文 梁 云 圖 趙乃育

基本案情

2015年10月28日，被申請(qǐng)人B市食品藥品監(jiān)督管理局在B市某藥品經(jīng)營企業(yè)抽取了標(biāo)示為申請(qǐng)人A市某藥品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的批號(hào)為150823的中藥飲片枳實(shí)，2015年11月30日，B市藥品檢驗(yàn)所出具的《檢驗(yàn)報(bào)告書》顯示為“結(jié)果不符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定”。2015年12月8日，B市藥品檢驗(yàn)所出具了《關(guān)于枳實(shí)報(bào)告的補(bǔ)充說明》，進(jìn)一步說明涉案產(chǎn)品為部分摻偽。被申請(qǐng)人于2015年12月7日立案，并于2015年12月29日向B市某藥品經(jīng)營企業(yè)作出了《行政處罰決定書》，認(rèn)為B市某藥品經(jīng)營企業(yè)違反了《藥品管理法》第四十九條第一款的規(guī)定，依據(jù)《藥品管理法》第七十四條規(guī)定，結(jié)合B市某藥品經(jīng)營企業(yè)有從輕處理的情節(jié)，對(duì)其作出“沒收違法所得及違法銷售的劣藥枳實(shí)，并處違法銷售劣藥枳實(shí)貨值金額1.5倍的罰款”的處罰決定。被申請(qǐng)人并未將《檢驗(yàn)報(bào)告書》轉(zhuǎn)給申請(qǐng)人所在地食品藥品監(jiān)督管理部門。申請(qǐng)人不服，要求撤銷被申請(qǐng)人對(duì)B市某藥品經(jīng)營企業(yè)作出的《行政處罰決定書》，于2016年1月19日向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。

申請(qǐng)人認(rèn)為，被申請(qǐng)人判斷依據(jù)為《B市藥品檢驗(yàn)所檢驗(yàn)報(bào)告-枳實(shí)檢驗(yàn)報(bào)告》，但該檢驗(yàn)報(bào)告出具的檢驗(yàn)結(jié)論為“本品按《中國藥典》2010年版一部檢驗(yàn)上述項(xiàng)目，結(jié)果不符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定”，并未有描述判定該批次中藥飲片枳實(shí)是“部分性狀符合藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，部分不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，屬于摻雜中藥飲片”，故被申請(qǐng)人并未有充足的檢驗(yàn)依據(jù)來支持其認(rèn)定。申請(qǐng)人對(duì)《B市藥品檢驗(yàn)所檢驗(yàn)報(bào)告-枳實(shí)檢驗(yàn)報(bào)告》內(nèi)容提出異議。

被申請(qǐng)人認(rèn)為，B市藥品檢驗(yàn)所屬于專門技術(shù)部門，是依法成立的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，其出具的檢驗(yàn)報(bào)告及補(bǔ)充說明是合法有效的鑒定證明，故申請(qǐng)人認(rèn)為被申請(qǐng)人事實(shí)上并未有充足的檢驗(yàn)依據(jù)支持其對(duì)該批次中藥飲片枳實(shí)“部分性狀符合藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，部分不符合該藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定”及認(rèn)為該檢驗(yàn)結(jié)果描述及檢驗(yàn)結(jié)論過于片面的說法均不成立。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，被申請(qǐng)人在收到B市藥品檢驗(yàn)所出具的《檢驗(yàn)報(bào)告書》后，沒有在規(guī)定時(shí)限內(nèi)轉(zhuǎn)給申請(qǐng)人所在地市食品藥品監(jiān)督管理部門，違反了《藥品質(zhì)量監(jiān)督抽驗(yàn)管理規(guī)定》（國食藥監(jiān)市[2006]379號(hào)）第三十三條程序規(guī)定，影響了申請(qǐng)人合法的復(fù)驗(yàn)權(quán)利。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（三）項(xiàng)的規(guī)定，撤銷被申請(qǐng)人于2015年12月29日作出的《行政處罰決定書》。

