“遵法”先要“尊法”

自中共十八大以來，隨著全面依法治國的深入推進(jìn)，法治觀念更加深入人心。然而在新時(shí)期，僅僅是被動(dòng)遵從法律已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要全體人民真正樹立起法治意識、學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維，從內(nèi)心尊重、敬畏法律。可以說，從“遵法”到“尊法”，一字之別，實(shí)際上是中國社會(huì)法治理念的一大進(jìn)步。

國人為何信訪而不信法

當(dāng)下，信訪制度已經(jīng)扎根于這個(gè)社會(huì)，它既是當(dāng)下的，也是傳統(tǒng)的，在古代不乏告御狀的故事。有學(xué)者認(rèn)為如今存在國人信訪而不信法的現(xiàn)象。社會(huì)上之所以有這種想法，有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

“政府只怕上訪，不怕到法院去告”

談到信訪，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員劉仁文回憶，他有幾個(gè)湖南老鄉(xiāng)到西北某省去開礦，他們與當(dāng)?shù)卣灹苏猩桃Y的合同，但后來對方因故毀約，于是到北京來上訪。

劉仁文看了他們的材料建議他們向當(dāng)?shù)胤ㄔ浩鹪V。沒想到他們卻說：“那就正好中了政府的計(jì)，因?yàn)檎慌律显L，不怕到法院去告。法院絕對是受當(dāng)?shù)卣绊懙模绻袥Q他們敗訴，那就連到北京來上訪的理由也沒了?！?/p>

于是他們頻繁上訪，從去年“奧運(yùn)”前夕，到今年“兩會(huì)”期間。劉仁文發(fā)現(xiàn)，他們對這種程式化的上訪也不抱多大希望，只是順路而已，他們真正感興趣的是希望通過關(guān)系找到某位高層領(lǐng)導(dǎo)的批條，這樣下面就會(huì)高度重視。

原來他們曾嘗到過甜頭：幾年前，也是一個(gè)案子，由于他們得到過某中央政法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)批示，結(jié)果下去很管用，省里立即成立專案組，到縣里去現(xiàn)場辦公，問題很快得到解決。

但要得到這種批示談何容易。他們告訴劉仁文，這次已經(jīng)被騙走20萬了，對方說跟某個(gè)首長有關(guān)系，能幫他們弄到批條。

國人為何信訪而不信法？這個(gè)事例也許能給我們部分啟示：那些熱衷于上訪的人不相信法院有足夠的權(quán)威和公信力可以依法秉公辦案，可以抗拒地方政府的干擾和干涉；他們抓住了中央現(xiàn)在“穩(wěn)定壓倒一切”、地方政府愿意“花錢買平安”的心態(tài)，認(rèn)為這種施壓的辦法可以比訴訟更有效；上級領(lǐng)導(dǎo)的批條在中國的官場是很管用的，所以要不惜代價(jià)去找這種關(guān)系。

應(yīng)當(dāng)說，社會(huì)上之所以有這種想法，絕非憑空產(chǎn)生，而是有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。為什么地方官員（包括法院領(lǐng)導(dǎo)）會(huì)怕當(dāng)事人上訪，而上面首長的批示又會(huì)管用，劉仁文認(rèn)為，其中一個(gè)重要原因是當(dāng)官員的命運(yùn)不是取決于民眾而是取決于上面時(shí)，他就會(huì)更在意上面的態(tài)度，當(dāng)上面以上訪人數(shù)的多寡來作為考核一個(gè)地方或部門的官員政績時(shí)，下面的官員怎能不把上訪當(dāng)回事？為了息訪，甚至無視法律去滿足個(gè)別上訪者不合理的要求。

