)果顯示其系數(shù)為-0.11且影響顯著。這表明區(qū)域開放貿(mào)易程度變動1%，地方政府支出績效就會反向變動0.11%。對此的解釋可與FZSP指標(biāo)類似，即地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)條件下可能缺乏足夠的財政支出績效管理激勵。(5)區(qū)域?qū)嶋H稅負(fù)(SJSF)的回歸結(jié)果顯示其系數(shù)為負(fù)，且在1%的水平上顯著，說明實(shí)際稅負(fù)越高就會降低轄區(qū)內(nèi)地方政府支出績效。在某種程度上，這暗示當(dāng)前我國地方經(jīng)濟(jì)的實(shí)際稅負(fù)偏高以及在一定范圍施行減稅政策的必要性。顯然，結(jié)構(gòu)性或總量性減稅政策已是當(dāng)前我國在供給側(cè)(Supply Side)實(shí)行結(jié)構(gòu)性改革的重要選項(xiàng)之一。(6)轄區(qū)城市化水平(CSH)和人口增長率(RKZZ)兩項(xiàng)指標(biāo)的回歸結(jié)果都不太顯著，表明兩者對地方政府支出績效并沒有直接的影響或?qū)嶋H作用難以確定。(7)轄區(qū)財政自給率(CZZJ)的回歸系數(shù)在1%的水平上顯著為正，表明地方財政自給程度越高，相應(yīng)的地方政府支出績效也越高。顯然，財政自給率是衡量一個地區(qū)財政健康運(yùn)行的重要指標(biāo)。該指標(biāo)從反面印證了政府間縱向轉(zhuǎn)移支付過多過濫可能會對地方政府支出績效產(chǎn)生不可忽視的扭曲性影響。(8)轄區(qū)財政分權(quán)(CZFQ)的回歸分析結(jié)果為正且在1%的水平上顯著。這表明地方財政分權(quán)程度越高，地方政府支出績效也會隨之改進(jìn)。背后的內(nèi)在邏輯是：財政分權(quán)讓地方政府獲得更多的財政支配權(quán)和自主決策權(quán)，使之能在一定約束條件下更合理、更有效地對公共財政資源進(jìn)行結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化配置，從而提升了地方政府支出績效水平。

四、研究結(jié)論與政策建議

本文基于DEA評價所獲取的地方政府支出績效值，運(yùn)用2007-2012年間的省級面板數(shù)據(jù)，重點(diǎn)剖析了我國地方財政信息“陽光化”改革的績效后果。主要結(jié)論如下：第一，在設(shè)置了一系列控制變量條件下，本文設(shè)定的計量模型回歸結(jié)果肯定性地描述了我國省級財政的信息公開有助于提升地方政府支出績效水平。這一研究結(jié)論與已有文獻(xiàn)的研究結(jié)論較為吻合，有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)解釋力，佐證了D·Heald(2003)[4]所提到的樂觀主義觀點(diǎn)(也間接說明我國省級政府的財政信息公開尚處在較低級的質(zhì)效水平)*事實(shí)上，上海財經(jīng)大學(xué)課題組每年對我國省級政府財政信息公開情況所做的調(diào)查和分析也僅考慮了相關(guān)財政數(shù)據(jù)的可獲得性(即公開的最低水平要求)，未涉及財政數(shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性以及公開的時效性等信息公開質(zhì)效維度指標(biāo)。見《中國省級財政公開透明度報告》(2014)。。盡管如此，“財政信息公開本身的確會引致財政資源配置的績效結(jié)果”這一有價值發(fā)現(xiàn)，也是對國務(wù)院制訂并頒布《政府信息公開條例》(2008年5月1日施行)以來所起改革推動作用的一種有力肯定和積極支持。第二，以2007-2012年間我國省級政府層面的財政信息公開數(shù)據(jù)和支出績效表現(xiàn)為研究樣本，發(fā)現(xiàn)直接或狹義的財政信息公開透明度每提升1單位，則相應(yīng)的地方政府支出績效就改善6%；將地方政府行政信息公開透明情況納入并構(gòu)建更廣泛意義上的省級財政信息公開指標(biāo)，則發(fā)現(xiàn)解釋變量對被解釋變量的貢獻(xiàn)度或解釋力顯著地提升到了9%。第三，相關(guān)控制變量的計量分析結(jié)果同樣值得關(guān)注和重視。例如，地方政府競爭程度(ZFJZ)的回歸結(jié)果顯示其與地方財政支出績效的相關(guān)系數(shù)為-0.07，這意味著地方政府圍繞招商引資而展開的財稅優(yōu)惠政策競爭，客觀上會對地方政府支出績效產(chǎn)生一定的扭曲性影響。應(yīng)指出，無論是基于保障基本人權(quán)、防控官員腐敗還是推進(jìn)財政治理現(xiàn)代化角度，本文研究都傾向于支持“財政信息公開是一種相對低成本且高效率的治理手段和機(jī)制保障”。2013年我國十八屆三中全會已明確“財政是國家治理的支柱和重要基礎(chǔ)”并提出要“建立現(xiàn)代財政制度”，但財政信息公開顯然是實(shí)現(xiàn)上述改革戰(zhàn)略目標(biāo)的重要前提。不難發(fā)現(xiàn)，沒有信息公開機(jī)制作為保障條件，公共財政的“法治”就會缺乏公平根基，公共財政的“善治”就會難以達(dá)成，公共財政的“共治”也必將無從談起。

