張 俊

(中國社會科學院金融研究所博士后流動站，北京 100028)

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環(huán)境規(guī)制是否改善了北京市的空氣質量
——基于合成控制法的研究

張 俊

(中國社會科學院金融研究所博士后流動站，北京 100028)

本文研究環(huán)境規(guī)制政策是否具有改善空氣質量的長期效應，以每年污染天數(shù)作為空氣污染程度的指標，通過使用比較案例研究中最新出現(xiàn)的“合成控制法”，評估了2008年北京舉辦奧運會對北京空氣質量的影響。研究發(fā)現(xiàn)，2008年之后北京空氣質量僅在短暫時間內(nèi)得到了改善，2008-2010年平均每年空氣污染天數(shù)減少了25天，但在2010年之后，環(huán)境政策對北京空氣改善作用逐漸消失。此外，作為空氣污染最為嚴重的冬季，北京市冬季空氣質量沒有明顯改善。最后，本文從中國長期以來經(jīng)濟增長方式、地方官員考核方式和中國地方環(huán)境政治的角度，分析了環(huán)境政策不具有改善空氣質量長期效應的原因。

環(huán)境規(guī)制；空氣質量；北京奧運；合成控制法

一、引 言

由于環(huán)境污染問題日益嚴重，中國把控制環(huán)境污染放在重要位置。1998年國家環(huán)?？偩殖闪ⅲ约半S后出臺一系列環(huán)境法律法規(guī)；1998年中央政府為抑制日益嚴重的酸雨問題及限制二氧化硫的排放，將已經(jīng)產(chǎn)生、可能產(chǎn)生酸雨的地區(qū)或者其他二氧化硫污染嚴重的地區(qū)，劃定為酸雨控制區(qū)或者二氧化硫污染控制區(qū)。為實現(xiàn)污染控制目標，各地政府出臺了一系列具體實施措施，包括淘汰高能耗、重污染的鍋爐、控制火電廠二氧化硫排放，加快建設一批火電廠脫硫設施等；近些年來，新的經(jīng)濟激勵機制催生了環(huán)保措施的新嘗試，包括不遵守法規(guī)的罰款、消費者使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品獲得補助、排污許可證、禁止使用含鉛汽油、嚴格的汽車排放新標準等。

自2001年12月13日國際奧委會宣布第29屆國際奧林匹克運動會在北京舉辦之后，世界各國都在質疑北京市的空氣質量。為改善北京市的空氣質量，在奧運會籌備期間，北京市政府出臺了一系列改善空氣質量的環(huán)境政策，包括對高污染、高能耗、高水耗的工業(yè)企業(yè)實行退出機制，如北京焦化廠，北京化工廠等；企業(yè)搬遷，首都鋼鐵公司、北京有機化工廠等；爐窯替換和脫硫設施的安裝，如對20蒸噸以上燃煤鍋爐進行脫硫除塵治理，20噸以下燃煤鍋爐改用清潔能源等；出臺新的排放標準以及嚴格的交通控制，如從2008年起開始執(zhí)行歐洲Ⅲ號汽車尾氣排放標準，更新淘汰老舊出租車，為限制汽車數(shù)量實現(xiàn)單雙號限行等。

