文/趙海

我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度改革路徑探析

文/趙海

現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度在糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收反面發(fā)揮了重要作用，但由于其弱化了市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，不利于發(fā)揮價(jià)格發(fā)現(xiàn)和資源配置功能，并引致一系列問(wèn)題，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看并不利于提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、保護(hù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全以及穩(wěn)定農(nóng)民收入。因此，要重構(gòu)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，改革覆蓋主要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制，合理界定庫(kù)存規(guī)模，加快構(gòu)建市場(chǎng)定價(jià)為基礎(chǔ)、宏觀調(diào)控有效運(yùn)行、簡(jiǎn)便易行低成本的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。

新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)“三農(nóng)”成就巨大、成績(jī)斐然，如糧食連年增產(chǎn)、農(nóng)民連年增收、新農(nóng)村建設(shè)如火如荼，被稱(chēng)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的“黃金期”。同時(shí)，農(nóng)業(yè)面臨的問(wèn)題也不少，如高庫(kù)存難以為繼、財(cái)政壓力日益沉重、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力嚴(yán)重不足、農(nóng)民增收已現(xiàn)疲態(tài)、生態(tài)環(huán)境破壞等。筆者以為，巨大成就的取得及出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，共同源于這十幾年實(shí)行的農(nóng)業(yè)政策，主要是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。本文所指的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，有兩個(gè)方面，一是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和補(bǔ)貼機(jī)制；二是宏觀調(diào)控和吞吐調(diào)節(jié)機(jī)制，當(dāng)前的重點(diǎn)和難點(diǎn)是庫(kù)存問(wèn)題。

一、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制要回歸到市場(chǎng)化軌道

為破解這種局面，國(guó)家實(shí)行了改革政策，2014年在新疆進(jìn)行了棉花目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)，在東北和內(nèi)蒙古進(jìn)行了大豆目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)，2016年又取消了已實(shí)行8年的玉米臨儲(chǔ)，實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離政策，意欲兼顧糧食穩(wěn)定、市場(chǎng)定價(jià)和農(nóng)民增收的三重目標(biāo)。筆者認(rèn)為，價(jià)補(bǔ)分離的辦法，是向2004年提出的市場(chǎng)機(jī)制的一種回歸，方向是對(duì)的，但還需要對(duì)其深入探討。

一是品種問(wèn)題。本質(zhì)就是小麥和水稻兩大口糧要不要也實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。2016年中央1號(hào)文件提出，繼續(xù)執(zhí)行并完善稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策；國(guó)務(wù)院下發(fā)的《全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016-2020年）》也提到繼續(xù)執(zhí)行并完善稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策。這表明國(guó)家在這兩個(gè)品種上暫時(shí)還沒(méi)有放開(kāi)。究其原因，主流的觀點(diǎn)就是小麥和水稻是口糧，要保證絕對(duì)安全。筆者以為，糧食安全和市場(chǎng)化機(jī)制并不對(duì)立，中央提出口糧絕對(duì)安全，筆者認(rèn)為強(qiáng)調(diào)的是確保長(zhǎng)久的產(chǎn)能而非一時(shí)的產(chǎn)量，核心要義在于藏糧于地和藏糧于技，這一點(diǎn)在黨的十八屆五中全會(huì)已經(jīng)明確。我們要把重點(diǎn)放在耕地保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)創(chuàng)新上，做管長(zhǎng)遠(yuǎn)的事，而不是一味地通過(guò)價(jià)格刺激政策搞產(chǎn)量錦標(biāo)賽、一味追求連增。當(dāng)前，小麥、水稻價(jià)格機(jī)制扭曲狀態(tài)下也存在不少問(wèn)題，倉(cāng)容不足、麥強(qiáng)面弱和稻強(qiáng)米弱、加工企業(yè)生存艱難、財(cái)政負(fù)擔(dān)重等。現(xiàn)在玉米過(guò)剩的問(wèn)題最突出，國(guó)家將當(dāng)前調(diào)結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)放在玉米上，可以預(yù)見(jiàn)，隨著玉米的調(diào)減，小麥、水稻由于托市機(jī)制的存在，產(chǎn)量和庫(kù)存可能繼續(xù)增加，同樣會(huì)出現(xiàn)與玉米一樣的困局。筆者認(rèn)為，應(yīng)利用當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品供給相對(duì)寬松的有利時(shí)機(jī)，研究制定小麥、水稻收購(gòu)價(jià)格改革政策，實(shí)行價(jià)補(bǔ)分離政策，從整體上改變農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制扭曲的局面。