劉仁文曾聽過一個(gè)比較極端的例子：“文革”前北京某法官在審理一起離婚案時(shí)，一方當(dāng)事人找到某中央首長，請他給法官寫個(gè)條，希望同意她的離婚請求；但過了幾天，另一方也找到該首長，請他給某某法官寫個(gè)條，不要同意對方的離婚請求，不知該首長是由于年老記憶力減弱，還是由于公事繁忙，早把先前寫條的事給忘了，于是又寫一條。兩個(gè)意見相反的條子出自同一首長，真的是為難了判案的法官。

比中彩還難的上訪路

由于中國有上訪的傳統(tǒng)，所以今天即使某些領(lǐng)導(dǎo)想盡量少批示，但公眾包括某些非法律職業(yè)的專業(yè)人士卻至今迷信領(lǐng)導(dǎo)批示這類非法治的產(chǎn)物，他們遇到問題首先不是從法律思維出發(fā)去尋找解決途徑，而是想到上訪。

劉仁文表示，多年前，他有一位社科院的同事是著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，找他咨詢老家的幾個(gè)農(nóng)民與當(dāng)?shù)卣蚬偎镜氖?，劉仁文曾勸他一定要按照法律程序提起上訴，否則二審終審后就生效，再要啟動(dòng)就難了。但他不聽，總想著自己跟高層有關(guān)系，他又不是徇私情，所以理直氣壯地去找這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)找那個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)果至今沒有解決問題。

一位長期從事信訪工作的相關(guān)人士表示，目前由于在信訪的批轉(zhuǎn)及相互推來推去的過程中使信訪案件失去收集、固定證據(jù)的最佳時(shí)機(jī)，最終使案件成為死案的現(xiàn)象十分突出，這大概是信訪制度設(shè)計(jì)者所始料不及的。

說到信訪工作中的“推來推去”，劉仁文又想起另一件事情：十多年前，他剛參加工作，老家來了幾個(gè)上訪者，問他該向誰反映情況。劉仁文當(dāng)時(shí)積極性頗高，讓他們分別去找國家信訪局、公安部信訪辦、最高人民法院信訪辦、最高人民檢察院信訪辦、中紀(jì)委信訪辦，還有中央政法委、全國人大常委會(huì)乃至中南海，結(jié)果他們復(fù)印了多份材料，又花幾天分別跑了這些地方，找不到的就通過郵局寄。不幸的是，最終什么問題也沒有解決。

雖然信訪制度有這么多缺陷，但說立即取消信訪制度卻未必可行。猶記得2003年11月，時(shí)任國家信訪局局長的周占順在接受采訪時(shí)曾指出：在當(dāng)前群眾信訪特別是集體信訪反映的問題中，80%以上有道理，或有一定實(shí)際困難和問題，應(yīng)予解決；80%以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的；80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的。面對這樣三個(gè)80%，如果我們不在國家的權(quán)力架構(gòu)設(shè)計(jì)和治理機(jī)制上妥善通過民主與法治的渠道來有效解決這些群眾的訴求，就堵死這條盡管比中彩還難卻畢竟還有一線希望的上訪路，豈不危哉！

讓人民群眾有獲得感和幸福感

對于信訪問題，高層也頗為重視。習(xí)近平和李克強(qiáng)曾作批示：當(dāng)前群眾通過信訪渠道反映出來的信訪突出問題，既有新動(dòng)向，也有老難題，但都事關(guān)群眾切身利益，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定。各地各部門要高度重視，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、調(diào)解、疏導(dǎo)等辦法，把群眾合理合法的利益訴求解決好。

從4月18日到21日，短短四天時(shí)間，中央連續(xù)召開了兩次最高規(guī)格的會(huì)議，黨的總書記和政府總理還對信訪問題作出批示，原因何在？從“兩會(huì)一批示”所涉及的內(nèi)部就可以看出來，關(guān)注點(diǎn)都是一個(gè)，那就是人民群眾的獲得感與幸福感，而獲得感和幸福感的基礎(chǔ)在于利益。這既包括經(jīng)濟(jì)方面，也包括公平正義方面。前者是物質(zhì)滿足方面的舒服，后者是心靈滿足方面的舒服。這說明，高層始終把為人民群眾謀利益作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。這既是執(zhí)政黨的宗旨所在，也是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的莊嚴(yán)承諾。

