鐘曉敏，魯建坤

(浙江財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院，浙江 杭州 310018)

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地方利益、縱向財政關(guān)系與治理風(fēng)險防范

鐘曉敏，魯建坤

(浙江財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院，浙江 杭州 310018)

通過分析地方政府與中央政府諸多方面存在的激勵兼容問題，總結(jié)出中央政策目標(biāo)與地方財政利益在區(qū)域發(fā)展平衡、改善社會福利、環(huán)境保護(hù)和財政安全等方面存在不一致給國家治理帶來的風(fēng)險，認(rèn)為中央政府應(yīng)對治理風(fēng)險的政策工具單一，縱向控制力較弱?，F(xiàn)有財稅體制改革中所體現(xiàn)的中央適應(yīng)性地強(qiáng)化對稅收的控制、監(jiān)督地方非稅收入等，在防范治理風(fēng)險方面存在很大局限性。提出鼓勵公共參與、改善轉(zhuǎn)移支付、強(qiáng)化地方人大預(yù)算監(jiān)督等多種方式輔助縱向機(jī)制降低治理風(fēng)險，促進(jìn)財政在國家治理中的作用。

利益沖突；治理風(fēng)險；財政控制力

一、引 言

財稅體制改革一直備受中央政府重視，并主導(dǎo)著中國整個改革進(jìn)程。作為中國新一輪改革重要標(biāo)志的中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會，提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，將財政在國家治理中的地位提到一個新的高度，將財稅體制改革列為中國深化改革的排頭兵，并將本輪財稅體制改革目標(biāo)確立為“與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的制度基礎(chǔ)”(樓繼偉，2014)[1]。在這個過程中，中央和地方財政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，不僅關(guān)系到公共服務(wù)的提供，也關(guān)系到國家治理能力。面對公共服務(wù)供給、土地財政等存在的一系列問題，一個流行的觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)前的中央與地方財權(quán)事權(quán)劃分不合理，中央財政集中度過高，地方政府承擔(dān)過多的支出責(zé)任而中央政府控制了過多的財政資源，認(rèn)為應(yīng)該適當(dāng)加大財政放權(quán)。政策層面，2016年08月24日國務(wù)院公開發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，并列出改革時間表，推進(jìn)中央與地方縱向財政關(guān)系再調(diào)整。給定財稅體制的改革目標(biāo)，應(yīng)該特別注意縱向財政關(guān)系調(diào)整對國家治理產(chǎn)生的影響。誠如詹姆斯·布坎南所言“財政制度是經(jīng)濟(jì)制度，也是政治制度”[2]，財政體制改革既有經(jīng)濟(jì)方面的考慮，也有政治方面的考慮，很多情況下，政治方面的考慮將會占據(jù)主導(dǎo)地位。實(shí)際上，任何一項(xiàng)公共決策，大到體制選擇，小到一項(xiàng)公共品提供，其背后均有復(fù)雜的政治過程，而任何一項(xiàng)公共政策都只是多方利益調(diào)和，僅僅考慮經(jīng)濟(jì)效率而忽視政治均衡的公共政策無法得到執(zhí)行(Acemoglu and Robinson, 2013)[3]。

國家治理能力現(xiàn)代化，不僅是要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善社會福利，更重要的是增強(qiáng)居民對國家的認(rèn)同和政權(quán)的支持。也就是通過國家治理績效，鞏固政治合法性(Zhao, 2009)[4]。績效合法性的獲取需要有治理體系的支持，治理體系中存在的利益協(xié)調(diào)問題，不利于提高國家治理績效，繼而蘊(yùn)含損害政治合法性的風(fēng)險，可以稱之為治理風(fēng)險。因此，財稅體制的改革不僅要從公共品供給效率等角度考慮制度設(shè)計，更要從防范治理風(fēng)險的角度考慮制度設(shè)計。本文從國家治理風(fēng)險的角度，剖析當(dāng)前中央與地方關(guān)系中存在的利益不一致問題給國家治理帶來的挑戰(zhàn)。分析認(rèn)為，當(dāng)前地方利益與中央利益在區(qū)域平衡發(fā)展與地方經(jīng)濟(jì)增長、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改善民生、環(huán)境保護(hù)與工業(yè)發(fā)展、地方財政收入與宏觀財政安全等方面存在利益沖突，累積大量治理風(fēng)險。過度依賴中央政府自上而下的控制，政策工具有限，中央財政控制力不足以應(yīng)對治理風(fēng)險。應(yīng)當(dāng)優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付制度，積極鼓勵公共參與地方事務(wù)，發(fā)揮地方人大預(yù)算監(jiān)督作用等幾個方面輔助與增強(qiáng)治理風(fēng)險防范機(jī)制。

二、文獻(xiàn)綜述

傳統(tǒng)財政分權(quán)理論里存在一種傾向，認(rèn)為低層級的政府或者說地方政府更接近具有異質(zhì)性偏好的民眾，對民眾的公共品需求具有更多的信息，因此，地方政府進(jìn)行公共品供給更具有效率。Musgrave(1959)提出中央政府與地方政府在財政職能上可以進(jìn)行有效分工，由于經(jīng)濟(jì)主體的流動性和地方政府的財力有限，中央政府執(zhí)行收入分配和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能具有優(yōu)勢；而由于民眾偏好異質(zhì)性和中央政府的信息劣勢，地方政府提供公共品更有效率，并且這種分工關(guān)系可以通過稅收分享固定下來[5]。Oates(1972)較早地研究了公共品供給中分權(quán)與集權(quán)最優(yōu)邊界問題，認(rèn)為差異化供給和集中規(guī)模化供給兩者相權(quán)取決于差異化供給所帶來的邊際收益與所伴隨的外部性的邊際成本相等之處[6]。此外，Oates (2008)還強(qiáng)調(diào)分權(quán)的一個好處還在于，地方政府選擇不同的政策有利于制度創(chuàng)新，進(jìn)而提供更高質(zhì)量的公共品[7]。Besley和Coate (2003)進(jìn)一步將公共品供給的集權(quán)與分權(quán)放到了政治經(jīng)濟(jì)學(xué)框架下進(jìn)行分析，認(rèn)為集權(quán)情況下的地方利益沖突會導(dǎo)致公共支出過大或者公共品供給的不穩(wěn)定與區(qū)域錯配[8]。