二是比價(jià)問(wèn)題。中央有關(guān)文件提出，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和市場(chǎng)調(diào)控制度，要采取“分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)”的辦法來(lái)進(jìn)行。之所以提出“分品種施策”，主要考慮的是不同農(nóng)產(chǎn)品的特點(diǎn)、重要程度和存在問(wèn)題不一樣，不能所有農(nóng)產(chǎn)品按一種辦法改。但這里應(yīng)該注意一個(gè)問(wèn)題，實(shí)施“分品種施策”，千萬(wàn)不能不去“分品種統(tǒng)籌”。因?yàn)橹饕Z食作物之間存在一定的替代關(guān)系，比如東北的玉米和大豆，如果政策目標(biāo)是增大豆、減玉米，那么“分品種施策”不能就大豆政策單純進(jìn)行研究，一定要與相關(guān)替代產(chǎn)品統(tǒng)籌研究，讓農(nóng)民生產(chǎn)大豆的效益至少不低于玉米，這樣才能有效果。2014年國(guó)家在東北地區(qū)進(jìn)行的大豆目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)之所以效果不太明顯，其中一個(gè)重要的原因就是生產(chǎn)大豆的效益加上補(bǔ)貼還是趕不上玉米和水稻，比價(jià)關(guān)系沒(méi)有計(jì)算好，農(nóng)民還是不去種。因此，在實(shí)際操作中，要搞“統(tǒng)分結(jié)合”的方式，在分品種施策的同時(shí)，還要把各類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品比價(jià)關(guān)系統(tǒng)籌起來(lái)進(jìn)行考慮，這樣才不至于偏離政策目標(biāo)。

三是操作問(wèn)題。如何對(duì)農(nóng)戶(hù)發(fā)放補(bǔ)貼，這是政策設(shè)計(jì)中的第一難題！目前普遍采取的是層層統(tǒng)計(jì)上報(bào)的方式，存在數(shù)據(jù)失真、工作量大、執(zhí)行成本高、滿(mǎn)意度低等問(wèn)題，弊端顯而易見(jiàn)。筆者在東北一個(gè)縣調(diào)查大豆目標(biāo)價(jià)格實(shí)施情況時(shí)，該縣農(nóng)業(yè)部門(mén)介紹，由農(nóng)民和村鎮(zhèn)兩級(jí)上報(bào)上來(lái)的大豆面積，比上級(jí)掌握的高出將近一倍，而上級(jí)部門(mén)的補(bǔ)貼資金還是按自己掌握的面積控制。這樣下來(lái)，實(shí)際到農(nóng)民手上的補(bǔ)貼大打折扣，農(nóng)民和基層部門(mén)都不滿(mǎn)意，工作很難做，很多地方都發(fā)不下去。那么，對(duì)農(nóng)戶(hù)的補(bǔ)貼到底怎么發(fā)？筆者提出兩個(gè)思路供參考。第一種思路是借助信息化的成果發(fā)放補(bǔ)貼。具體就是通過(guò)信息遙感技術(shù)采集全國(guó)種植數(shù)據(jù)，形成種植業(yè)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，并依托該系統(tǒng)發(fā)放農(nóng)戶(hù)種糧補(bǔ)貼。在農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《“十三五”全國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化發(fā)展規(guī)劃》中提出，到2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)建設(shè)取得重大進(jìn)展，全球農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)調(diào)查分析系統(tǒng)初步建成，國(guó)家農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)中心完成云化升級(jí)，農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)信息支撐宏觀管理、引導(dǎo)市場(chǎng)、指導(dǎo)生產(chǎn)的能力提升。在農(nóng)業(yè)部等8部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)三年行動(dòng)實(shí)施方案》中，提出構(gòu)建“天地一體”的農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控體系，實(shí)施農(nóng)作物種植遙感監(jiān)測(cè)等精準(zhǔn)化作業(yè)，重點(diǎn)推進(jìn)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品數(shù)據(jù)資源整合開(kāi)發(fā)應(yīng)用。這里可以看出，隨著信息化的推進(jìn)，依靠信息技術(shù)取代人工統(tǒng)計(jì)是完全可行的。第二種思路是構(gòu)建基于再保險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)體系。通過(guò)設(shè)定正常產(chǎn)量和目標(biāo)價(jià)格下的農(nóng)戶(hù)種植收益保障水平，當(dāng)農(nóng)戶(hù)取得的種植收益低于保障水平時(shí)，由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)齊差額。政府設(shè)立全國(guó)性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，以農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)來(lái)補(bǔ)貼各類(lèi)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，并對(duì)其承保和理賠行為進(jìn)行有效監(jiān)督和激勵(lì)。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)體系的運(yùn)作同樣需要大數(shù)據(jù)支持，其優(yōu)點(diǎn)是政府部門(mén)不直接從事補(bǔ)貼的操作，而是由專(zhuān)業(yè)的保險(xiǎn)公司來(lái)承擔(dān)，并通過(guò)再保險(xiǎn)公司實(shí)現(xiàn)對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司的激勵(lì)和約束，市場(chǎng)性和專(zhuān)業(yè)性更強(qiáng)。