然而這些環(huán)境政策是否顯著改善了北京市的空氣質量，其政策效果如何，仍待深入研究。本文研究的目的在于用一個量化的方法來估計2008年北京奧運會的舉辦對北京空氣質量的影響。由于只有北京受到一系列改善空氣質量的政策沖擊，所以可以將出臺的各項政策作為對北京實施的一項自然實驗，我們可以將北京作為處理組，將中國其它主要城市作為參照組，利用“倍差法”將環(huán)境規(guī)制對北京空氣質量的影響估計出來。然而，使用“倍差法”估計政策沖擊的影響時，參照組的選擇受到一系列條件的限制：參照組不受政策的影響，政策生效之前處理組與參照組有共同的時間趨勢。因此，當這些假定條件得不到滿足時，我們就找不到相應的參照對象構成“反事實組”(Counterfactual Group)，從而無法準確估計政策的效果。這種情況下，“合成控制法”很好的解決了這種比較案例研究(Comparative Case Studies)中參照組的選擇問題。文章通過采用比較案例研究中最新出現(xiàn)的“合成控制法”(Synthetic Control Method)估計了奧運會的舉辦對北京空氣質量的影響。研究發(fā)現(xiàn)：2008年之后北京空氣質量得到一定改善，2008-2010年平均每年空氣污染的天數(shù)減少了25天，且該結果在3.2%水平上顯著，但是2010年之后，環(huán)境政策對北京空氣改善作用逐漸消失?？紤]到北京冬季空氣污染比其它季節(jié)更加嚴重的事實，我們單獨考察了北京冬季的空氣質量。通過對冬季空氣質量的考察，研究發(fā)現(xiàn)奧運會之后北京空氣質量的改進主要發(fā)生在其它季節(jié)，而冬季空氣質量沒有明顯改善。此外，我們從中國長期以來經(jīng)濟增長方式、地方官員考核方式和中國地方環(huán)境政治的角度，分析了環(huán)境政策不具有改善空氣質量長期效應的原因。

二、文獻基礎

關于環(huán)境規(guī)制對空氣質量的影響，Chen[1]對相關文獻做了很好的梳理和評述，并比較了奧運會之前、期間和之后北京空氣質量的變化，通過使用官方報告的空氣污染指數(shù)，發(fā)現(xiàn)奧運期間和之后，北京空氣質量顯著改善，但這種改善作用在奧運結束一年后消失約60%。Henderson[2]認為地方空氣質量管制非常重要，它不僅影響當?shù)乜諝赓|量，而且影響到工業(yè)選址，而管制能否取得好的效果跟地方監(jiān)管的努力程度密切相關。Kathuria[3]研究了新德里禁止使用含鉛汽油和舊的商業(yè)用車對空氣污染的影響，研究發(fā)現(xiàn)新德里空氣質量并沒有隨著交通管制而改善，其主要原因是這些規(guī)定只適用于新購汽車。Davis[4]則評估了墨西哥城交通管制的效應，1989年墨西哥城規(guī)定每輛車每周禁止使用一天，與Kathuria[3]結論類似，該項政策并沒有改善空氣質量，相反，在不受該政策影響的周末，空氣污染反而更加嚴重。Kumar[5]在研究新德里空氣質量管制對空氣污染物分布的影響時發(fā)現(xiàn)，雖然新德里空氣質量得以改善，但是由于新德里周邊地區(qū)未實行嚴格的環(huán)境政策，這使得新德里高污染的工業(yè)搬到周邊地區(qū)，相對之前這些地區(qū)空氣質量變得更差。

Chen[1]在研究奧運會舉辦對改善北京空氣質量的效應時，通過使用“倍差法”，將北京及5個奧運會協(xié)辦城市作為處理組，其它城市作為參照組。我們的觀點是，由于北京和另外5個奧運協(xié)辦城市空氣質量存在較大的差異，在籌備奧運會期間，北京市出臺的環(huán)境政策力度最大，而另外5個城市由于其污染程度比北京要低，其環(huán)境政策力度較小。所以如果把這些城市放在一起估計環(huán)境政策的效果，可能會高估環(huán)境政策對空氣質量的影響。使用不同的估計方法，本文估計的結果與Chen[1]的類似，奧運會的舉辦沒有帶來北京市空氣質量的長期改善。不同的是，本文的結論可以看成是環(huán)境政策對北京市空氣質量的“凈”影響，而Chen[1]由于將奧運會協(xié)辦城市納入到處理組，從而估計的政策效應被整體拉高。而之前的文獻在研究環(huán)境規(guī)制對空氣質量存在影響時，得出的結論大多是環(huán)境政策與空氣質量存在相關關系。本文以北京奧運會的舉辦這一自然實驗，通過使用“合成控制法”，比較奧運前后北京和參照組中城市的空氣質量的差別，得出的結論可以作為環(huán)境規(guī)制與空氣質量之間因果關系的依據(jù)。因此，本文將環(huán)境規(guī)制與空氣質量的研究向前推進了一步。

三、政策背景及數(shù)據(jù)