本文從理論和實(shí)證兩方面證明了財政信息公開是提升地方政府支出績效的重要路徑和保障機(jī)制，為進(jìn)一步加快我國財政信息公開制度改革以改進(jìn)地方政府支出績效提供了必要的政策依據(jù)。結(jié)合我國財政信息公開改革進(jìn)程(特別是省級及其以下地方財政層面)較為緩慢和滯后的現(xiàn)實(shí)，提出如下政策建議：

1.改革理念層面：應(yīng)從財政治理以及國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度來充分認(rèn)知和宣揚(yáng)財政信息公開制度改革的重要價值。在我國，構(gòu)建現(xiàn)代財政制度并實(shí)現(xiàn)財政治理現(xiàn)代化是一個具有歷史穿透力的戰(zhàn)略決策。作為上述改革目標(biāo)的基礎(chǔ)性支撐條件，財政信息公開不僅僅是財政收支數(shù)字的公開披露問題，而是涉及公民基本權(quán)利能否落實(shí)、民主財政理念能否貫徹、服務(wù)型和廉潔型地方政府能否建成、地方政府支出績效能否進(jìn)一步提升甚至政治文明建設(shè)能否有所推動的大戰(zhàn)略問題。

2.法治監(jiān)督層面：在落實(shí)《新預(yù)算法》(全國人大常委會2014年8月31日表決通過)有關(guān)財政預(yù)算公開條款的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善財政信息公開責(zé)任追究等重要細(xì)節(jié)立法并建立相應(yīng)的財政信息公開監(jiān)督體系?！缎骂A(yù)算法》在完善公共預(yù)算體系、拓展預(yù)算決算公開內(nèi)容和強(qiáng)化人大監(jiān)督力度等方面都有了很大的改進(jìn)[15]。客觀地說，我國已經(jīng)從形式上初步建立了各級政府財政信息公開的制度規(guī)范并有了一定的法律保障。例如，2015年1月1日生效的《新預(yù)算法》第十四條規(guī)定：“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開。”但新法新規(guī)能否真正“落地”以及實(shí)際財政效果還有待觀察，財政信息公開的不全面、不準(zhǔn)確、不及時以及等問題仍然存在。為此建議進(jìn)一步完善財政信息公開責(zé)任追究制度(如信息公開違法行為的具體內(nèi)容、責(zé)任主體以及違法后果等)等相關(guān)立法，并可考慮在各級人大層面建立財政信息公開與績效監(jiān)督委員會的專門機(jī)構(gòu)。

3.政府行政層面：通過進(jìn)一步完善行政績效考核制度使財政信息從“被動公開”轉(zhuǎn)為“主動公開”并不斷提高財政信息的公開質(zhì)量。對地方政府來說，財政信息公開有“得”(如支出績效提升)有“失”(如財政自由度和私密操作空間)，因此，完全的價值認(rèn)同在短期內(nèi)有相當(dāng)難度。因此，就有必要將財政信息公開納入行政績效考核范圍并對信息公開質(zhì)量(如公開口徑的完整性、公開數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、公開內(nèi)容的詳實(shí)性等)做出較為明確的規(guī)定。從更廣義財政責(zé)任的重塑角度，地方政府的財政信息公開還應(yīng)包括：財政年度內(nèi)政府都做了哪些事？為什么要做這些事？如何籌集財政資金來做這些事？花錢的實(shí)際績效怎么樣?

4.社會公眾層面：提升公眾的財政信息公開認(rèn)知度與預(yù)算參與度，積極引導(dǎo)并加強(qiáng)財政信息公開的民主監(jiān)督力量。通常，財政預(yù)算信息非常龐雜，大部分信息與普通公眾并非直接相關(guān)，加上部分公眾搭便車的心理，因此，社會公眾對政府預(yù)算公開參與熱情不足和參與能力不高問題往往并存。為此，應(yīng)鼓勵地方政府及其各部門在預(yù)算編制階段和人大預(yù)算初審環(huán)節(jié)的信息公開，從而把民主決策、民主監(jiān)督的關(guān)口前移并從源頭上加強(qiáng)公眾的預(yù)算認(rèn)知與參與度(如重大預(yù)算項(xiàng)目的聽證制度)；健全人大審議預(yù)算的制度，邀請民間團(tuán)體、專家團(tuán)體、行業(yè)代表以觀察員的身份參加人民代表大會并旁聽審議財政預(yù)算的會議，協(xié)助人大代表、政協(xié)委員、特約人員對政府預(yù)算信息和“三公經(jīng)費(fèi)”等公眾廣泛關(guān)注的內(nèi)容進(jìn)行深入調(diào)研和抽查；引入獨(dú)立的社會中介或第三方組織對政府部門的財政預(yù)算(特別是“三公經(jīng)費(fèi)”)公開情況進(jìn)行客觀、科學(xué)和公正的評估，并及時向社會公布權(quán)威的評估報告；組織民間機(jī)構(gòu)、高校和社區(qū)向公眾宣傳普及預(yù)算知識，提高公眾對政府預(yù)算的認(rèn)知以及參與預(yù)算監(jiān)督的能力。例如，法國政府每年都出版《預(yù)算法公民指南》的通俗讀物，通過直觀清晰的問答形式，配以圖表及簡單的說明文字，對公民進(jìn)行有關(guān)財政預(yù)算知識的普及教育。