二、解決好糧食庫(kù)存問(wèn)題

一定的糧食儲(chǔ)備是市場(chǎng)調(diào)控和吞吐調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國(guó)糧食儲(chǔ)備或庫(kù)存存在的最大問(wèn)題是出庫(kù)不暢、庫(kù)存量越來(lái)越大，吞吐調(diào)節(jié)功能不能有效發(fā)揮。糧食庫(kù)存出現(xiàn)的問(wèn)題與上述農(nóng)產(chǎn)品支持保護(hù)制度息息相關(guān)，在這方面需要進(jìn)行認(rèn)真研究。

第一，庫(kù)存多少合適？聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織規(guī)定了17%ˉ18%的安全儲(chǔ)備水平，過(guò)高或過(guò)低都不安全?？紤]到我國(guó)主銷(xiāo)區(qū)和平衡區(qū)還沒(méi)有解決糧食安全問(wèn)題，市場(chǎng)不太成熟，還有很多交通不發(fā)達(dá)的地區(qū)影響糧食運(yùn)輸，也有體制因素制約糧食流通，我們可以在聯(lián)合國(guó)規(guī)定的儲(chǔ)備水平上再加一道保險(xiǎn)，將其提高到30%的儲(chǔ)備水平。如果再考慮中央對(duì)糧食安全的極端重視以及地緣政治等因素，我們加雙保險(xiǎn)到40%，大概2.5億噸，恐怕不能比這個(gè)比例更高了。在糧食安全問(wèn)題上，我們當(dāng)然不能麻痹大意、掉以輕心，但也不能杯弓蛇影、杞人憂(yōu)天，總擔(dān)心餓肚子。只要把10億畝的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田切切實(shí)實(shí)地建設(shè)好，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力保護(hù)好，有適當(dāng)?shù)募Z食儲(chǔ)備，再配上國(guó)際市場(chǎng)調(diào)節(jié)，一時(shí)的產(chǎn)量波動(dòng)是完全不足懼的，讓市場(chǎng)去解決就可以了。

第二，怎么去庫(kù)存？去庫(kù)存注定是個(gè)艱難和痛苦的過(guò)程，不能指望一個(gè)沖鋒就能解決。給加工企業(yè)補(bǔ)貼，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化的做法當(dāng)然會(huì)有一些效果，但筆者認(rèn)為是短期的，不能從根本上解決問(wèn)題。這種通過(guò)補(bǔ)貼促進(jìn)加工的辦法會(huì)把原糧的過(guò)剩狀態(tài)傳導(dǎo)到加工品領(lǐng)域，并導(dǎo)致加工品的過(guò)剩。根本上講，還是要控制源頭，不要再敞開(kāi)口子入庫(kù)了?，F(xiàn)在只能適當(dāng)減少產(chǎn)量、改變結(jié)構(gòu)，以時(shí)間換空間，逐步把超量庫(kù)存消化掉。具體的舉措包括：利用當(dāng)前有利時(shí)機(jī)，坡地退耕還林還草、毒地改變用途、好地輪作休耕，以涵養(yǎng)生態(tài)、保護(hù)地力，實(shí)現(xiàn)調(diào)減產(chǎn)量的目標(biāo)；改變種植結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展綠色、健康、安全、營(yíng)養(yǎng)、美味的高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，逐步替代高產(chǎn)低質(zhì)、不受市場(chǎng)歡迎的大路貨；對(duì)陳化糧拍賣(mài)封閉運(yùn)行，避免沖擊市場(chǎng)；對(duì)毒素嚴(yán)重超標(biāo)、已不適合食用和加工的低質(zhì)糧集中處理，嚴(yán)禁流入市場(chǎng)，變潛虧為明虧，達(dá)到一次出清的目的。