國內(nèi)學(xué)者在對中國政府間財政關(guān)系的研究方面，肖文東(2006)從地方視角出發(fā)，提出應(yīng)以增強(qiáng)地方政府公共服務(wù)能力和均衡地方公共服務(wù)水平為基本出發(fā)點(diǎn)安排政府間財政關(guān)系[9]。倪紅日(2007)認(rèn)為分稅制改革解決了地方政府積極性問題，政府間財政關(guān)系的改革應(yīng)該以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)[10]。盧洪友(2006)提出中國政府間財政關(guān)系按“以公共需要為本”、“財政負(fù)擔(dān)與財政能力大致對稱”以及“基本公共品優(yōu)先保障”原則進(jìn)行安排[11]。呂煒(2005)通過對比分析發(fā)達(dá)國家政府間財政關(guān)系的演變，提出不同層級的政府的職能應(yīng)與市場失靈的類型相對應(yīng)，即以實(shí)現(xiàn)彌補(bǔ)市場失靈為原則調(diào)整政府間財政關(guān)系[12]。呂冰洋(2014)認(rèn)為事權(quán)關(guān)系調(diào)整方面，應(yīng)當(dāng)將事權(quán)集中在中央政府和縣級政府，省級政府只負(fù)責(zé)監(jiān)督，廢除市級政府；稅權(quán)方面以分稅為主、分成為輔，并就稅種如何在不同層級政府間劃分做了分析[13]。

以上研究對政府間財政關(guān)系的調(diào)整提供了有益的探索，但遺憾的是均集中于分析經(jīng)濟(jì)效率和社會福利問題，沒有系統(tǒng)地從政治角度分析問題。劉尚希(2004)較早地從風(fēng)險控制的角度分析了地方政府行為對總體財政風(fēng)險的影響，認(rèn)為政府各部門預(yù)算外財政活動與風(fēng)險責(zé)任的不對稱，下級政府預(yù)算軟約束給上級政府帶來“或有負(fù)債”，下屆政府承擔(dān)上屆政府帶來的風(fēng)險等問題導(dǎo)致國家財政風(fēng)險擴(kuò)大[14]。與本文不同，他的風(fēng)險概念僅限于償債、財政運(yùn)轉(zhuǎn)等方面。與本研究相近的，曹正漢的系列研究從中央政府規(guī)避與居民沖突等社會風(fēng)險的角度分析了某些領(lǐng)域內(nèi)存在“過度分權(quán)”現(xiàn)象，認(rèn)為分權(quán)程度始終受到政治約束，即地方政府權(quán)力運(yùn)行中排斥分立、制衡帶來的風(fēng)險控制問題嚴(yán)重依賴縱向制約機(jī)制，決定了分權(quán)有底線。與之不同，本文著力分析中央與地方財政關(guān)系調(diào)整中縱向控制的困境、改進(jìn)的必要性和可能性，并提出政策建議[15][16]。我們認(rèn)為，政府間財政關(guān)系調(diào)整中，應(yīng)加強(qiáng)中央政府調(diào)控地方政府行為的能力，有助于有效獲取國家治理績效，規(guī)避治理風(fēng)險。根據(jù)Blanchard和Shleifer(2001)的研究，一定程度上來講，中國經(jīng)濟(jì)改革與俄羅斯經(jīng)濟(jì)改革經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效迥異的重要原因就在于中央的控制力差異[17]。

三、政府間縱向利益沖突與治理風(fēng)險

盡管地方政府的權(quán)力合法性來自于中央政府的授權(quán)，但地方政府與中央政府的政策目標(biāo)并不總是一致，不同層級政府之間某些情況下存在利益沖突。組織上的統(tǒng)一性，并不一定能達(dá)到“政令”執(zhí)行的一致性。科層組織一旦形成便具有自行運(yùn)轉(zhuǎn)的能力，會有其自身的利益，甚至有時會背離其高層的利益(韋伯，2004)[18]。即使依賴于君王專斷權(quán)力得以形成的中國古代官僚體制，也具有其自己的階級利益，有時與皇權(quán)相沖突(王亞南，1981)[19]。在當(dāng)代中國，官僚組織的規(guī)模、深入社會的程度達(dá)到前所未有的程度，在正式的官僚組織內(nèi)部，廣泛存在社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等非正式制度，有時形成利益派別，導(dǎo)致政策執(zhí)行經(jīng)常發(fā)生“變通”；“向上負(fù)責(zé)”往往變成“向直接上級負(fù)責(zé)”；信息自下而上的流動往往不暢，官僚組織的權(quán)力不斷膨脹，與國家權(quán)力不協(xié)調(diào)，有時其自身利益與其他的社會利益主體相沖突(周雪光，2013)[20]。龐大的科層組織內(nèi)部不同部門之間的利益博弈，往往導(dǎo)致國家政策執(zhí)行走樣，甚至背離政策初衷(陳家建等，2013)[21]。

