收費(fèi)公路為何會(huì)成“鐵定虧本”的買賣

高速公路的建設(shè)成本、養(yǎng)護(hù)成本以及向銀行貸款的利息增加等多種因素導(dǎo)致虧損連連。然而，是否存在資金的挪用與違約而導(dǎo)致還本付息支出比例提高，恐怕更值得追問。

收費(fèi)公路這一被公眾認(rèn)為“躺著就把錢掙了”的好生意，《統(tǒng)計(jì)公報(bào)》卻顯示非但并未賺得盆滿缽滿，而且多達(dá)29個(gè)省收不抵支，缺口最大的省份甚至達(dá)到479.8億元。公眾繳納的過橋過路費(fèi)，連用于還貸尚且捉襟見肘。相比嫌貴的公眾，默默承受巨虧的收費(fèi)公路，恐怕才最該“哭窮”才對(duì)。

頻頻虧損有何內(nèi)情

如今，高速公路已經(jīng)到了一個(gè)還債的高峰期。為什么盈利的增長(zhǎng)追趕不上債務(wù)的增長(zhǎng)呢？廣州市政協(xié)委員歐陽智鴻認(rèn)為，首先是建設(shè)高速公路的建設(shè)成本，其次是對(duì)高速公路的經(jīng)營(yíng)、維修、養(yǎng)護(hù)成本的增加，同時(shí)，高速公路向銀行貸款的利息增加等多種因素導(dǎo)致。并且一些車主不交年費(fèi)都會(huì)造成公路收費(fèi)的虧損。

此外，不同的地區(qū)因其經(jīng)濟(jì)水平不同，導(dǎo)致還款能力不同，相比東部地區(qū)，中西部地區(qū)的債務(wù)壓力要大得多。據(jù)交通運(yùn)輸部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，從債務(wù)余額看，東部、中部和西部地區(qū)約各占三分之一，但從通行費(fèi)收入來看，東部地區(qū)的收入大約占全國(guó)的一半，中西部各占四分之一。

除了經(jīng)濟(jì)原因之外，經(jīng)濟(jì)學(xué)家傅蔚岡還給出了一個(gè)很有意思的解讀。首先《統(tǒng)計(jì)公報(bào)》提供了這樣一組數(shù)據(jù)，就是全國(guó)收費(fèi)公路是由兩部分構(gòu)成的，一部分是政府還貸公路，另一部分是經(jīng)營(yíng)性公路。其中政府還貸公路大約占到了六成多。所謂政府還貸公路，就是縣級(jí)以上人民政府交通運(yùn)輸主管部門利用貸款或向企業(yè)、個(gè)人有償集資建設(shè)的公路，收費(fèi)時(shí)使用財(cái)政票據(jù)；而經(jīng)營(yíng)性公路是指國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)或依照公路法規(guī)定受讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)的公路，收費(fèi)時(shí)使用稅務(wù)票據(jù)。換句話說，前者是非盈利性的而后者是盈利性的。

2014年的時(shí)候，安徽省是收費(fèi)公路盈余最多的省份，而陜西省則是虧損最多的省份。而落實(shí)到收費(fèi)公路構(gòu)成上，安徽省的政府還貸公路占到總里程的1.4%，而陜西省的政府還貸公路則占到總里程的88.69%。傅蔚岡的解釋是，政府還貸公路是由政府主導(dǎo)的，由于沒有盈利目標(biāo)，會(huì)導(dǎo)致其生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)過程中的種種浪費(fèi)而無法控制成本。相反，經(jīng)營(yíng)性公路修建的目的就是盈利，所以它會(huì)盡可能地控制成本。

即便如此，僅僅是賬本，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以透露出收費(fèi)公路的行業(yè)秘密。

事實(shí)上，早有審計(jì)曝光公路收費(fèi)的大量資金，其實(shí)并沒有用于還貸，而是被挪用于建樓堂館所，甚至投資股票。既然如此，還本付息支出是否被夸大，是否因資金的挪用與違約而導(dǎo)致還本付息支出比例提高，恐怕更值得追問。此外，無論是養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，還是運(yùn)營(yíng)管理支出，更是不乏水分。以人員工資支出為例，收費(fèi)公司的高額福利，人浮于事、超編嚴(yán)重，都屢被曝光。例如，一家高速經(jīng)營(yíng)企業(yè)編制27人，實(shí)際卻多達(dá)156人。運(yùn)營(yíng)管理支出高企，當(dāng)然一點(diǎn)也不意外。而養(yǎng)護(hù)工程中的利益輸送，也并非秘密。既然如此，收費(fèi)公路的高額負(fù)債，究竟是如何形成的，當(dāng)初簽下的收費(fèi)公路的建設(shè)維護(hù)賬單里有多少水分，巨額收費(fèi)公路支出，究竟是個(gè)什么“筐”，恐怕更值得追問。

為何要堅(jiān)持收費(fèi)公路政策

巨額負(fù)債加上經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期“L型”的大環(huán)境，公路項(xiàng)目的償債能力曾遭質(zhì)疑。面對(duì)4萬多億的債務(wù)，交通運(yùn)輸部公路局副局長(zhǎng)孫永紅明確表示，風(fēng)險(xiǎn)整體可控，“國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)雖然比較大，但是階段性的，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，風(fēng)險(xiǎn)可控?！?/p>

但是，既然收費(fèi)公路收不來錢、還不上債，為何還要修呢？對(duì)此，孫永紅的觀點(diǎn)是：公路作為公益性事業(yè)，并不以營(yíng)利為唯一目標(biāo)，而是以服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、滿足老百姓出行需要為目標(biāo)；基礎(chǔ)設(shè)施越落后的地區(qū)發(fā)展越緩慢，而建設(shè)高速公路，則能促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