焦點(diǎn)問題評(píng)析

焦點(diǎn)一：申請(qǐng)人是否適格？

本案中遇到的第一個(gè)問題是：被申請(qǐng)人于2015年12月29日作出的《行政處罰決定書》的處罰主體是B市某藥品經(jīng)營企業(yè)，申請(qǐng)人作為A市藥品生產(chǎn)企業(yè)，可以提起行政復(fù)議申請(qǐng)嗎？根據(jù)《行政復(fù)議法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，即可以申請(qǐng)行政復(fù)議。那么，何謂“侵犯”？換句話說就是“與公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益有利害關(guān)系或者對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響”。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條第二款第六項(xiàng)、第十二條的規(guī)定，行政訴訟的原告資格可以概括為：當(dāng)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為與公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益有利害關(guān)系或者對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響時(shí)，該公民、法人或者其他組織享有原告資格。而行政復(fù)議申請(qǐng)人與行政訴訟原告具有同一性，可以參照。

據(jù)此可以認(rèn)為，因具體行政行為與合法權(quán)益有利害關(guān)系和對(duì)合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響而具有行政復(fù)議申請(qǐng)人資格的對(duì)象有兩種：一種是具體行政行為的直接相對(duì)人，比如本案中《行政處罰決定書》的相對(duì)人是B市某藥品經(jīng)營企業(yè)；另一種是與被申請(qǐng)人不存在直接的行政法律關(guān)系，但是與被申請(qǐng)人的直接相對(duì)人之間存在受同一具體行政行為約束的民事法律關(guān)系的公民、法人或者其他組織。本案中，申請(qǐng)人顯然不是被申請(qǐng)人具體行政行為的直接相對(duì)人，不屬于第一種情況，但是其作為涉案藥品的生產(chǎn)企業(yè)，被申請(qǐng)人對(duì)B市某藥品經(jīng)營企業(yè)作出行政處罰，必然會(huì)對(duì)申請(qǐng)人的合法權(quán)益造成實(shí)質(zhì)性影響（實(shí)際上罰款按照合同關(guān)系轉(zhuǎn)由申請(qǐng)人承擔(dān)），顯然符合上述第二種情況。因此，本案中申請(qǐng)人具有行政復(fù)議申請(qǐng)人資格。

2015年12月8日，B市藥品檢驗(yàn)所出具了《關(guān)于枳實(shí)報(bào)告的補(bǔ)充說明》，進(jìn)一步說明涉案產(chǎn)品為部分摻偽。

焦點(diǎn)二：藥品抽驗(yàn)程序是否合法？

本案爭議的另一個(gè)焦點(diǎn)問題就是：藥品的抽驗(yàn)程序是否合法？案件處理過程中，辦案人員對(duì)《藥品質(zhì)量監(jiān)督抽驗(yàn)管理規(guī)定》（國食藥監(jiān)市[2006]379號(hào)）第三十三條的理解存在分歧，即“凡抽驗(yàn)到標(biāo)示為外省（區(qū)、市）藥品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的不合格藥品的，由藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)所在地的?。▍^(qū)、市）藥品監(jiān)督管理部門在接到不合格報(bào)告書后3個(gè)工作日內(nèi)轉(zhuǎn)給該生產(chǎn)企業(yè)所在地的?。▍^(qū)、市）藥品監(jiān)督管理部門”，被申請(qǐng)人認(rèn)為該條款只適用于跨省的情況而不適用于跨市的情形。然而，是不是應(yīng)該這么機(jī)械地理解法條呢？《中華人民共和國藥品管理法》第六十六條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)結(jié)果有異議的，可以自收到藥品檢驗(yàn)結(jié)果之日起七日內(nèi)向原藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)或者上一級(jí)藥品監(jiān)督管理部門設(shè)置或者確定的藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)驗(yàn)，也可以直接向國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門設(shè)置或者確定的藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)驗(yàn)。受理復(fù)驗(yàn)的藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)必須在國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出復(fù)驗(yàn)結(jié)論?！薄端幤焚|(zhì)量監(jiān)督抽驗(yàn)管理規(guī)定》（國食藥監(jiān)市[2006]379號(hào)）第二十三條規(guī)定：“被抽樣單位或藥品生產(chǎn)企業(yè)對(duì)藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)結(jié)果有異議的，可以自收到藥品檢驗(yàn)結(jié)果之日起7個(gè)工作日內(nèi)提出復(fù)驗(yàn)申請(qǐng)；逾期申請(qǐng)復(fù)驗(yàn)的，藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)將不再受理?！辈浑y看出，上述條款都是在保障被抽樣單位和藥品生產(chǎn)企業(yè)復(fù)驗(yàn)的權(quán)利。行政機(jī)關(guān)在對(duì)藥品經(jīng)營企業(yè)抽驗(yàn)時(shí)，發(fā)現(xiàn)有不合格藥品的，應(yīng)當(dāng)將不合格報(bào)告書在規(guī)定時(shí)限內(nèi)轉(zhuǎn)給藥品生產(chǎn)企業(yè)所在地食品藥品監(jiān)督管理部門，這有利于保障藥品生產(chǎn)企業(yè)提出復(fù)驗(yàn)的權(quán)利，也有利于藥品生產(chǎn)企業(yè)所在地食品藥品監(jiān)管部門作出進(jìn)一步的處理。本案中，被申請(qǐng)人在收到B市藥品檢驗(yàn)所出具的《檢驗(yàn)報(bào)告書》后，沒有在規(guī)定時(shí)限內(nèi)轉(zhuǎn)給申請(qǐng)人所在地市食品藥品監(jiān)督管理部門，違反上述程序規(guī)定，影響了申請(qǐng)人合法的復(fù)驗(yàn)權(quán)利。