中央與地方之間圍繞許多的政策或者利益進(jìn)行博弈，中央政府并不能總在博弈中占據(jù)壟斷優(yōu)勢。地方政府無論是在地方資源控制、財力控制，甚至公共政策的實(shí)際制定與執(zhí)行層面具有很大的策略空間和操作余地。地方利益對地方政府行為激勵最為強(qiáng)烈和直接?！吧嫌姓撸掠袑Σ摺钡默F(xiàn)象普遍存在，這不僅弱化了整個國家系統(tǒng)的宏觀調(diào)控能力，也會積累大量治理風(fēng)險，威脅國家的長治久安。

(一)地方利益與社會福利

中央政府的財政控制力不足，地方利益主導(dǎo)公共政策。一方面體現(xiàn)在中央對于地方財政支出結(jié)構(gòu)缺乏有效影響力，國家總體財政支出結(jié)構(gòu)存在扭曲，導(dǎo)致公共品和公共服務(wù)供給不足。另一方面體現(xiàn)在中央在區(qū)域之間進(jìn)行財力調(diào)節(jié)的能力不足，導(dǎo)致公共品和公共服務(wù)供給的區(qū)域不平衡，基本公共服務(wù)覆蓋不足。兩方面均不利于社會福利的提高，損害居民對國家政權(quán)的政治信任與認(rèn)同，也不利于國內(nèi)統(tǒng)一市場的維護(hù)，阻礙經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展和包容性增長。

改善民生，提高社會福利，使得居民富有“獲得感”，有助于社會穩(wěn)定。隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，在提高居民“獲得感”方面，改善民生相對于經(jīng)濟(jì)增長的重要性將逐漸提高。改革開放以來，與中國經(jīng)濟(jì)增長奇跡相隨的是教育、醫(yī)療等社會領(lǐng)域方面的發(fā)展滯后，可以說呈現(xiàn)出“國富與民生關(guān)系失衡”(呂煒、王偉同，2009)[22]。張光和莊玉乙(2012)在2010年的調(diào)查顯示，居民對政府職能的期待中，改善社會保障、衛(wèi)生健康、環(huán)境保護(hù)、教育、科技藝術(shù)等優(yōu)先于改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等職能[23]。孟天廣和楊明(2012)發(fā)現(xiàn)在縣級層面，純公共品和民生福利等對居民的政治信任的影響逐漸超過經(jīng)濟(jì)增長，對政府而言，某種意義呈現(xiàn)出從“經(jīng)濟(jì)增長合法性”到“公共產(chǎn)品合法性”需求轉(zhuǎn)變[24]。盡管中央政府一直引導(dǎo)改善社會福利，加強(qiáng)民生建設(shè)，但地方政府實(shí)際的行動與中央政府導(dǎo)向并不一致。地方財政支出結(jié)構(gòu)始終存在嚴(yán)重偏向。各地方政府將大量財政資金等優(yōu)先投入到短期內(nèi)即可推動經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面(張軍等，2007; 張晏、龔六堂，2005)[25][26]，另一方面在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的支出增長緩慢，投入不足(傅勇，2010；傅勇、張晏，2007；平新喬、白潔，2006；喬寶云等，2005)[27][28][29][30]。重經(jīng)濟(jì)增長而輕民生的財政支出結(jié)構(gòu)，一定程度上偏離了居民的偏好，不利于提高社會整體的效用水平，醫(yī)療、教育資源的相對短缺和質(zhì)量不足不利于社會的和諧和穩(wěn)定。民生發(fā)展的滯后，社會福利條件的弱化，會誘使部分群體更多地參與非法活動，社會犯罪率上升，增加社會生產(chǎn)和生活成本，擾亂社會和諧(陳剛，2010)[31]。優(yōu)化財政資源配置，增加社會福利性支出，是比增加司法投入、擴(kuò)充警察力量等具有更高社會收益的犯罪治理策略(陳剛等，2010; 陳碩，2012)[32][33]。

向所有公民提供基本公共服務(wù)，促進(jìn)社會福利均等化，有助于國內(nèi)統(tǒng)一市場維護(hù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。當(dāng)前中國，商品市場逐步成熟，但是要素市場仍存在大量問題。在國內(nèi)共同市場建立方面，基本公共服務(wù)覆蓋不足，基本公共服務(wù)、社會保障體系與戶籍制度掛鉤，成為勞動力市場分割，勞動力自由流動的制度性障礙。不能形成有效的共同市場，造成資源錯配，降低經(jīng)濟(jì)效率，不利于經(jīng)濟(jì)增長潛力的發(fā)揮。其中，跨區(qū)域的協(xié)調(diào)問題尤為突出。以農(nóng)民工為例，勞動力從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門，帶來兩個區(qū)域變動，一是城鄉(xiāng)，二是跨區(qū)域，其稅收貢獻(xiàn)地、社會保障部分資金繳納地與其社會福利享有地分離。中國的城市化進(jìn)程仍在進(jìn)行中，人口的空間布局呈現(xiàn)動態(tài)變化，勞動力的流動與人口遷徙也處于動態(tài)變化中，給公共服務(wù)均等化帶來獨(dú)特的挑戰(zhàn)。中央財政控制力不足，區(qū)域之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付能力有限，將難以克服跨區(qū)域協(xié)調(diào)問題，各地方基于自身財政資源決定本地公共品供給，繼續(xù)造成市場分割，一定程度上會惡化基本公共服務(wù)均等化，不利于實(shí)現(xiàn)包容性增長。

(二)地方利益與環(huán)境保護(hù)