應(yīng)該承認(rèn)這么一個(gè)現(xiàn)實(shí)，前些年由于腐敗盛行，貪官橫行，損害了不少人的利益。這些被損害了利益的人們，他們一直相信政府能夠主持公平，還他們一個(gè)公道。所以他們不斷上訪，期待上級權(quán)力部門解決他們的問題。

習(xí)近平要求，各地各部門要高度重視，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、調(diào)解、疏導(dǎo)等辦法，把群眾合理合法的利益訴求解決好。這里傳遞出的信息是，不僅是要解決問題，而且要把問題解決好，關(guān)鍵在于一個(gè)“好”字。如果問題解決了，但是上訪者并不認(rèn)為“好”，那是不合格的。這是對信訪的最高標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，“解決好”并不難，難的是一些官員不會(huì)綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、調(diào)解、疏導(dǎo)等辦法。這又是既提要求、又教辦法。當(dāng)然，這里面也有機(jī)制方面的問題，所以李克強(qiáng)提出，注意完善體制機(jī)制，努力化解矛盾，認(rèn)真處理信訪反映的突出問題，維護(hù)群眾合法權(quán)益。

“兩會(huì)一批示”是一篇完整的文章，主題就是“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)”，內(nèi)容是既要通過改革的渠道給人民群眾帶來更多獲得感，又要通過網(wǎng)上群眾路線的渠道了解群眾的所思所愿，還要通過信訪的渠道把群眾合理合法的利益訴求解決好。這樣做的目的就是滿足人民群眾的愿望：有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，孩子們成長得更好、工作得更好、生活得更好。

“民告官”：輸?shù)氖枪偎荆A的是民心

自古以來，縣官不如現(xiàn)管，民不與官斗的思想深入民心，民弱官強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)，往往意味著“民告官”是“以卵擊石”?！懊窀婀佟苯?jīng)常面對這樣的尷尬與無奈：好不容易克服“民不與官斗”的心理障礙試圖把官告上法庭，卻立案難，立案后又“告官不見官”。這一現(xiàn)象關(guān)系著黨的生死存亡，不可不察。

“告官不見官”的現(xiàn)實(shí)

曾有一件“民告官”的案子持續(xù)了13年，原告廖琴從47歲一直打官司打到60歲。

直到2015年9月25日，廖琴和丈夫熊前松再次起訴利川市人民政府一案開庭審理，市長張濤出現(xiàn)在被告席上，她才感覺到了一線曙光。張濤希望，自己出庭應(yīng)訴，能帶動(dòng)更多官員出庭應(yīng)訴。

關(guān)于輸贏，張濤也有考量。他清楚，“老百姓不懂一府兩院的概念，認(rèn)為反正法院是你們政府的法院，怎么會(huì)為老百姓講話。我們就是要打消這些顧慮。所以當(dāng)初我出庭，從我內(nèi)心來講是想搞一個(gè)敗訴的案件，更有說服力，既警示我自己，也告訴大家要依法行政?！?/p>

張濤說，敗訴后政府依法賠償、糾正、問責(zé)，“體現(xiàn)我們敢于擔(dān)當(dāng)，改變以前老百姓認(rèn)為官官相護(hù)、‘政府法院是一伙的’的看法。示范效果可能比贏了要更好。”

張濤認(rèn)為，官員們在行政訴訟中出庭應(yīng)訴是對原告的尊重，也是對法律的尊重，“哪怕是我們政府?dāng)≡V也好，我們贏了是贏的尊重，敗訴是敗訴的尊重?！?/p>

