景朝陽

歐盟及其成員西班牙在社會保險、社會救助和社會福利等方面積累了寶貴經(jīng)驗，在面對老齡化危機、財政危機、勞動力危機時采取了若干改革措施，取得了積極成效。其中，西班牙的社會保障體系具有較強的群體針對性，注重權(quán)力與義務的平衡，加強了對個人收入的審查力度。在“福利國家”負面效應日益顯現(xiàn)時，西班牙進行了相應改革，控制社會保障支出規(guī)模，對一些公共服務進行社會化、市場化改革，提高了公共服務的效率。中國在現(xiàn)代社會保障制度方面起步較晚，要建立與國情相適應的社會保障制度，明確政府在社會保障制度中的責任，平衡權(quán)力與義務，建立完善的信息化管理系統(tǒng)。

西班牙社會保障制度的特征與改革

經(jīng)過多年的發(fā)展，西班牙已經(jīng)形成了比較完善的社會保障制度和公共服務體系，躋身于歐洲高福利國家行列。西班牙注重社會保障立法，分別在1980年和1994年出臺了就業(yè)基本法和社會保障法，其制度設(shè)計和合理經(jīng)驗對于中國社會主義社會保障制度的完善和公共服務體系的建設(shè)，有著積極的借鑒和促進作用。

在生活保證金方面，其種類主要有退休金、殘廢補助金、孤寡補助金、孤兒補助金等。其中退休金方面，65歲以上的退休者如需贍養(yǎng)家庭，每年最低可領(lǐng)取80萬比塞塔的退休金，如提前退休或無家庭負擔者，退休金將酌情減少，但年領(lǐng)取額一般仍可達到70萬比塞塔。對于從未工作過的老人，政府會發(fā)給夠其維持生活的補助金；醫(yī)療衛(wèi)生服務方面，在公共醫(yī)療服務體系中，大部分醫(yī)療服務都是免費的，診療費、住院費和手術(shù)費可以享受免費服務。而在私人服務體系中，則需要患者自負費用，或是通過買醫(yī)療保險而取得醫(yī)療服務。一般來說，醫(yī)療費用的8%來自政府財政支出，1%來自公民交納的保險費；失業(yè)保險和失業(yè)補助方面，西班牙失業(yè)保險覆蓋范圍為工業(yè)和服務業(yè)的雇員、鐵路雇員、礦工、海員等，自我雇傭人員、臨時工未納入失業(yè)保險覆蓋范圍；社會服務方面，西班牙的社會服務主要是面向老年人和殘疾人的服務，通過各種福利中心和養(yǎng)老院完成社會服務的任務。

此外，國家公務員的社會保障制度是相對獨立的，只要為國家服務15年以上，就可享受在職工資的90%的退休金，其待遇水平高于全國退休金的平均水平。國家財政部統(tǒng)一管理公務員的社會保障事務。

西班牙社會保障體系主要有4個特點，一是針對性強，便于操作。西班牙按照非繳費和繳費劃分社會救助的內(nèi)容，而且每個救助項目都詳細規(guī)定了享受條件，不論是受助人，還是有關(guān)經(jīng)辦機構(gòu)，在執(zhí)行中均不易引起歧義，從而在制度上堵塞了“該保不?！薄ⅰ安辉摫５谋Ａ恕钡穆┒?。二是社會保障資金的籌措強調(diào)個人責任。從總體上看，社會保障資金一般來源于雇主繳納的稅金、雇員繳納的稅金、國家財政補貼和社會保障資金的增值。但各個國家在繳納的比例上有所差別。在西班牙，一個人不能同時享受兩個體系的社會保障，要么只能享受貢獻體系的社會保障，要么只能享受非貢獻體系的社會保障。三是養(yǎng)老保險開支最大。西班牙的社會保障支出項目繁多，主要包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險。其中，養(yǎng)老保險占社會保障支出的比例最高，為44.1%。其次為醫(yī)療保險，為23.7%。再次是失業(yè)保險，為13.9%。四是強調(diào)權(quán)利與義務的平衡，健全收入審核制度。西班牙的公共服務體系是由貢獻體系和非貢獻體系兩部分組成的，相對而言，強調(diào)了多付出多得，少付出少得的原則，同時保證人的最基本的需要。西班牙是在強調(diào)個人誠信的基礎(chǔ)上，充分利用各種手段，特別是將科學的現(xiàn)代信息手段應用到收入管理中，在個人自覺申報財產(chǎn)和消費情況的基礎(chǔ)上，通過人口、稅務、銀行三大信息系統(tǒng)對個人和家庭收入情況進行核查，確保個人和家庭收入信息的真實性，對防止虛報冒領(lǐng)起到了重要作用。