文章使用2001-2012年全國47個環(huán)境保護重點城市的平衡面板數(shù)據(jù)來研究環(huán)境規(guī)制對北京空氣質量的長期影響，在這47個城市中，我們剔除奧運協(xié)辦城市和數(shù)據(jù)缺失的城市，最后使用41個城市作為參照組的選擇對象*這41個城市包括除香港、澳門、臺灣、遼寧、天津、上海、西藏的其它27個省的省會以及大連、蘇州、南通、連云港、寧波、溫州、廈門、煙臺、深圳、珠海、汕頭、湛江、桂林、北海。。

本文的被解釋變量為各城市每年空氣污染天數(shù)，國家環(huán)保總局于2001年起每天對外公布47個環(huán)保重點城市的空氣污染指數(shù)。根據(jù)國家環(huán)?？偩謱Τ鞘锌諝馕廴镜膭澐忠罁?jù)，我們將空氣污染指數(shù)高于100作為衡量空氣是否受到污染的標準。

根據(jù)“合成控制法”，我們在選擇權重時要使得政策生效之前，空氣污染的各決定因素合成的北京與真實的北京盡可能一致。我們選擇的控制變量包括每年的工業(yè)總產(chǎn)值、環(huán)境治理投資額、工業(yè)爐窯數(shù)、煤炭使用量、人均綠化面積、各城市每年平均氣溫和降雨量，數(shù)據(jù)來源于2002-2013年《中國城市統(tǒng)計年鑒》、2002-2013年《中國環(huán)境年鑒》和2002-2013年《中國氣象年鑒》。

考慮到在奧運會的籌備期間北京就受到環(huán)境政策的沖擊，可以預期北京空氣質量的改善應該發(fā)生在2008年之前，所以以2008年作為劃分政策沖擊的時間點來估計政策效果可能有偏。本文根據(jù)北京三種主要空氣污染物及其污染物產(chǎn)生源來確定政策沖擊時間點。北京市三種主要空氣污染物分別是二氧化硫、氮氧化合物和總懸浮顆粒物，這三種污染物分別與煤炭燃燒、汽車尾氣和其它能源消耗有關。為減少這三種主要空氣污染物的排放，北京市分別出臺汽車限行政策、企業(yè)搬遷和減產(chǎn)、關閉重污染企業(yè)和煤炭脫硫。表1給出了各項環(huán)境政策的內(nèi)容及其生效時間?；趯Ω黜棴h(huán)境政策生效的時間分析，本文選取2007年作為政策沖擊的時間點，比較北京和其它地區(qū)在2007年前后空氣質量狀況。

表1 政策背景和政策生效時間

四、估計方法介紹

為估計環(huán)境規(guī)制對北京空氣質量的影響，本文利用Abadie[6]提出的“合成控制法”來構造處理組的合理對比對象。由于“倍差法”在估計政策效應時，因處理組和參照組在政策沖擊之前可能存在不同的時間趨勢，并且這種時間趨勢在“倍差法”之后依然存在，這就使得難以準確估計政策效果。而“合成控制法”則克服處理組和參照組之間的差異問題，該估計方法的基本思路如下：“合成控制法”在選擇參照組時，將所有不受政策沖擊的地區(qū)都作為其參照組，并給每一個地區(qū)一個權重，權重的決定根據(jù)如下規(guī)則決定：在政策沖擊之前，處理組與參照組的實際情況我們可以觀測到，此時，用加權參照組的實際情況來模擬處理組的實際情況，當該模擬得出的結果是無偏時，我們就決定了這樣一組權重向量，并使用同樣的權重構造政策沖擊后的“反事實組”，從而對政策的效果加以估計*限于篇幅，這里不介紹“合成控制法”的基本原理，關于“合成控制法”的詳細介紹，參見Abadie[6]。。

“合成控制法”作為一種非參數(shù)的方法，在構造參照組的時候，參照組權重的選擇是由數(shù)據(jù)確定的，減少了主觀判斷。與“倍差法”不同，“合成控制法”合成的參照組是所有個體的一個加權平均，因而它明確指出了每一個對照組在構造反事實狀態(tài)時的貢獻。從這點來說，本文基于新的方法改進了“倍差法”估計的缺陷。