環(huán)境污染問題長期以來困擾中國居民生活，損害居民的健康，大大降低居民的“獲得感”。中國經(jīng)濟(jì)增長過度地依賴高污染行業(yè)的發(fā)展(Vennemo et al, 2009)[34]，地方政府放松環(huán)境規(guī)制，發(fā)展本地工業(yè)獲取財政收入(Lorentzen et al, 2013)[35]，同時缺乏動力投入財政資源進(jìn)行環(huán)境治理(劉琦，2013；張凌云、齊曄，2010)[36] [37]。對中央政府而言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，進(jìn)行環(huán)境規(guī)制，投入資金治理污染，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和提高居民的效用水平具有重要意義。對地方政府而言，放松環(huán)境規(guī)制推動本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，不僅可以帶來經(jīng)濟(jì)利益，也有助于獲得晉升等政治利益，而有限的財政資源投入到環(huán)境污染方面，不容易在地方長官有限的任期內(nèi)出政績。Cai et al (2016)發(fā)現(xiàn)，地方政府使用一些策略性手段以鄰為壑，可以規(guī)避責(zé)任轉(zhuǎn)嫁別的轄區(qū)，惡化了總體的環(huán)境質(zhì)量[38]。增加地方政府地區(qū)的決策約束是改善環(huán)境保護(hù)的重要途徑。問責(zé)機(jī)制運(yùn)行良好的情況下，地方政府放松環(huán)境規(guī)制或者環(huán)境保護(hù)投入不足受到相應(yīng)懲罰，就可能消除區(qū)域之間競爭壓力損害環(huán)境保護(hù)的趨勢。這種問責(zé)機(jī)制可以來自橫向監(jiān)督(如國外議會等)，或者自下而上的監(jiān)督(如選民)(Potoski, 2001)[39]。也可以是自上而下的監(jiān)督，如中央政府通過稅收、環(huán)境轉(zhuǎn)移支付等手段治理環(huán)境，也可以通過自上而下地問責(zé)官員強(qiáng)化環(huán)境規(guī)制。

(三)地方利益與財政安全

分稅制改革后，地方政府有動機(jī)發(fā)展自己獨(dú)享的稅基，或者說獲取較少受中央政府控制的稅收資源。典型的，根據(jù)分稅制當(dāng)時的設(shè)計，土地出讓相關(guān)的收益，建筑業(yè)、城市工商業(yè)相關(guān)營業(yè)稅主要?dú)w地方政府，奠定了“土地財政”的激勵基礎(chǔ)，土地開發(fā)和城市擴(kuò)張逐漸成為地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要模式(孫秀林、周飛舟，2013)[40]。土地財政規(guī)模顯著地推高了城鎮(zhèn)房價，財政分權(quán)度越高，這種效應(yīng)越顯著(宮汝凱，2012)[41]。房價過快上漲，引起廣泛的社會關(guān)注和不滿，然而地方政府并不樂意將土地出讓相關(guān)收入部分地投入保障房建設(shè)，即使中央政府做出要求。

土地財政背后，存在其他地方利益的驅(qū)動，如急于推動經(jīng)濟(jì)增長以獲取經(jīng)濟(jì)利益或政治利益等，依靠轉(zhuǎn)移支付等增加地方財力或進(jìn)一步放權(quán)，并不能抑制地方出讓土地的沖動(范子英，2015)[42]。地方政府通過土地出讓等獲取資金進(jìn)行固定投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡管短期內(nèi)能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但會扭曲產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，損害資源配置效率，并不具有可持續(xù)性，并且土地出讓存在“寅吃卯糧”的現(xiàn)象，下屆政府的財政收入受到上屆財政收入影響，兩方面都會導(dǎo)致地方財政風(fēng)險(呂煒、 許宏偉，2012)[43]。此外，地方政府常常通過所控制的地方投融資平臺公司，以土地做抵押向銀行貸款，或者發(fā)行城投債，繼而將資金用以房地產(chǎn)開發(fā)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)等，成為地方實(shí)際負(fù)債的杠桿，擴(kuò)大了地方債務(wù)規(guī)模和監(jiān)控難度。房地產(chǎn)價格的波動，經(jīng)濟(jì)形勢的沖擊，將會通過影響這些加杠桿的地方債務(wù)，引發(fā)償債風(fēng)險和財政危機(jī)(何楊、滿燕云，2012)[44]。

(四)地方利益與區(qū)域平衡發(fā)展

市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的情況下，產(chǎn)業(yè)資本的流動，人力資本和勞動力的流動由市場力量決定，政府不能通過指令性計劃干預(yù)企業(yè)、勞動力的空間配置。區(qū)域平衡發(fā)展越來越依靠中央政府通過運(yùn)用財政工具進(jìn)行調(diào)節(jié)。中央政府通過稅收分成與轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)財政資金在不同區(qū)域之間的凈流出與凈流入，影響地方財政壓力，影響地方政府發(fā)展制造業(yè)、土地出讓等行為，繼而影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，然而，地方政府完全按照自己的財政利益行動并對中央政府的財政轉(zhuǎn)移行為做出反應(yīng)，并不會完全跟隨中央政策均等化目標(biāo)行動，可能會促使落后地區(qū)推動本地經(jīng)濟(jì)增長，也可能會抑制其推動經(jīng)濟(jì)增長(方紅生、張軍，2014)[45]。因?yàn)榈胤嚼娴拇嬖冢瑓^(qū)域平衡發(fā)展的調(diào)控并非易事，中央政府的財政調(diào)控能力以及調(diào)控能力的運(yùn)用面臨不小的挑戰(zhàn)。