休庭時(shí)，原告廖琴和丈夫熊前松上前與張濤交流。廖琴表示，“告了十多年，別說市長，就連國土局的副局長都沒出過庭?！?/p>

這是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題。據(jù)北京市萬博律師事務(wù)所律師褚中喜透露，該所2015年5月以來共辦了近300起各類行政訴訟案件，政府機(jī)構(gòu)中正職出庭的只有2人，副職出庭的，不足10%，其中很大一部分是鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職。

2015年，律師褚中喜代理了一起訴某省部級單位的案件。開庭前，他要求被告單位的負(fù)責(zé)人出庭，被告知負(fù)責(zé)人出國考察去了?？墒钱?dāng)晚，褚中喜在電視里看到該負(fù)責(zé)人在一家企業(yè)調(diào)研，并未出國。

“每次開庭，我都會(huì)問行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人為何不出庭。回答千篇一律：公務(wù)繁忙，沒有時(shí)間?！瘪抑邢舱f。

官員為何不愿出庭

恩施州人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)主任鞏建國通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“有很多老百姓該告的事情沒有告。有些律師還勸老百姓，政府太強(qiáng)勢，不要告政府?！边€有律師曾因代理民告官的官司得罪官員被報(bào)復(fù)，此后再也不愿意代理。

修改后的行政訴訟法，改審查立案為登記立案，降低了“民告官”的立案門檻。據(jù)恩施官方數(shù)據(jù)顯示，2015年利川市民告官的行政訴訟案件有98起，在恩施8個(gè)縣市區(qū)中排名第一。

恩施州人大常委會(huì)副主任瞿赫之曾當(dāng)著恩施州副州長秦斌等恩施州廳官的面指出，“我州部分行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的法律規(guī)定，存在‘被傳不應(yīng)訴、應(yīng)訴無準(zhǔn)備、應(yīng)訴不專業(yè)、敗訴不擔(dān)責(zé)’的現(xiàn)象，應(yīng)訴時(shí)只派律師到場，藐視法庭、法官，嚴(yán)重違背法律規(guī)定?！?/p>

他還透露，過去恩施州行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率不足1%，新的行政訴訟法實(shí)施后，有很大進(jìn)步，但負(fù)責(zé)人出庭率也不足10%，遠(yuǎn)低于湖北省30%多的平均水平。

作為利川市法院的院長，廖學(xué)貴認(rèn)為行政首長出庭應(yīng)訴比例如果提高，行政機(jī)關(guān)的勝訴率會(huì)相應(yīng)提高?！耙话咽稚贤ニ教?，提交的主要證據(jù)不行，甚至還有濫用職權(quán)的，那他就在庭上坐不住啊，他就會(huì)過問、就會(huì)管。老大難的問題，老大一抓就不難了，執(zhí)法水平就會(huì)提高?！绷螌W(xué)貴說。

瞿赫之認(rèn)為，“負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴一次，勝過上十次法治課?！绷螌W(xué)貴也覺得，主要官員出庭應(yīng)訴，會(huì)讓老百姓覺得官員對老百姓的事情放在心上，對重塑政府形象有好處。

官員們不愿意出庭應(yīng)訴的理由也很多。出庭應(yīng)過訴的利川市社會(huì)保險(xiǎn)管理局局長張定柏在出庭前曾睡不著，“覺得當(dāng)被告很丑，臉上沒有光。有些人會(huì)說，堂堂局長怎么混的，搞成了被告?！?/p>

從1992年就在法院工作的廖學(xué)貴認(rèn)為，主要有三個(gè)原因：缺乏法治思維，依法行政的觀念還不夠，對行政被訴不重視，派個(gè)普通干部或者律師出庭；缺乏專業(yè)知識，怕在庭上被問住，出洋相；有些官員確實(shí)很忙，沒時(shí)間。

恩施州中級人民法院院長武星覺得官員們出庭應(yīng)訴少還有一個(gè)原因：有些官員作為社會(huì)管理者的角色意識很強(qiáng)，覺得老百姓應(yīng)該接受管理。管理者突然被被管理者起訴了，思想上還一時(shí)接受不了。