近幾年“合成控制法”在比較案例研究中得到廣泛的應用，如Abadie和Gardeazabal[7]使用該方法，研究了西班牙巴斯克地區(qū)恐怖襲擊對其經(jīng)濟產(chǎn)生的影響，并用西班牙其它未受恐怖襲擊的地區(qū)組合來構造巴斯克地區(qū)的“反事實組”；Abadie[6]在研究美國加州控煙立法對降低人均煙草消費的作用時，使用美國其它州的組合來近似沒有控煙立法的加州煙草消費情況。王賢彬和聶海峰[8]從重慶1997年被設立為直轄市這一案例出發(fā)，研究了行政區(qū)劃調(diào)整對經(jīng)濟增長的影響，也使用該方法來構造重慶的“反事實組”；劉甲炎和范子英[9]利用2011年2月在重慶實施的房產(chǎn)稅試點作為自然實驗，采用“合成控制法”估計了房產(chǎn)稅對試點城市房價的影響。

五、奧運會對北京空氣質量的影響

我們使用Synth程序包執(zhí)行了模型的估計，表2給出了在2007年之前北京與合成北京的預測變量的對比，從表2中可以看出，除人均工業(yè)總產(chǎn)值和年降雨量外，合成北京與真實北京的人均工業(yè)總產(chǎn)值、人均環(huán)境治理投資額、人均工業(yè)爐窯數(shù)、人均煤炭使用量、人均綠化面積、地區(qū)虛擬變量*由于中國北方地區(qū)冬季供暖主要來自煤炭燃燒，而煤炭燃燒產(chǎn)生大量污染物，如二氧化硫，懸浮顆粒物，從而使得北方地區(qū)空氣質量要低于南方地區(qū)。因此，我們在影響城市空氣質量的方程中，添加地區(qū)虛擬變量。如果城市i位于北方地區(qū)(冬季供暖的城市)則虛擬變量賦值為North=1，否則為North=0。和年平均氣溫都非常相似。合成北京在人均工業(yè)總產(chǎn)值與環(huán)境治理投資額要低于真實北京，兩者存在較大差距主要原因是北京作為全國首都，其經(jīng)濟發(fā)展水平遠高于全國其它城市，并且其投入環(huán)境治理的資金也高于其它城市。此外，在2007年之前的2002年、2004年和2006年合成北京每年的污染天數(shù)與真實北京也擬合的較好。

表2 預測變量對照表

圖1描繪了北京和合成北京每年污染天數(shù)的路徑，可以看出2007年之前，兩者之間的路徑幾乎一致，合成北京對真實北京擬合的誤差較小。2007年之后兩者差距逐漸拉大，真實北京每年污染天數(shù)要低于合成北京。2008-2012年真實北京與合成北京每年污染天數(shù)的差距分別為-12、-27、-36、-21和5天，這說明奧運會的舉辦，一定程度上改善了北京的空氣質量。該環(huán)境政策效果在2010年達到最大，之后政策效果逐漸減弱，特別是北京2012年實際的污染天數(shù)要高于其合成值。因此，奧運會的舉辦沒有給北京空氣質量改善帶來長期效應。表3給出了合成北京中各城市所占權重，其中權重最大的城市為蘭州，所占權重為0.702、其次為濟南，所占權重為0.257、成都和石家莊莊所占權重較小，所有未列出的城市權重均為0。

為了更直接的觀察奧運會對北京空氣質量的影響，我們計算了2007年前后真實北京與合成北京每年污染天數(shù)的差距。圖2顯示，2001-2007年北京實際每年污染天數(shù)與合成北京每年污染天數(shù)在0上下波動，波動幅度不超過10天。在2007年之后，兩者的差距逐漸拉大，從2008年12天上升到2010年的36天。而2010年之后兩者的差距又逐漸縮小，直到2012年北京實際污染天數(shù)比其合成值多5天。這說明2008年奧運會在一定程度上改善了北京的空氣質量，但是這種改善作用沒有持久性，出現(xiàn)了奧運會之后空氣質量的反轉。