幅員遼闊、人口眾多、文化多樣，自然稟賦和歷史天然決定了中國地區(qū)間發(fā)展存在不均等，但改革開放以來施行的非平衡發(fā)展戰(zhàn)略加劇了這種地區(qū)差異，這就使得中央政府對區(qū)域發(fā)展進(jìn)行調(diào)控具有特別的意義。上世紀(jì)80年代中國從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，施行漸進(jìn)式的改革，先從特定地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)、由點(diǎn)及線再到面地推進(jìn)。東南沿海地區(qū)較早地獲得親市場、開放的政策，而中西部地區(qū)獲得相應(yīng)政策許可就相對晚許多。不僅如此，東南沿海地區(qū)較早的市場化，生產(chǎn)要素的價格高于計劃經(jīng)濟(jì)體制下的定價，大量地吸引了中西部地區(qū)原本依賴計劃經(jīng)濟(jì)體制獲取的生產(chǎn)要素，不利于中西部地區(qū)發(fā)展。特別地，中西部地區(qū)大量勞動力流向東南沿海，但是這些勞動者所應(yīng)享有的就業(yè)保險、醫(yī)療保險等公共福利并沒有被東南沿海地區(qū)承擔(dān)，或者沒有享受，或者仍由其戶籍地承擔(dān)。一旦東南沿海遭遇經(jīng)濟(jì)下行沖擊，這些勞動力返回原籍，從而使得東南沿海地區(qū)規(guī)避了失業(yè)壓力，失業(yè)群體帶來的壓力由勞動者原籍地承擔(dān)。

中國改革開放初期施行非平衡發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)展目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“共同富裕”。“共同富?！弊鳛橐粋€戰(zhàn)略目標(biāo)或者共同愿景，在改革開放初期降低了非平衡發(fā)展戰(zhàn)略所面臨的政治阻力，推進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)的市場化；作為一個政治承諾，對地區(qū)發(fā)展的再平衡提出了政治要求?！爸袊母镩_放和現(xiàn)代化建設(shè)的總設(shè)計師”鄧小平同志指出“共同富裕的構(gòu)想是這樣提出的：一部分地區(qū)有條件先發(fā)展起來，一部分地區(qū)發(fā)展慢點(diǎn)，先發(fā)展起來的地區(qū)帶動后發(fā)展的地區(qū)，最終達(dá)到共同富裕?！盵46]，深刻地奠定了中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，居民對收入不平等有相當(dāng)大的容忍度，不同部門、階層的狀況都在變化，居民并不知道自己的未來的狀況，但觀測到身邊人狀況的改善，他會期待自己將來也會改善，從而短期內(nèi)對收入不平等的容忍度較高；但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如果一部分居民一直處于相對不利的地位，“相對剝奪感”的增強(qiáng)使得這種對不平等的容忍度降低，引發(fā)政治風(fēng)險和社會危機(jī)(Hirschman and Rothschild, 1973)[47]。特別地，在區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)差距可部分地歸咎為中央政府的政策偏向時，再平衡政策在政治上就更具有緊迫性和必要性。無論是西部大開發(fā)戰(zhàn)略、中部崛起戰(zhàn)略還是東北振興戰(zhàn)略，既顯現(xiàn)了中央政府對區(qū)域發(fā)展不平衡的擔(dān)憂從而做出“推動”平衡的努力，又體現(xiàn)了發(fā)展相對落后的地區(qū)的政治力量抓住一切可能的機(jī)會不斷爭取自身利益做出“拉動”平衡的努力，均對中央政府治理能力和控制力提出新的要求。

使用傾斜性區(qū)域政策在市場經(jīng)濟(jì)體制下存在很大局限性。將東南沿海出色的干部輸入到中西部，盡管有利于發(fā)展經(jīng)驗(yàn)傳播，但地方政策的施行受制于當(dāng)?shù)氐募s束條件，單純的地方領(lǐng)導(dǎo)人轉(zhuǎn)移對平衡地區(qū)發(fā)展的作用有限。發(fā)展的不平衡，地區(qū)間在提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的財力不均等，增強(qiáng)了中央政府運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付等財政調(diào)節(jié)工具進(jìn)行區(qū)域平衡的需要。值得注意的是，盡管現(xiàn)有研究表明，當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長收斂、平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長方面的作用有限(李永友、沈玉平，2010；馬拴友、于紅霞，2003)[48][49]，但對改善地方財力、平衡財政不均等方面有一定作用(Huang and Chen, 2012)[50]。轉(zhuǎn)移支付體系的運(yùn)作模式和效率需要改進(jìn)，但總體的趨勢是要求中央政府擁有更多的可用以轉(zhuǎn)移支付的資源。

四、中央財政控制力與政策困境

治理風(fēng)險的存在會威脅國家治理績效，繼而影響中央政府的政治合法性。 “發(fā)展是硬道理”與“穩(wěn)定壓倒一切”一直是改革開放后中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的兩大命題，某種程度上來講成為現(xiàn)實(shí)政治生活的兩條規(guī)則。降低治理風(fēng)險，需要硬化地方政府所面臨的約束。當(dāng)前，地方人大等對地方政府負(fù)有監(jiān)督責(zé)任的機(jī)構(gòu)，其實(shí)際功能尚不能令人滿意。同時，居民對地方政府的自下而上的監(jiān)督機(jī)制也尚不完善，地方公共決策中的公共參與機(jī)制不健全。嚴(yán)重依賴中央政府自上而下地約束地方政府。

中央政府自上而下對地方政府的行為進(jìn)行調(diào)控，一是通過組織部門對地方官員進(jìn)行管理和控制；二是通過財政稅收部門來調(diào)節(jié)地方政府的財政收支。第一種控制方式較為被動，地方官員的行為會隨著具體約束環(huán)境的變化而變化。嚴(yán)厲制裁制造風(fēng)險的地方官員的威脅具有不可置信性，因?yàn)殡y以準(zhǔn)確度量官員的責(zé)任，如很多風(fēng)險的爆發(fā)并不是及時的；另外，官員本身是一項(xiàng)有價值資產(chǎn)，其執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)等人力資本并不可及時再生，在隨機(jī)沖擊和個人責(zé)任之間難以區(qū)分的情況下，制裁官員對于政治組織本身而言是種損失，也容易引發(fā)政治組織內(nèi)部的分歧。相對而言，在現(xiàn)代治理環(huán)境下，采用財政手段對地方政府行為進(jìn)行控制，更符合法治精神，也更直接。