辦案體會(huì)

行政復(fù)議是公民、法人或其他組織通過行政救濟(jì)途徑解決行政爭議的一種方法。在案件受理階段，辦案人員對(duì)申請(qǐng)人是否具備行政復(fù)議申請(qǐng)人資格進(jìn)行了討論，認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從以人為本、保護(hù)公民合法權(quán)益、發(fā)揮行政復(fù)議制度作用的角度出發(fā)，依法予以受理。該案也具有一定的代表性，可為今后類似案件的辦理提供一定的參考價(jià)值。在案件審理階段，為確保辦案質(zhì)量，辦案人員在認(rèn)真書面審查案卷證據(jù)材料的基礎(chǔ)上，反復(fù)與申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和稽查部門溝通，有時(shí)候?yàn)楹藢?shí)一個(gè)證據(jù)和一個(gè)程序，不嫌麻煩，多次與相關(guān)部門書面溝通，為查清事實(shí)提供了客觀有效的依據(jù)。

本案的結(jié)果是以被申請(qǐng)人程序不合法，撤銷了被申請(qǐng)人于2015年12月29日作出的《行政處罰決定書》。那么，至少還有兩個(gè)問題值得進(jìn)一步探討：一是該案實(shí)體上是否也存在問題？涉案藥品枳實(shí)應(yīng)按劣藥處理還是按假藥處理？《中華人民共和國藥品管理法》第四十八條規(guī)定，假藥是指：(一)藥品所含成分與國家藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的成分不符的；(二)以非藥品冒充藥品或者以他種藥品冒充此種藥品的。筆者認(rèn)為，由于整批藥材中含有冒充且不易區(qū)分的其他藥材，無法保證其功效的正常發(fā)揮，使整批藥材均失去了枳實(shí)的基本特性，因此，B市某藥品經(jīng)營企業(yè)的行為已構(gòu)成銷售假藥行為。二是為什么沒有責(zé)令被申請(qǐng)人重新制作《行政處罰決定書》？在行政復(fù)議案件辦理過程中，某藥品生產(chǎn)企業(yè)已經(jīng)向上一級(jí)藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)提出了復(fù)驗(yàn)的要求，而在行政復(fù)議的最后辦結(jié)期限內(nèi)，最終的結(jié)果并沒有出來，即該批涉案藥品究竟是合格的還是不合格的，仍沒有最終確定。因此，辦案人員在做復(fù)議決定的時(shí)候即沒有在實(shí)體上對(duì)該案進(jìn)行認(rèn)定，也沒有責(zé)令重做，而從程序上撤銷該決定，這樣既可以達(dá)到保障申請(qǐng)人復(fù)驗(yàn)的權(quán)利，也可以為被申請(qǐng)人做下一步的處理留出可操作的空間。

通過本案可以看出，隨著依法治國理念的不斷深入，公民、法人和其他組織的法律意識(shí)和法律素養(yǎng)在不斷提高，而行政機(jī)關(guān)的辦案人員也應(yīng)當(dāng)提高自身法律素質(zhì)，不能機(jī)械地、教條地去理解法條，應(yīng)當(dāng)多從保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)利的角度出發(fā)，切實(shí)做到依法行政。