從奧運會籌備期間，北京市出臺的相關環(huán)境政策及執(zhí)行的時間區(qū)間來看，汽車限行更多的是一種暫時性的交通管制措施，旨在控制道路上的汽車數(shù)量。并且在奧運會之后，限行措施較奧運會期間有所放松。因此，汽車限行帶來的空氣質量改善，主要是改善了奧運會期間及奧運會結束后一段時間內(nèi)北京市的空氣質量。

圖1 北京與合成北京每年污染天數(shù)

六、穩(wěn)健性檢驗

(一)排列檢驗

2007年之后北京空氣質量的改善是否是一種偶然現(xiàn)象或是全國性現(xiàn)象？上述結論對于全國其它城市是否也成立？為此，我們借鑒Abadie[6]的方法進行一系列的穩(wěn)健性檢驗。

利用Abadie[6]提出的“排列檢驗”(Permutation test)的方法檢驗本文估計的結果是否在統(tǒng)計上顯著。排列檢驗的基本思想是：如果我們在參照組中隨機的選取一個城市，假設其也受到奧運會的影響，使用“合成控制法”構造它的合成值，其得到與北京相同結果的概率有多大。我們對參照組中41個城市都進行“安慰劑檢驗”(Placebo test)，計算出每個城市實際每年污染天數(shù)與合成天數(shù)的差距，作為統(tǒng)計檢驗，如果發(fā)現(xiàn)北京的差距與參照組中其它城市的差距有顯著的不同，那么就意味著北京奧運會對北京空氣質量的影響是顯著的。

圖3 北京與其它地區(qū)污染天數(shù)預測誤差分布

由于我們是用各城市2007年之前的預測變量來合成其空氣污染狀況，進而估計其2007年之后的空氣污染情況。如果在2007年之前有城市其合成情況與實際情況誤差較大，則說明其合成不能很好的擬合其實際值，因此，如果我們用其2007年之后的預測誤差和北京的預測誤差進行比較，則所做的統(tǒng)計推斷不可靠。由于2007年之前，合成北京對真實北京平均每年污染天數(shù)的預測誤差為4天，我們在參照組中去掉了平均預測誤差是北京兩倍以上的地區(qū)，共有9個這樣的城市，其中平均預測誤差最大的城市是石家莊，平均每年預測誤差為18天。圖3給出了參照組中31個城市預測誤差的分布*實線代表真實北京與合成北京每年污染天數(shù)的差距，即利用合成北京預測北京每年污染天數(shù)的誤差。虛線代表控制組中各城市每年污染天數(shù)的預測誤差。，我們可以看到，2007年之前北京的預測誤差與其它城市的預測誤差沒有大的差異，而2007年之后北京和其它城市的差異逐步顯現(xiàn)。北京的預測誤差為負值，說明受奧運會的影響，北京每年污染天數(shù)逐年下降。并且，北京的預測誤差位于其它城市的下方，從而其它城市沒有出現(xiàn)如北京這樣大的空氣質量改善。相反，2007年之后有些城市污染天數(shù)的預測誤差為正并呈上升趨勢，這說明這些城市空氣質量在惡化。因此，如果我們在這些參照組中隨機的抽取一個城市，要得到與北京市相同的預測誤差，其概率為1/31，約為3.2%，從而奧運會的舉辦導致北京空氣質量的改善在96.8%的置信度上是顯著的。

(二)進一步驗證

為檢驗本文以2007年作為政策沖擊的時間點是否合適，估計的結果是否受到該時間點選擇的影響，為此，我們分別用2006年和2008年作為環(huán)境政策沖擊的時間點，比較政策前后北京空氣質量的變化，并與上文得出的結果進行比較?；诓煌邥r點北京與合成北京每年污染天數(shù)的差異，我們發(fā)現(xiàn)其中以2008年作為政策沖擊的時間點，得出的結論和前面的結果沒有太大差別。以2006年作為政策沖擊的時間點時，2006年和2007年真實北京污染的天數(shù)要高于合成北京，并且差距較大，而2008年之后真實北京污染的天數(shù)下降到合成北京之下。2007年之前北京的空氣質量并未改善，這說明即使我們以2006年作為政策沖擊的時間點，政策也未發(fā)揮明顯的作用。因此，本文選擇2007年作為政策沖擊的時間點是合適的*限于篇幅，這里不報告變換政策時點真實北京與合成北京每年污染天數(shù)的對比，感興趣的讀者可向作者索取。。