回溯歷史，改革開放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，群眾出行需求日益頻繁，國(guó)內(nèi)外貿(mào)易規(guī)模不斷擴(kuò)大，但公路基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展嚴(yán)重滯后，成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的瓶頸。

為破解公路基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸制約，1984年國(guó)務(wù)院第54次常務(wù)會(huì)議作出“貸款修路，收費(fèi)還貸”的重大決定，收費(fèi)公路政策的實(shí)施，打破了公路建設(shè)單純依靠財(cái)政投資的機(jī)制束縛，形成了“國(guó)家投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資”的多元化投融資格局。

據(jù)了解，在我國(guó)現(xiàn)有公路網(wǎng)中，超過98%的高速公路、61%的一級(jí)公路和42%的二級(jí)公路，都是依靠收費(fèi)公路政策建成的。隨著公路基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平迅速提高，極大地促進(jìn)了我國(guó)物流業(yè)的發(fā)展，世界銀行最新發(fā)布的《物流績(jī)效指數(shù)報(bào)告》顯示，我國(guó)物流績(jī)效水平在世界160個(gè)國(guó)家和地區(qū)中排名第27位。

交通運(yùn)輸部此前發(fā)布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（修訂稿）提出，高速公路將按照“用路者付費(fèi)”的原則，實(shí)行長(zhǎng)期收費(fèi)。

交通運(yùn)輸部有關(guān)人士表示，從世界范圍看，近20年來，實(shí)施收費(fèi)公路政策的國(guó)家越來越多，收費(fèi)公路規(guī)模不斷擴(kuò)大。因此，我國(guó)繼續(xù)堅(jiān)持收費(fèi)公路政策，是確保公路交通持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。這可以說，既是客觀需要，也是現(xiàn)實(shí)之舉。

怎樣“取之于民、用之于民”

然而面對(duì)龐大的支出，增加收入也成為減少虧損的主要手段。

據(jù)有關(guān)專家介紹，目前公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金的來源有兩個(gè)渠道，一種是全部由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，資金來源于稅收，另一種是由道路使用者負(fù)擔(dān)，也就是所謂的“過路費(fèi)。

不少人存在疑惑，為何交了車購(gòu)稅、燃油稅，還要交通行費(fèi)？

交通部測(cè)算，公路建設(shè)需要的建設(shè)和維護(hù)資金極高，現(xiàn)有的車購(gòu)稅大概只滿足公路建設(shè)資金需求的15%，燃油稅也只夠公路養(yǎng)護(hù)資金需求的30%，剩下的建設(shè)與維護(hù)資金缺口仍然不小，需要先通過吸引企業(yè)社會(huì)投資和通過銀行貸款來解決，然后再逐年向用路者收取車輛通行費(fèi)，用來支付養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用、償還企業(yè)投資和銀行貸款本息。

“公路收費(fèi)的目的不是為了賺錢，而是為了保持我們國(guó)家公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)的可持續(xù)，保障長(zhǎng)期提供優(yōu)質(zhì)的通行服務(wù)，這一點(diǎn)在修訂說明中有必要進(jìn)一步突出?！眹?guó)家行政學(xué)院教授王偉表示。

從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)比情況來看，針對(duì)汽車的稅收包括購(gòu)置、保有、使用三個(gè)環(huán)節(jié)，很多國(guó)家除了車輛購(gòu)置稅、燃油稅之外還有汽車輪胎稅、汽車重量稅等。

根據(jù)此前發(fā)布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，按照“用路者付費(fèi)、差別化負(fù)擔(dān)”理念，國(guó)內(nèi)將構(gòu)建“收稅”與“收費(fèi)”并行的兩個(gè)公路體系，兼顧公平與效率。其中，非收費(fèi)普通公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)由公共稅收和一般預(yù)算負(fù)擔(dān)，占公路網(wǎng)總里程的97%左右；以高速公路為主的收費(fèi)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)，通過收取的車輛通行費(fèi)負(fù)擔(dān)。

同樣是虧損，2015年深圳市政府補(bǔ)償深圳梅觀高速16億元，補(bǔ)償龍大高速31億元，依據(jù)統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度，調(diào)整收費(fèi)的補(bǔ)償款不計(jì)入通行費(fèi)收入，而是計(jì)入財(cái)政補(bǔ)貼。對(duì)于此種解決高速公路虧損的辦法，歐陽智鴻認(rèn)為，一些影響城市交通主干道、可改善城市交通的路段實(shí)行免費(fèi)通行、政府補(bǔ)償?shù)姆绞绞呛侠淼?。“政府把納稅人的錢投入到改善交通的項(xiàng)目中，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做了貢獻(xiàn)，這是‘取之于民、用之于民’，是合理化的?！睆V州市社科院高級(jí)研究員彭澎則指出，公路的建設(shè)取之于民，服務(wù)于民。深圳的財(cái)政預(yù)算相對(duì)寬裕，如果這筆費(fèi)用價(jià)格合理，補(bǔ)貼公路這個(gè)舉措并無不妥。

彭澎也表示，高峰期和非高峰期實(shí)行差異化的收費(fèi)，比簡(jiǎn)單的提價(jià)效果更好。根據(jù)具體情況來進(jìn)行價(jià)格調(diào)整是具有一定合理性的。

目前，有關(guān)部門正加快推進(jìn)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂。該條例按照“用路者付費(fèi)、差別化負(fù)擔(dān)”理念，將構(gòu)建“收稅”與“收費(fèi)”并行的兩個(gè)公路體系，兼顧公平與效率。

（《檢察日?qǐng)?bào)》2016.9.21、《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2016.9.20等）