然而，政策工具的局限性，尤其是縱向控制乏力難以有效應(yīng)對多種治理風(fēng)險，是當(dāng)前國家治理能力現(xiàn)代化所面臨的重大挑戰(zhàn)。

(一)中央政府適應(yīng)性控制稅收，但中央財力擴(kuò)張乏力

通過財政手段對地方政府行為進(jìn)行調(diào)控，要求中央政府保持一定程度的財政集權(quán)。缺乏足夠的財政收入，中央政府調(diào)節(jié)地方財政收支的條件能力過弱，將會導(dǎo)致全國性公共品供給不足，收入分配調(diào)節(jié)功能缺位，宏觀調(diào)控能力弱化，威脅國家安全(胡鞍鋼，1996; 王紹光，1995)[51][52]。1994年的分稅制改革旨在提高“兩個占比”，即稅收在GDP中的占比以及中央財政收入在總財政收入中的占比，背后的政策目標(biāo)即是通過增強(qiáng)國家財政收入與中央財政收入，增強(qiáng)國家總體宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的能力和社會管理能力，解決轉(zhuǎn)型中的社會矛盾，穩(wěn)定社會秩序，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高公共服務(wù)能力，促進(jìn)社會公正和公共服務(wù)均等，最終降低治理風(fēng)險。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，稅基的動態(tài)變化，中央政府財政收入份額并不能自動得到提升或者維持。中央政府始終需要牢牢把握控制稅收的主動權(quán)，根據(jù)稅基的變動，調(diào)整與地方政府分成比例，以保持分稅制改革設(shè)計時的政策目標(biāo)。在全國稅收收入中，增值稅、營業(yè)稅和所得稅三個稅種比重最高，相應(yīng)中央與地方分成比例在1994年后的調(diào)整也較多。

首先是所得稅收入分享改革，提高了中央政府在所得稅中的分享比例，新增納稅人全部由國家稅務(wù)局進(jìn)行征收管理。2002年1月1日開始，中央與地方按統(tǒng)一比例分享企業(yè)所得稅，中央與地方分享比例在2002年按照50∶50進(jìn)行，2003年之后按照60∶40進(jìn)行。個人所得稅方面由地方稅變?yōu)橹醒肱c地方共享稅，2002年按照50∶50分享，2003以及之后按照60∶40分享。

其次是增值稅和營業(yè)稅改革。從圖1可知，分稅制改革后，國內(nèi)增值稅是國內(nèi)第一大稅種，但其在全部財政收入中的比重逐漸降低。分稅制改革方案中，進(jìn)口增值稅全部歸中央，而國內(nèi)增值稅由中央與地方按照75∶25比例進(jìn)行分成。作為中央稅收收入的第一大稅種，國內(nèi)增值稅重要性的下降會降低中央財政收入。

圖1 分稅制后增稅地位變化資料來源：歷年《中國財政年鑒》，財政部。下同。

從圖2可知，分稅制后，主要作為地方稅的營業(yè)稅在全國財政收入和稅收收入中的占比相對穩(wěn)定，而中央政府財政收入從中獲益較少。

圖2 分稅制后營業(yè)稅地位變化

在這一背景下，中央政府決定進(jìn)行增值稅替代營業(yè)稅的改革，先進(jìn)行行業(yè)試點(diǎn)和地區(qū)試點(diǎn)，后逐步推開一直到2016年5月1日起在全國范圍內(nèi)全面推開“營改增”。將地方政府的主要稅種逐步轉(zhuǎn)為中央與地方共享稅，并由國家稅務(wù)局統(tǒng)一征收，中央與地方按照50∶50比例分享。

稅收分成和征管的相應(yīng)調(diào)整可以認(rèn)為是中央政府為保持分稅制改革目標(biāo)針對稅基變動主動的適應(yīng)性控制。然而，從圖3可以看出，雖然1994年分稅制改革后“兩個占比”迅速得到提高，但中央財政收入占比20年來基本保持穩(wěn)定。而同一時期，民生失調(diào)問題、區(qū)域發(fā)展失衡問題、環(huán)境保護(hù)與財政安全等方面的治理風(fēng)險不斷增加。盡管中央政府已經(jīng)適應(yīng)性地增加了對稅收收入的控制，但并沒有能夠進(jìn)一步擴(kuò)大中央財力，相對而言，中央的財政調(diào)控能力仍顯不足。

圖3 分稅制前后兩個比重變化

(二)中央政府強(qiáng)化對非稅收入的監(jiān)管，但其調(diào)控“投鼠忌器”

在中央政府相對嚴(yán)格地控制預(yù)算內(nèi)財政收入的情況下，地方政府采取各種手段通過做大預(yù)算外收入來獲取資源，并一定程度上逃避中央控制。對這部分資金的控制，中央政府處于相當(dāng)被動的地位，甚至只能在地方預(yù)算外資金規(guī)模與預(yù)算內(nèi)收入旗鼓相當(dāng)時，才進(jìn)行了相應(yīng)的整頓。如上世紀(jì)九十年代初中央政府對預(yù)算外收入統(tǒng)計口徑進(jìn)行了調(diào)整，縮小預(yù)算外資金的規(guī)模。但預(yù)算外收入的增長速度始終快于預(yù)算內(nèi)收入的增長。1996年頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，明確了預(yù)算外資金也是財政性資金，需要規(guī)范管理，再到后來對預(yù)算外資金實(shí)行收支兩條線管理，最終到2011年取消預(yù)算外資金，進(jìn)入全面綜合預(yù)算管理。盡管財政的中央集權(quán)在強(qiáng)化，但地方財政事實(shí)上從未放棄尋找新的財源。