考慮到空氣污染物會隨著氣象條件的變化在地區(qū)之間的傳播，特別是鄰近的城市之間。為保障奧運會期間北京的空氣質量，北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東六省區(qū)有關部門在2006年11月共同成立了北京2008年奧運會空氣質量保障工作協(xié)調(diào)小組，負責制定2008年奧運會空氣質量保障措施并組織實施。因此，這些地區(qū)可能也受到奧運會的影響，使其空氣質量得以改善，將這些地區(qū)放到參照組，可能會低估奧運會對北京空氣質量的影響。為檢驗是否存在這種情況，我們將石家莊、太原、呼和浩特與濟南從參照組中剔除，用剩下36個城市重新估計奧運會對北京空氣質量的影響。用同樣方法估計北京與合成北京每年污染天數(shù)的差距，結果顯示不含石家莊、太原、呼和浩特與濟南的參照組，與本文主要結果相差不大。

另外，為降低空氣污染物的排放，北京市對高污染、高能耗的企業(yè)實施搬遷，那么北京空氣質量的改善是否是以犧牲其它城市空氣質量為代價？為保證本文的結論穩(wěn)健，我們必須要保證參照組中其它城市不受北京奧運的影響，即參照組中的城市不能是北京高污染企業(yè)的遷入地。否則，北京空氣質量的改善就不是環(huán)境規(guī)制所導致的結果，而是由于企業(yè)搬遷使其它城市污染變得嚴重引起的。為檢查這種機制是否存在，我們查閱了相關資料，發(fā)現(xiàn)參照組中所有城市都不是北京高污染企業(yè)的遷入地*我們通過查閱相關資料，發(fā)現(xiàn)從北京遷出的高污染企業(yè)并未搬遷到控制組中的城市。其中，首都鋼鐵公司和北京焦化廠搬遷到了河北唐山，北京有機化工廠和北京化二股份有限公司搬遷到了北京房山燕化廠區(qū)，北京染料廠搬遷到了河北衡水和廊坊。當然，如果控制組中的城市是污染企業(yè)遷入地，只會使得環(huán)境政策的效應被低估，而這不會影響本文的主要結論。。因此，可以確信奧運會的舉辦在一段時間內(nèi)改善了北京空氣質量。

表3 參照組權重匯總表

注：括號中為參照組城市的權重，未列出的城市權重均為零。

七、政策效果能否持續(xù)？

(一)冬天的例子

從污染指數(shù)來看，北方各城市冬季的空氣質量比其它季節(jié)要差的多。北京每年冬季空氣污染的天數(shù)大約占全年污染天數(shù)的50%。那么奧運會之后，北京冬季的空氣質量是否也得到很大的改善？為檢查空氣質量的季節(jié)差異，我們特別關注北京冬季空氣質量的變化。這里我們進一步比較奧運前后，北京冬季空氣質量的變化情況。關于冬季的劃分，依據(jù)北京每年冬季供暖時間來定。目前，北京每年冬季供暖的時間段為11月15日至次年3月15日。因此，我們單獨考察北京每年1-3月和11-12月北京空氣質量變化。我們用參照組各城市冬季空氣污染的天數(shù)合成北京冬季空氣污染的天數(shù)，并估計出2007年之后，北京與合成北京冬季污染天數(shù)的差距。結果發(fā)現(xiàn)，2008-2012年兩者的差距分別為-6天、-7天、-6天、-8天和8天*限于篇幅，這里不報告北京全年及冬季污染天數(shù)的預測誤差，感興趣的讀者可向作者索取。。而我們前面用全年的數(shù)據(jù)估計出兩者的差距分別為-12天、-27天、-36天、-21天和5天。通過比較可以發(fā)現(xiàn)，2007年之后，北京冬季空氣質量并未明顯改善，冬季污染天數(shù)的下降只占全年的很小一部分，2010年該比例僅為16%，遠低于50%。可以推斷2007年之后北京空氣質量的改善主要發(fā)生在其它季節(jié)。