倒逼出的變化

然而，市長張濤出庭的示范作用并沒有迅速達(dá)到他的預(yù)期。2015年，在湖北省委、省政府對恩施法治建設(shè)的考核中，恩施因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在民告官案件中出庭應(yīng)訴率不高、敗訴率高等問題被扣分。針對出庭率過低等問題，恩施州人大專門開展了執(zhí)法檢查，并要求法院將被訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不依法出庭應(yīng)訴的情況及時(shí)向社會(huì)公布，即便是可以不出庭的情況也要向社會(huì)公布，讓社會(huì)輿論監(jiān)督官員們。

利川市法院也感受到了變化。該院行政審判庭庭長王曾介紹，201 6年1月開始至今，該院開庭審理的12起民告官案件中，全部都有被告單位的一把手或者副職出庭應(yīng)訴，實(shí)現(xiàn)了行政負(fù)責(zé)人出庭率100%。其中，有7起案件都是一把手出庭，另5起是副職出庭。

有人提出這樣的擔(dān)心：市長、公安局長都出庭應(yīng)訴了，法院只怕更加沒法公正判決了。專家覺得，老百姓有這樣的擔(dān)心也正常。該專家介紹，過去法院的人財(cái)物都在地方，都要靠地方國家機(jī)關(guān)的支持保障，再加上法院工作人員和地方國家工作人員大家都比較熟，所以涉及行政訴訟案件難免會(huì)有一些顧慮。

種種倒逼之下，廖學(xué)貴表示，近兩年沒有發(fā)現(xiàn)有官員干預(yù)案件，“領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)案件登記制度出臺(tái)，干擾案件將被追究責(zé)任。當(dāng)事人過去有合理懷疑：你們在一個(gè)鍋里舀飯吃，怎么保證公正？現(xiàn)在法院人財(cái)物統(tǒng)一上劃，解決了這個(gè)問題?！?/p>

政府、人大和法院交叉倒逼的同時(shí)，民告官案件中政府?dāng)≡V率顯著上升。2014年，恩施全州民告官的案件官員的敗訴率為23%，2015年敗訴率上升到37%。

“如果民告官的案子異地審判，官員失去主場優(yōu)勢，敗訴率會(huì)更高?！绷螌W(xué)貴說，畢竟基層法官們生活在“熟人社會(huì)”。

從這組數(shù)據(jù)中，有當(dāng)?shù)毓賳T解讀出法院在民告官案件的審判中姿態(tài)“趨于公正”的信息，恩施州人大副主任瞿赫之則表達(dá)了擔(dān)心，“州行政部門敗訴率高，說明行政部門執(zhí)法水平低，要千方百計(jì)提高行政執(zhí)法水平，降低敗訴率。”

對各種倒逼的效果，利川市委書記沙玉山很謹(jǐn)慎：不要拔高，大的改觀需要一個(gè)過程。恩施州委書記王海濤則用8個(gè)字表達(dá)了他的期望，“用法治約束公權(quán)力”。

總而言之，“民告官”是依法治國進(jìn)程中的“新常態(tài)”，百姓與官辨法論輸贏，既是維權(quán)也是監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)干部切莫忽視，就像廣東省人大常委會(huì)主任黃龍?jiān)扑f：“行政訴訟重要的是向社會(huì)及群眾傳達(dá)“依法行政”的信號，不必糾結(jié)于勝訴或敗訴。”只要積極應(yīng)對，長此以往，群眾的眼睛是雪亮的，政府也許會(huì)輸了官司，但卻正真贏得民心。

司法公開透明的五年之變

為深入推進(jìn)司法公開工作，山東省萊州市人民法院在審判執(zhí)行工作區(qū)設(shè)立了“司法公開e站”，為當(dāng)事人提供24小時(shí)自助式服務(wù)，充分保障了群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓群眾“進(jìn)入一個(gè)站，信息都能看”。