最后應(yīng)指出，隨著各地稅收增長進(jìn)入中速、低速甚至負(fù)數(shù)的新常態(tài)，我國地方政府稅收收入長期超經(jīng)濟(jì)增長并“習(xí)慣性大手大腳花錢”的“幸福時光”將漸行漸遠(yuǎn)，真正意義上的財政績效管理時代到來也將具備了一種現(xiàn)實(shí)的可能。本文研究表明，加快財政信息公開透明度改革(特別是省級及以下政府)將有利于甄別支出績效的真實(shí)性并助推財政績效管理時代的真正降臨。

[1]國際貨幣基金組織.財政透明度[M].北京：人民出版社，2001.44.

[2]Gian Maria， Milesi-Ferretti. Good，bad or ugly? On the effects of fiscal rules with creative accounting[J].Journal of Public Economics,2004,88(1-2),pp.377-394.

[3] Alberto Alesina，Ricardo Hausmann，Rudolf Hommes and Ernesto Stein. Budget institutions and fiscal performance in Latin America [J]. Journal of Development Economics,1999,59(2),pp.253-273.

[4] David Heald. Fiscal Transparency：Concepts, measurement and UK practice[J]. Public administration,2003,81(4),pp.723-759.

[5]王滿倉，趙守國.財政透明化背景下的政府治理變革[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家,2005,(4):89-95.

[6]劉笑霞，李建發(fā).中國財政透明度問題研究[J].廈門大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2008,(6):34-41.

[7]楊志勇.財政透明度提高的重要一步[J].中國財政,2009,(7):1-2.

[8]王晟.我國財政信息公開制度構(gòu)建研究[J].政治學(xué)研究,2011,(1):84-93.

[9]李永友.公共服務(wù)型政府建設(shè)與財政支出結(jié)構(gòu)效率[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較,2011,(1):67-78.

[10]謝柳芳.政府審計、政府信息披露與政府治理效率研究[D].成都：西南財經(jīng)大學(xué)博士學(xué)位論文,2013.104-117.

[11]Bruno De Borger，Kristiaan Kerstens. Radial and nonradial measures of technical efficiency: An empirical illustration for Belgian local governments using an FDH reference technology[J]. Journal of Productivity Analysis,1996,7(1),pp.41-62.

[12] Antonio Afonso，Ludger Schuknecht，Vito Tanzi. Public sector efficiency：An international comparison[J].Public Choice,2005,123(3):321-347.

[13]陳詩一，張軍.中國地方政府財政支出效率研究:1978-2005[J].中國社會科學(xué),2008,(4):65-78.

[14]劉振亞，唐滔，楊武.省級財政支出效率的DEA評價[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理,2009,(7):50-56.

[15]楊丹芳，呂凱波，曾軍平.中國省級財政透明度評估(2015)[J].上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2015,(5):50-58.

(責(zé)任編輯:風(fēng) 云)

On the Effect of Fiscal Information Disclosure on the Performance of Local Government Expenditure

ZHANG Lei-bao，ZHENG Bin-bo

(School of Public Finance and Taxation，Zhejiang University of Finance and Economics，Hangzhou 310018，China)

Based on the estimated local government expenditure performance by DEA, this paper uses the provincial panel data from 2007 to 2012 to empirically analyze the transparency reform of local government expenditure performance. The findings are as follows: with the introduction of a series of control variables, the econometric model positively demonstrates that fiscal information disclosure helps to improve the government expenditure performance level. Namely, when fiscal information disclosure transparency rises by 1 unit in the narrow sense, the corresponding local government expenditure performance will improve by 6%. The explanation strength of explanatory variable is found to be increased to 9% with regard to the explained variable, when the local government administration information disclosure is added to construct the broad sense of disclosure of fiscal information. This paper proves both theoretically and empirically that fiscal information disclosure is an important path and security mechanism to improve the performance of local government expenditure, which provides an essential policy basis to improve the performance of local government expenditure by further accelerating the reform of the fiscal information disclosure system.

fiscal management; disclosure of fiscal information; local expenditure performance

2016-05-20

浙江省高校重大人文社科項(xiàng)目(2013GH006)

張雷寶(1973-)，男，陜西武功人，浙江財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授，博士；鄭彬博(1990-)，男，浙江溫州人，浙江財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院碩士生。

F812.45

A

1004-4892(2016)12-0028-09