強(qiáng)化土地出讓金的監(jiān)督管理。中央政府通過約束地方政府進(jìn)行土地出讓的方式，使得土地出讓規(guī)模、金額等信息更加透明。首先對經(jīng)營性土地的出讓和工業(yè)用地的出讓實(shí)行全面的監(jiān)管。從2002年開始相繼出臺了一系列的文件，最終實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營性土地和工業(yè)用地使用權(quán)出讓全部實(shí)行招拍掛的制度。其次是約束地方政府對土地出讓相關(guān)收益的使用，自2006起，逐步將土地出讓總價款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國庫，實(shí)行“收支兩條線”管理，2007年更是明確政府收支科目，將土地出讓收支全額納入地方政府基金預(yù)算管理。

限制地方財政負(fù)債行為。首先，限制地方政府債券的發(fā)行。2009年之前，受《中華人民共和國預(yù)算法》約束，沒有地方政府債券發(fā)行。2009年為了應(yīng)對全球金融危機(jī)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)同意，開始有地方政府債券以省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市政府為發(fā)行和償還主體，由財政部代理發(fā)行，并施行限額分配制。地方政府債券發(fā)行不超過國務(wù)院規(guī)定的限額，資金用途被限制只能用于公益性資本支出。其次，地方融資平臺運(yùn)作逐步受到限制。2010年，國務(wù)院要求地方政府對融資平臺公司進(jìn)行清理規(guī)范，規(guī)范銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)信貸，并禁止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾，限制地方政府融資。經(jīng)過清理整合，對保留的平臺形成事實(shí)上的名單管理，并且平臺運(yùn)作監(jiān)管更為詳細(xì)嚴(yán)格。2014年要求剝離融資平臺公司政府融資職能，禁止融資平臺公司新增政府債務(wù)。2015年開始取消融資平臺公司的政府融資職能。

不斷推動地方財政信息公開。從2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》施行開始，財政部不斷出臺文件推動地方財政信息公開的制度化。2016年出臺《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》，要求地方政府預(yù)決算和部門預(yù)決算必須在人大批準(zhǔn)或財政部門批復(fù)后20日內(nèi)向社會公開，并鼓勵在規(guī)定的期限內(nèi)適當(dāng)提前，并且從2017年起，地方各級財政部門設(shè)立預(yù)決算公開統(tǒng)一平臺(或?qū)?，集中公開政府預(yù)決算和部門預(yù)決算，方便公眾查閱和監(jiān)督。

同時應(yīng)當(dāng)注意到，地方政府實(shí)際控制資金大量游離在財政體制外，地方債務(wù)問題近些年持續(xù)預(yù)警，大量隱形債務(wù)浮出水面，嚴(yán)重威脅財政安全，亟需應(yīng)對。地方政府通過債務(wù)等實(shí)際控制的財政資金，與房地產(chǎn)、金融系統(tǒng)盤根錯節(jié)，使得中央政府的調(diào)控“投鼠忌器”。典型的，中央歷次調(diào)控房地產(chǎn)的政策收效甚微，一方面是因?yàn)槭冀K得不到地方政府配合，另一方面是因?yàn)槿绻{(diào)控過嚴(yán)，不僅可能會導(dǎo)致很多城投公司陷入債務(wù)危機(jī)，繼而通過盤根錯節(jié)的借貸、抵押等關(guān)系威脅金融系統(tǒng)安全，而且可能導(dǎo)致地方政府推動的大量公共項(xiàng)目資金斷裂，形成爛尾項(xiàng)目，政府、銀行、企業(yè)、民工形成系列債務(wù)危機(jī)，中央財政難以承受。

五、治理風(fēng)險防范機(jī)制建設(shè)

1.改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付，優(yōu)化縱向風(fēng)險防范機(jī)制。轉(zhuǎn)移支付，尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的有效運(yùn)用，有助于突破科層體制的束縛，強(qiáng)化集權(quán)力量(渠敬東，2012)[53]。在突破地方利益，維護(hù)統(tǒng)一的全國市場方面，轉(zhuǎn)移支付具有獨(dú)特的作用(范子英、 張軍，2010)。當(dāng)然，也應(yīng)該注意到，不合理的制度設(shè)計使得目前的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有種種弊端，而且如分配規(guī)則不明確受政治關(guān)聯(lián)影響(范子英、 李欣，2014)[54]，資金使用監(jiān)督不到位使得地方財政資金使用更偏離均等化目標(biāo)等(付文林、沈坤榮，2012)[55]。因此，應(yīng)當(dāng)深化改革，加強(qiáng)監(jiān)管，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在平衡地方財力、引導(dǎo)地方財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面的積極作用。轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計也要兼顧中央和地方兩方的利益，既不能像過去那樣以專項(xiàng)為主，地方財政變成打醬油財政；但也不能走向反面，一味地增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比重。應(yīng)該既考慮到中央對地方的調(diào)控,體現(xiàn)中央的政策意圖，也要盡可能地發(fā)揮地方統(tǒng)籌使用轉(zhuǎn)移支付資金的自主性。