解決“民告官”問題的同時(shí)，司法公開也一直備受各地重視。由中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項(xiàng)目組（以下簡稱項(xiàng)目組）研究做出的中國司法透明度指數(shù)報(bào)告至今已經(jīng)5年。一直以來，司法公開被認(rèn)為是“看得見的正義”。項(xiàng)目組負(fù)責(zé)人田禾認(rèn)為，這個(gè)指數(shù)最終的目的就是要“規(guī)范司法權(quán)的運(yùn)行、保障當(dāng)事人的權(quán)益”。

逐漸被承認(rèn)的第三方

中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員王小梅表示，司法公開作為司法改革的突破口，其深入開展能夠有效推動(dòng)司法改革進(jìn)程，同時(shí)，通過公開也可以檢驗(yàn)司法改革各項(xiàng)制度措施的落實(shí)情況。

法官吳京瓊（化名）一直以來都是看上級的評價(jià)，聽領(lǐng)導(dǎo)的指示。對他而言，學(xué)者、專家甚至公眾的認(rèn)定和自己一點(diǎn)關(guān)系都沒有。“公開就是形式，增加我們額外的工作?！彼麑Υ祟H有微詞。

直到今年，從自己法院網(wǎng)站的大變化及各種上傳文件的要求才知道，這個(gè)研究實(shí)實(shí)在在地在落實(shí)進(jìn)行中。

2013年11月，最高人民法院為推動(dòng)司法公開建設(shè)，特意出臺(tái)《推進(jìn)司法公開三大平臺(tái)建設(shè)的若干意見》，打造陽光司法工程，依托現(xiàn)代信息技術(shù)全面推進(jìn)審判流程公開、裁判文書公開、執(zhí)行信息公開三大平臺(tái)建設(shè)，以增進(jìn)公眾對司法的了解、信賴和監(jiān)督。

雖然最高法以司法公開為切口力推司法改革，然而究竟如何去公開，如何在可操作性能有效公開并沒有明確細(xì)則。而這些都被項(xiàng)目組的研究員們紛紛以各種指標(biāo)來細(xì)化落實(shí)了。王小梅說，項(xiàng)目組充分研究了中國有關(guān)司法公開的現(xiàn)行法律、司法解釋等文件以及境外法院、中國各地法院的實(shí)際做法，站在公眾以及當(dāng)事人對司法信息需求的角度確定了指標(biāo)體系。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這個(gè)司法公開的指標(biāo)不僅涵蓋三大平臺(tái)信息的公開，還將每個(gè)平臺(tái)信息又細(xì)化分為如何落實(shí)的分?jǐn)?shù)，如執(zhí)行信息的公開占整個(gè)法院司法公開指數(shù)的20%，又將執(zhí)行信息中分列出執(zhí)行指南、執(zhí)行曝光、執(zhí)行懲戒、執(zhí)行舉報(bào)等選項(xiàng)，包括他們所占的分值比例都一一細(xì)化。

“我們就是把司法公開實(shí)施落地，把那些制度解構(gòu)成一個(gè)一個(gè)可操作的指標(biāo)，能夠客觀地反映這條制度是否運(yùn)行得好，是否運(yùn)行得壞?！碧锖陶f，剛開始報(bào)告公開后邀請各個(gè)法院相應(yīng)的負(fù)責(zé)人也未引起法院的重視，后來有不少法院專門請項(xiàng)目組在發(fā)布會(huì)之后對自己法院存在問題做個(gè)報(bào)告，以便對照修改。

每年報(bào)告出來之后，研究員許瑋和王小梅溝通詢問成都中級法院司法公開工作上哪一點(diǎn)沒做到位，而王小梅也會(huì)將其不足之處截屏給她觀看。許瑋又將這些統(tǒng)計(jì)列表向院領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，得到指示后又同樣做一個(gè)方案出來和項(xiàng)目組溝通反饋下一步工作。