為什么2007年之后北京冬季空氣質量并未明顯改善？其主要原因可能有：(1)因奧運會舉辦帶來的環(huán)境政策，其政策效應非常的短暫，環(huán)境改善的效果在很短時間就消失了。由于在奧運會期間，北京嚴格控制本地和外地汽車，這在很大程度上減少了汽車尾氣的排放，而奧運會結束之后，北京放松了對汽車的管制。(2)冬季供暖，由于我國供暖的主要能源是煤炭，北方城市冬季供暖增加了煤炭消耗，而煤炭燃燒是二氧化硫的主要來源之一。Almond[10]通過比較秦嶺淮河以北和以南的城市，發(fā)現(xiàn)由于冬季供暖使得北方城市空氣質量低于南方城市。由于在奧運會籌備期間，未發(fā)現(xiàn)直接針對改進冬季供暖效率的措施。

(二)政策效應不可持續(xù)的理論機理

奧運會的舉辦之所以不能對北京市的空氣質量帶來長期的改善，這與長期以來中國經(jīng)濟增長方式、缺乏環(huán)境成本內(nèi)部化的市場化環(huán)境保護措施，以及地方政府執(zhí)行各項環(huán)境政策缺乏強制性和連貫性有關。具體表現(xiàn)在以下三個方面：

第一，中國的環(huán)境問題，從深層次上看是中國經(jīng)濟增長方式問題。作為一個發(fā)展中國家，能源消費在中國經(jīng)濟增長中的作用更大，由此帶來的環(huán)境污染也更為嚴重。改革開放以來，中國能源消費增長均超過了GDP增長，這些年份中國經(jīng)濟是要素驅動型的粗放式增長。中國環(huán)境問題的實質是經(jīng)濟增長方式問題和能源消費問題，不改變中國的經(jīng)濟結構和能源消費結構，短期內(nèi)中國的環(huán)境質量很難取得根本的改善。中國的經(jīng)濟增長方式以及能源消費結構由于受國內(nèi)資源稟賦結構的制約，短期內(nèi)調(diào)整的空間不大。但是長期而言，通過改變工業(yè)結構和能源結構來實現(xiàn)經(jīng)濟結構的調(diào)整，是改善中國環(huán)境質量的必經(jīng)之路。即改變過去通過大規(guī)模消耗能源帶動經(jīng)濟增長，轉變?yōu)橐约夹g創(chuàng)新驅動經(jīng)濟發(fā)展，以及大力發(fā)展清潔煤技術和核能、風能、太陽能以及鼓勵新能源技術的開發(fā)和使用。

第二，到目前為止，我國環(huán)保措施主要是以收費為主，并且，排污費征收的比例僅僅是污染處理的實際成本，仍然沒有計入外部環(huán)境成本。從而，僅僅依靠征收排污費遠未達到限制企業(yè)排污的目的。尤為重要的是，中國長期以來對企業(yè)排污定價過低，要改變這個傳統(tǒng)并非一朝一夕之事。價格手段的長期缺位不利于資源的循環(huán)利用，也不利于減少污染排放和改善空氣質量。未來環(huán)境稅征收將是我國節(jié)能減排、構建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的重要任務。通過征收環(huán)境稅可以提高能源價格、激勵各單位采取節(jié)能減排措施，發(fā)展新能源，促進能源消費結構的轉變[11]。