2.鼓勵地方事務(wù)中的公共參與，強(qiáng)化縱向監(jiān)督。對于中央政府而言，允許并且適當(dāng)聽取民眾的呼吁是符合其自身利益的，可以增強(qiáng)其對下級政府或者官員的控制能力，進(jìn)而更容易實(shí)現(xiàn)“善治”。對于民眾呼吁的有效處理甚至可以作為一種有效的治理工具，允許一定的針對地方政府或者官員的獨(dú)立媒體調(diào)查報道有助于發(fā)現(xiàn)官員的不當(dāng)行為，不僅利于提高治理質(zhì)量而且有助于提高經(jīng)濟(jì)效率，減少社會不滿并將潛在的不安定因素等消弭于未發(fā)，進(jìn)而維護(hù)穩(wěn)定(Lorentzen, 2014)[56]。正如消費(fèi)者是評判企業(yè)產(chǎn)品好壞的最佳人選一般，民眾擁有最多信息，是監(jiān)督和評價地方政府的最佳群體。對政策施行的后果最具有發(fā)言權(quán)，也最容易識別出部分官員在政策執(zhí)行中的行為合理性，居民如果積極參與政策反饋、監(jiān)督官員，使得官員在存在相機(jī)決策或者自由裁量權(quán)的空間內(nèi)更難以對公共利益上下其手、腐敗尋租。合理審查網(wǎng)絡(luò)等媒體上的言論可以作為一種治理工具，有效地測度民眾對某些公共政策以及地方治理水平的評價或者偏好，使得政府有效地學(xué)會如何滿足民眾的需求。在社會福利、環(huán)境保護(hù)等方面，地方利益之所以帶來治理風(fēng)險，很大程度上是因?yàn)榫用竦钠眯畔]有被有效集成到公共決策中。居民是公共政策結(jié)果的最大消費(fèi)者，在供給什么樣的公共品，什么水平的環(huán)境質(zhì)量等方面的積極參與，有助于提高政府決策的科學(xué)性。以居民主動發(fā)聲替代政府自上而下地搜集居民偏好信息，不僅使得偏好集成的成本更低，同時也使得信息更加準(zhǔn)確及時。

3.發(fā)展橫向監(jiān)督機(jī)制，與縱向機(jī)制互補(bǔ)。探索賦予地方人大預(yù)算草案修正權(quán)和調(diào)整權(quán)，強(qiáng)化橫向監(jiān)督機(jī)制。相對而言，地方人大代表具有更多本地信息，這些信息有助于地方公共政策更加符合本地比較優(yōu)勢和居民偏好，具有經(jīng)濟(jì)效率。同時有助于妥善處理政府行動對本地既有利益格局分布的影響，推動公共政策的制定與執(zhí)行更順利，有助于社會和諧。發(fā)揮地方人大的橫向監(jiān)督作用，首先需要讓地方人大代表及時掌握并理解預(yù)算相關(guān)信息，正確解讀預(yù)算。其次，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行制度改革，使得地方人大的監(jiān)督更具有效力。我國憲法和法律明確了人大的預(yù)算審查批準(zhǔn)權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)中地方人大只能整體否決或整體通過預(yù)算草案，不利于地方人大監(jiān)督效力的發(fā)揮。

六、結(jié) 論

大一統(tǒng)的政治格局下中央與地方之間存在一些利益不一致問題，如果中央政府缺乏有效的調(diào)控機(jī)制，地方利益主導(dǎo)實(shí)際的公共政策，不利于國家治理績效的提升，蘊(yùn)含大量治理風(fēng)險。體現(xiàn)在，地方財政支出結(jié)構(gòu)扭曲，忽視了民生相關(guān)的公共品供給。發(fā)展工業(yè)過程中，不惜放松環(huán)境規(guī)制，犧牲環(huán)境。環(huán)境污染和民生相關(guān)公共品的相對短缺將會損害居民對國家治理績效的認(rèn)同。地方政府為了獲取財政資源，可能過度地依賴土地出讓、借助融資平臺加杠桿放大了地方債務(wù)，危害國家財政安全。更有甚者，在地方政府獲取轉(zhuǎn)移支付時，也并不主動遵從中央政策導(dǎo)向。種種情況說明，盡管中央政府對稅收收入、地方非稅收入加強(qiáng)了控制，但縱向財政控制力相對治理風(fēng)險仍顯不足。為了將各種張力控制在國家統(tǒng)一和社會穩(wěn)定可承受的范圍內(nèi)，必然要求中央政府加強(qiáng)縱向控制?？梢愿纳片F(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付等，提升縱向控制效率。通過鼓勵公眾參與，加強(qiáng)對地方政府的監(jiān)督，增強(qiáng)地方政府回應(yīng)性。同時可以發(fā)揮地方人大的預(yù)算監(jiān)督作用，與縱向控制形成互補(bǔ)。

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(責(zé)任編輯:風(fēng) 云)

Local Interest, Vertical Financial Relationship and the Governance Risk Prevention

ZHONG Xiao-min, LU Jian-kun

(School of Public Finance and Taxation, Zhejiang University of Finance and Economics, Hangzhou 310018, China)

Based on the analysis of the incentive compatibility problem in multi-levels government, we summarized several typical facts of interest conflict between the local governments and the central government in China. Especially, the existence of local interests in regional development, social welfare, environmental protection and financial security has jeopardized the interests of the country as a whole, which put the governance of China at risk. Depending on the vertical control mechanism heavily, the central government has few policy tools to deal with the risk of governance effectively. The recent reform of finance system such as strengthening the control of taxation, supervision of local non-tax revenue show the efforts and difficulties of the central government in dealing with the risk of governance. We propose some measures to compliment and strengthen the vertical control mechanism to promote the role of finance in national governance, such as more public involvements in local affairs, refinement of vertical transfer, strengthening the local people’s Congress budget supervision, et al.

interest conflict; governance risk; vertical control

2016-06-08

浙江省社科規(guī)劃課題(17NDJC167YB)

鐘曉敏(1963-)，男，浙江平湖人，浙江財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；魯建坤(1986-)，男，河南商丘人，浙江財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院助理研究員。

F810.2

A

1004-4892(2016)12-0017-11