這個(gè)事繁雜而細(xì)致，但許瑋認(rèn)為，司法公開就是向公眾公開，社科院作為公眾的視角，他們的評價(jià)也是理智而且客觀的。“公眾的要求和滿意”是最大的公開。

與意識掛鉤的透明度

據(jù)了解，2015年中國司法公開指數(shù)地圖呈東高西低的特點(diǎn)，中部地區(qū)的法院居中下游；除個(gè)別法院外，東北地區(qū)整體處于司法公開的洼地。

而這種東部指數(shù)高于西部的狀況，也是這幾年各地法院司法公開的狀態(tài)，田禾認(rèn)為法院司法公開“和地區(qū)發(fā)展及人的意識開放度有關(guān)系”。

在透明指數(shù)高的東部，寧波中院更是佼佼者，據(jù)報(bào)告顯示，寧波中院自2011年位于所有受測評法院第7位，2012年位于第9位，2013年位于第2位，2014年位于第1位，2015年位于第2位。已經(jīng)連續(xù)3年躋身三甲行列。

不僅是司法透明度指數(shù)，在項(xiàng)目組連續(xù)多年發(fā)布的政府透明度指數(shù)、海事司法透明度指數(shù)、檢務(wù)透明度指數(shù)中，寧波均位居前列，田禾將之歸納為“寧波現(xiàn)象”。測評結(jié)果公布初期寧波中院并不清楚，有媒體采訪到該法院后，他們也才意識到自己法院取得如此好的成績。

寧波中院研究室主任鄭重表示，2010年底最高法院將寧波中院確定為首批“全國司法公開示范法院”，2011年浙江高級人民法院在全省法院大力推進(jìn)陽光司法工作，都為司法公開提供了很好的指導(dǎo)和鋪墊。另外，寧波市委極為重視誠信寧波建設(shè)。司法公開作為誠信寧波建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，肯定不容忽視。

而深究“寧波現(xiàn)象”的原因，鄭重認(rèn)為是寧波法院人“不怕出丑，敢于敞開門戶，有自覺接受包括當(dāng)事人在內(nèi)的社會(huì)公眾嚴(yán)厲監(jiān)督的自信和勇氣”。同時(shí)寧波中院院長李澤明將司法公開工作作為提升司法公信力的重要抓手，“幾乎大會(huì)小會(huì)都會(huì)強(qiáng)調(diào)陽光司法工作”。

調(diào)查顯示，在浙江法院陽光司法指數(shù)報(bào)告（2015）中，項(xiàng)目組通過測評結(jié)果發(fā)現(xiàn)，測評結(jié)果較好的、排名有顯著提升的，往往都與法院院長重視司法公開工作有或多或少甚至十分密切的關(guān)系?！白龅煤玫姆ㄔ侯I(lǐng)導(dǎo)調(diào)到其他法院，其他法院的排名也隨之提升?！?/p>

王小梅稱，司法公開的理念也是一點(diǎn)點(diǎn)深入人心的。剛開始調(diào)研是否需要公開司法人員信息的時(shí)候，法官抵觸情緒很大，曾有一位法院的負(fù)責(zé)人讓王小梅看他的手機(jī)短信：“某法官，我是當(dāng)事人李某，下班后我在你家門口等你。”這位負(fù)責(zé)人坦言，不公開是對工作人員的安全考慮。

而司法文書公開伊始，有當(dāng)事人不愿意公開法院就沒有將判決書上網(wǎng)公示。“這些不是真正的司法公開?！蓖跣∶氛f，“不公開是例外，推行不公開理由公示的做法倒逼法院做到全部公開?！蹦壳盀橹梗袥Q7日之內(nèi)上網(wǎng)公示在大部分法院都已經(jīng)做到位。而廣州中院更是超前，從公開不上網(wǎng)裁判文書的數(shù)量和理由到率先公開財(cái)務(wù)信息，把法院內(nèi)部出國學(xué)習(xí)考察的活動(dòng)費(fèi)用及時(shí)公布，便于社會(huì)監(jiān)督。