第三，迄今主要的環(huán)境規(guī)制模式是指令和管制，即國家環(huán)保部發(fā)布法規(guī)，委托地方環(huán)保部門負責執(zhí)行各項環(huán)境政策，以及派遣督查員檢查各項法規(guī)和環(huán)境政策的執(zhí)行情況，并對違規(guī)者施以懲罰。由于地方政府的激勵機制更強調(diào)經(jīng)濟增長，為執(zhí)行政策法規(guī)帶來了一定的難度。在環(huán)保政策執(zhí)行的過程中，中央政府地方政府及轄區(qū)企業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護問題上出現(xiàn)了多重利益博弈，而地方政府處在多重博弈的核心。在中央政府地方政府和轄區(qū)企業(yè)的博弈中，地方政府受中央政府委托管理轄區(qū)企業(yè)，對其生產(chǎn)活動加以規(guī)制，控制其污染物的排放。然而在信息不對稱的情況下，地方政府和轄區(qū)企業(yè)容易形成合謀，因為在政治錦標賽下，地方政府需要依靠轄區(qū)企業(yè)獲得財政收入和晉升優(yōu)勢。從長期來看，要改善我國環(huán)境質量及轉變經(jīng)濟發(fā)展方式還要在制度上做出改變，通過完善地方官員晉升的考核指標體系，將經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境成本納入到考核體系中來，確保各項環(huán)境政策和環(huán)境立法在地方得到有效實施以及確保各項政策的持續(xù)性[12][13]。

八、結 論

本文以北京奧運會的舉行，以及北京市政府出臺的一系列的環(huán)境政策作為自然實驗，通過采用比較案例研究中最新出現(xiàn)的“合成控制法”估計了奧運會的舉辦對北京空氣質量的影響。研究發(fā)現(xiàn)：2008年之后北京空氣質量得到一定改善，2008-2010年平均每年空氣污染的天數(shù)減少了25天，且該結果在3.2%水平上顯著，但是2010年之后，環(huán)境政策對北京空氣改善作用逐漸消失。考慮到北京冬季空氣污染比其它季節(jié)更加嚴重的事實，我們單獨考察了北京冬季的空氣質量。通過對冬季空氣質量的考察，研究發(fā)現(xiàn)奧運會之后北京空氣質量的改進主要發(fā)生在其它季節(jié)，而冬季空氣質量沒有明顯改善。

奧運會的舉辦之所以不能為北京空氣質量帶來長期的改善，是因為許多政策措施都是短期性的規(guī)定，例如高污染企業(yè)減產(chǎn)、車輛限行。奧運會結束后，這些環(huán)境政策都取消了，政策缺乏持續(xù)性。此外，在中國以GDP為主要考核指標的政治和財政體制下，地方政府官員只關心自己任期內(nèi)所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，忽略經(jīng)濟發(fā)展的長期影響，如環(huán)境問題。因為節(jié)能減排未能進入干部政績考核體系，所以地方官員具有為晉升而污染的沖動，具體表現(xiàn)在環(huán)境政策措施缺乏力度，縱容地方企業(yè)的污染行為等。此外，中國官員任期較短的特征容易助長官員短期投機行為，環(huán)境政策要產(chǎn)生效果一般而言需要超出一任任期的時間。如果無法產(chǎn)生立竿見影的效果，對于追求升遷為主要目的的官員而言，其改善環(huán)境質量的積極性就受到削弱。環(huán)境政策要想取得持久的效果，政策本身必須保持連續(xù)性，這是各地環(huán)境治理理應遵循的原則。假若中央希望在地方有效推行環(huán)境政策，就需要調(diào)整官員的評價方式，將經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境成本納入到地方官員的考核體系中來。

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(責任編輯:風 云)

Did Environmental Regulation Improve Air Quality in Beijing?——Based on the Synthetic Control Method

ZHANG Jun

(Institute of Finance and Banking, CASS, Beijing 100028, China)

This paper uses the synthetic Control Method to estimate the impact of the Beijing 2008 Olympic Games on Beijing’s air quality in this paper. The results show that Beijing’s air quality only significantly improved after 2008: the average annual air pollution days were reduced by 25 days in the years of 2008-2010. But after 2010, these effects disappeared gradually. Furthermore, in winter, the most polluted season in Beijing, the air quality did not show any significant improvement. Finally, from the perspectives of China’s long-term economic growth pattern, local official evaluation mode and China’s local environmental politics, this paper analyzes the reason why the environmental policies can’t have a lasting effect on the improvement of the air quality.

environmental regulation; air quality; Beijing Olympic Games；synthetic control method

2015-11-09

國家社科基金重點資助項目(13AZD073)

張俊(1986-)，男，安徽宣城人，中國社會科學院金融研究所博士后流動站博士后，興業(yè)銀行博士后科研工作站博士后。

F061.3

A

1004-4892(2016)06-0104-09