第三，用各種手段控制進(jìn)口。在目前國(guó)內(nèi)糧食天量庫(kù)存的背景下，要千方百計(jì)地控制住糧食進(jìn)口，給國(guó)內(nèi)糧食去庫(kù)存爭(zhēng)取時(shí)間、爭(zhēng)取環(huán)境，讓國(guó)內(nèi)市場(chǎng)有喘口氣的機(jī)會(huì)。在控制進(jìn)口上，我們并不是沒(méi)有牌可打。如發(fā)改、商務(wù)等部門(mén)可以在糧食進(jìn)口配額以及進(jìn)口許可證發(fā)放節(jié)奏等方面做文章；商務(wù)、質(zhì)檢等部門(mén)可以用一些技術(shù)手段，適當(dāng)限制高粱、大麥、DDGS等的進(jìn)口；農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢等部門(mén)可以在轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的安全檢測(cè)上做一些文章；商務(wù)部門(mén)應(yīng)立即啟動(dòng)貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查，中國(guó)部分產(chǎn)業(yè)已經(jīng)被損害到了無(wú)以復(fù)加的地步；海關(guān)、公安等部門(mén)要全力打擊糧食走私，將思想認(rèn)識(shí)提高到保護(hù)農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全的高度看待糧食緝私問(wèn)題。

三、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策迫切需要向以市場(chǎng)定價(jià)為基礎(chǔ)并輔以市場(chǎng)調(diào)控的方向轉(zhuǎn)變，越早越主動(dòng)，越晚越被動(dòng)、成本越高、難度越大。具體來(lái)講，本文提出了以下政策主張：一是把小麥和水稻兩大主糧盡快納入價(jià)補(bǔ)分離范疇，走市場(chǎng)化定價(jià)之路。二是統(tǒng)籌各品種補(bǔ)貼力度，以體現(xiàn)政策意圖，不宜各自為政。三是利用信息化手段和成果發(fā)放補(bǔ)貼，如果成本高、誤差大，可以考慮收入保險(xiǎn)的模式，讓專(zhuān)業(yè)保險(xiǎn)公司來(lái)做。四是庫(kù)存不宜超過(guò)年消費(fèi)量的40%，我國(guó)應(yīng)以2.5億噸為上限。五是多措并舉去庫(kù)存，下決心讓潛虧變明虧。六是嚴(yán)控非緊缺糧食品種及其替代品進(jìn)口。

（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策研究室）

2004年下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這個(gè)

著我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格購(gòu)銷(xiāo)兩頭全面放開(kāi)，同時(shí)形成了一套新的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控的體系。這個(gè)體系的設(shè)計(jì)初衷是，放開(kāi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，以市場(chǎng)定價(jià)為基礎(chǔ)并輔以宏觀調(diào)控。后來(lái)在實(shí)際運(yùn)行中，為了保農(nóng)民收入和糧食穩(wěn)定，長(zhǎng)期實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品最低收購(gòu)價(jià)制度和臨時(shí)收儲(chǔ)制度，并不斷提高收購(gòu)價(jià)格。這種辦法盡管有利于糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收，但帶來(lái)的最大問(wèn)題是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高企、糧食庫(kù)存巨大、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力下降、生態(tài)環(huán)境破壞、加工企業(yè)虧損、財(cái)政不堪重負(fù)。筆者2015年底在黑龍江省佳木斯市調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，該市的玉米和水稻加工企業(yè)大面積停產(chǎn)，市場(chǎng)主體普遍不愿意收購(gòu)，但農(nóng)民的種植熱情依然高漲。據(jù)介紹很多農(nóng)民把坡地都開(kāi)墾出來(lái)種玉米了。大量種出來(lái)的玉米市場(chǎng)沒(méi)人要只能進(jìn)國(guó)家的倉(cāng)庫(kù)里面。

欄目主持/李 可