需共同努力的制度設(shè)計(jì)

盡管根據(jù)目前的情況看，100%的法院都已經(jīng)建立了自己的門戶網(wǎng)站，然而“僵尸網(wǎng)站”也的確不少。此外，不少法院在門戶網(wǎng)站上開通司法公開平臺(tái)、訴訟服務(wù)網(wǎng)，平臺(tái)之間功能交叉、疊加。地方法院與全國專項(xiàng)平臺(tái)無鏈接的現(xiàn)象普遍。甚至法院的公報(bào)及白皮書的有償公開都是司法公開的障礙。王小梅認(rèn)為，“創(chuàng)收”成為制約司法公開的一大因素。司法信息是法院在履行職責(zé)過程中制作、獲取的信息，法院無權(quán)借公眾信息獲利，因此，“免費(fèi)”發(fā)布信息應(yīng)成為司法公開新常態(tài)，尤其是在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，更應(yīng)防止因收費(fèi)阻礙信息公開與分享。

項(xiàng)目組指出，現(xiàn)階段的司法公開主要依靠最高人民法院的推動(dòng)和地方各級法院的摸索，因此，司法公開表現(xiàn)出“權(quán)力”本位，公開什么、如何公開往往是從有利于法院工作的角度出發(fā)，由司法機(jī)關(guān)掌控主動(dòng)權(quán)，公眾處于被動(dòng)接受的地位。這種權(quán)力主導(dǎo)型的司法公開會(huì)制約該項(xiàng)制度的深層次發(fā)展。

司法公開并不僅是司法權(quán)力的運(yùn)行方式，以民為本才是司法公開的初衷。

鄭重表示，法院需要有“自我亮劍，不怕出丑”的勇氣，率先在寧波鄞州區(qū)法院試點(diǎn)的司法公開服務(wù)平臺(tái)，連庭審視頻也向當(dāng)事人開放。這個(gè)公開程度在全世界也是領(lǐng)先的，美國耶魯大學(xué)法學(xué)院研究員唐哲（音譯）來交流訪問時(shí)也表示，該法院司法公開程度已經(jīng)超越了美國的許多法院。

而項(xiàng)目組對于未來司法公開的趨勢認(rèn)為，需要明確司法公開的“權(quán)利”屬性，以“公眾”為導(dǎo)向進(jìn)行制度重構(gòu)和頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)從權(quán)力主導(dǎo)型向權(quán)利主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變。

王小梅表示，首先司法公開平臺(tái)集約化建設(shè)應(yīng)以“用戶的需求”為導(dǎo)向，服務(wù)于公眾便捷、準(zhǔn)確查詢信息的需要，降低司法公開成本。應(yīng)建設(shè)“集公開、宣傳、服務(wù)、互動(dòng)等功能于一身”的立體式、全方位、一站式、互動(dòng)性的網(wǎng)站。

另外，為了便于公民、法人或者其他組織知曉司法信息，法院需確立司法信息依申請公開機(jī)制。王小梅說，從“權(quán)利”本位看，只要屬于保密范圍之外的公共信息，公民均有權(quán)申請公開。

一些法院流傳著一些說法：“老大難工程、老大關(guān)注就不難”“司法公開是一把手工程”，由此可見司法公開工作還沒有擺脫依靠一把手強(qiáng)力推動(dòng)的局面。田禾認(rèn)為，只有形成了既定的制度機(jī)制、明確各部門的責(zé)任、確定了科學(xué)的考評級之后，才能有效避免因人的更迭而影響司法公開工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

（《民主與法制時(shí)報(bào)》2016.4.10、《南方周末》2016.4.13等）