總體上看，西班牙已經(jīng)建立了相對比較完善的公共服務體系，在社會保障方面有一套比較完善的體制。但是，從20世紀70年代開始，歐洲國家陷入戰(zhàn)后嚴重的經(jīng)濟危機，“福利國家”的負面效應日益突出。最主要表現(xiàn)在：福利支出擴大快于經(jīng)濟增長，居高不下的失業(yè)率導致失業(yè)津貼增加，人口老齡化造成養(yǎng)老津貼增加以及醫(yī)療費用膨脹。許多國家都面臨著在效率與公平、社會保障與經(jīng)濟發(fā)展之間尋求平衡的問題。因此，從20世紀80年代開始，西班牙也開始對社會保障制度進行改革，其核心是減輕政府沉重的財政負擔。改革的趨勢主要有兩方面，一方面要控制社會保障支出規(guī)模?？s小支付范圍，縮小某些社會保障項目的覆蓋面。通過法案，懲罰提前退休行為，并采取減少保險繳費、嚴格享有津貼的資格條件等措施鼓勵國民繼續(xù)工作。另一方面是實行社會化、市場化管理。通過公共服務的社會化、市場化改革，提高了管理效率，增強了公共服務決策的科學性，同時也降低了公共服務成本，提高了服務水平。

對我國的啟示

中國目前正處在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，需要妥善處理大量舊體制遺留問題和新體制下逐漸顯現(xiàn)的社會貧困群體的保障問題，以及日益嚴重的老齡化問題，保持社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟持續(xù)增長。研究歐盟及其成員西班牙的社會保障制度及其改革經(jīng)驗，對中國社會保障制度的改革實踐有重要的借鑒意義。

第一，社會保障要依本國實際量力而行。歐盟各國的社會保障制度與本國的歷史背景和環(huán)境密不可分，各國社會保障的內(nèi)容、范圍、重點、資金籌集方式都各具特點，社會保障不脫離生產(chǎn)力水平的實際。中國現(xiàn)在處于并將長期處于社會主義初級階段，因此社會保障水平必須適應這一狀況。因此，新型的社會保障要按照“低起點、漸進式”原則來進行。從長期目標來看，我們應建立覆蓋全社會所有居民的社會保障系統(tǒng)，但是財力所限，只能逐步擴大，不能急于求成，以免重蹈西方國家的覆轍。在當前經(jīng)濟發(fā)展水平還比較低的情況下，首先應援助那些由于種種原因而陷于困境的公民，以保證其最基本的生活。

第二，明確政府在社會保障制度中的責任。歐盟各國政府在管理社會保障事務中起著不同的作用，但是政府無論是采取何種方式參與管理，都對社會保障制度擔負著重要的責任，我們從中也得到了一些啟示。

第三，要權(quán)利與義務相結(jié)合，平等與效率相兼顧。歐盟各國社會保障制度盡管類別不同，但除工傷和貧困救濟外，大多數(shù)保障費用的繳納都是堅持個人和雇主為主、國家為輔的共同出資原則，即權(quán)利與義務相結(jié)合。而我國也要堅持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，尤其是在社會救助方面，應借鑒西班牙的經(jīng)驗，在確定低保標準、救濟標準的同時，以促進就業(yè)為目的，避免出現(xiàn)“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象。同時，要做好各項社會保障政策的銜接，確保各項政策都有一個合理的保障水平，并能夠相互補充。

第四，建立完善的信息化管理系統(tǒng)，實行嚴格的收入審核制度。由于我國個人收入管理薄弱，特別是信息管理手段落后，很難對個人或家庭收入情況據(jù)實審核，從而影響了社會保障制度的進一步完善。借鑒西班牙的經(jīng)驗，建議加快我國信息管理系統(tǒng)的統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)和利用。