●程 勇 朱興宏

農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給的困境與突破

●程 勇 朱興宏

資源稀缺理論、公共選擇學(xué)派和多中心理論為農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給提供了理論基礎(chǔ)，但在肯定其優(yōu)點的同時，也不能忽視農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給的制度困境，否則必將陷入治理失靈的陷阱。農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給困境突破的關(guān)鍵在于培育多元協(xié)作的戰(zhàn)略文化、健全協(xié)調(diào)機制、加強責(zé)任監(jiān)督和加強社會資本建設(shè)四個方面。

農(nóng)村公共物品；多元協(xié)作；困境；突破

農(nóng)村公共物品是農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)和保障，直接關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r和農(nóng)村的生活質(zhì)量。但是目前我國農(nóng)村公共物品卻存在著供給不足與過剩并存、政府錯位與越位、供給效率低下等諸多問題，不能有效回應(yīng)農(nóng)民的生產(chǎn)和生活需求。因而，如何優(yōu)化政府職能，發(fā)揮市場作用，增加農(nóng)村公共物品有效供給成為學(xué)術(shù)界和實踐界關(guān)注的焦點。許多學(xué)者將目光聚焦到多元協(xié)作供給理論，但是學(xué)者多關(guān)注于多元協(xié)作供給的框架構(gòu)建，缺乏深入詳細(xì)的整體性分析。

一、農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給的理論基礎(chǔ)

資源稀缺理論認(rèn)為任何一個組織所擁有的資源都是有限的，組織為了生存和發(fā)展，就必須要從自身以外的地方獲取所需資源。這種組織間的依賴關(guān)系推動促進(jìn)組織間相互支持、資源共享和彼此借力。因此，正是這種資源的稀缺性和組織依賴性從根本上促進(jìn)了農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給的實現(xiàn)，使農(nóng)村公共物品供給從單一的政府供給向多元協(xié)作供給發(fā)展，從而最大程度的整合社會資源，達(dá)到帕累托最優(yōu)，彌補政府單一供給主體的不足。

公共選擇學(xué)派指出了政府失靈問題，他們認(rèn)為政府機構(gòu)同樣具有理性經(jīng)濟人特征。申言之，政府及其官員不僅會受到公共利益的激勵，還要受到個人利益的內(nèi)在激勵，并且當(dāng)公共利益和個人利益、部門利益發(fā)生沖突時，政府機構(gòu)及其官員往往會傾向于個人利益和部門利益。實踐已無數(shù)次證明，那些“短、平、快”的“面子工程”“政績工程”“形象工程”不僅造成了公共資源的浪費，而且不利于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。[1]長期以來，政府是農(nóng)村公共物品的天然供給者，①也是唯一的供應(yīng)者。在一維模式下，試圖提高政府供給公共物品的效率和效果幾乎是不可能的，因為供給機制內(nèi)部的非市場化必然造成效率損失，因而吸納其他主體參與農(nóng)村公共物品供給，打破政府單一供給農(nóng)村公共物品的壟斷局面，成為一種必然選擇。

多中心治理理論從供給效率的角度論證了：將公共物品供給交由更多主體協(xié)作供給可能會效果更好。埃莉諾·奧斯特羅姆關(guān)于組織替代性和互補性生產(chǎn)函數(shù)的分析很好地論證了這一觀點。她從投入產(chǎn)出的角度分析了多元協(xié)作供給公共物品的可行性，當(dāng)政府與民眾（指政府以外的其他主體，包括私人組織、NGO、私人等）之間具有高度替代關(guān)系時，兩者之間不存在協(xié)同關(guān)系，公共物品由誰供給的決定因素在于機會成本，機會成本最低即為最優(yōu)選擇。當(dāng)政府與民眾之間具有互補關(guān)系時，協(xié)作供給則能創(chuàng)造出較任一主體單獨供給更高的效率。

二、農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給的制度困境

1.農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給協(xié)調(diào)成本高

即使參與協(xié)作供給網(wǎng)絡(luò)能夠獲取相對多的利益，但這并不代表協(xié)作網(wǎng)絡(luò)組織能夠自發(fā)地順利進(jìn)行，集體行動邏輯、搭便車等仍然是協(xié)作網(wǎng)絡(luò)需要著力解決的問題。多元協(xié)作供給意味著有多個主體參與到協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中來，達(dá)成共識是各個主體參與協(xié)作的基本前提，實踐一再表明，達(dá)成共識是相當(dāng)困難的，“節(jié)約出來的成本在一定程度上又被大量的交易成本浪費掉了”。[2]達(dá)成共識之所以困難，根本原因在于一旦達(dá)成共識就意味著要接受協(xié)作性組織共同商議的結(jié)果，即使這個結(jié)果可能和自己當(dāng)初期望的有較大的差距也必須接受，而出現(xiàn)這種情況的可能性并不低，因為協(xié)作性網(wǎng)絡(luò)是多個協(xié)作主體綜合利益的表達(dá)，很難估計單一個體的利益。在達(dá)成共識、建立信任關(guān)系之前，協(xié)作性治理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的各個主體往往是沖突多于協(xié)作，包括利益沖突、資源沖突等。[3]協(xié)作性治理網(wǎng)絡(luò)中的個體在組織目標(biāo)、文化及習(xí)慣等方面都不相同，在理性經(jīng)濟人的內(nèi)在激勵下，很難產(chǎn)生趨同的利益訴求，加上信任和溝通的缺乏必然產(chǎn)生沖突。傳統(tǒng)管理模式下，對于沖突的協(xié)調(diào)主要依靠上級或法定權(quán)利給予的權(quán)威，但是協(xié)作性治理網(wǎng)絡(luò)是基于“資源共享，責(zé)任共擔(dān)”的原則運行的，各個主體之間不存在絕對權(quán)威，此時沖突的化解將會變得異常復(fù)雜，協(xié)調(diào)成本也會不斷升高。

2.多元協(xié)作供給理論存在悖論

首先，協(xié)作個體數(shù)量和協(xié)作效率存在悖論。多元協(xié)作治理的出發(fā)點和立足點就是將分散的資源集中起來形成合力，從而更好地回應(yīng)農(nóng)村群眾多元化、多樣性的公共服務(wù)需求。顯然這種合作協(xié)作參與者的異質(zhì)性越高更有利于問題的解決，但相對多數(shù)的異質(zhì)性參與協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)，必然會增加達(dá)成共識的難度，從而增加協(xié)調(diào)的難度和成本，降低農(nóng)村公共物品的供給效率。其次，領(lǐng)導(dǎo)力共享與協(xié)作效率存在悖論。多元協(xié)作治理為了充分發(fā)揮協(xié)作參與者的能力和資源優(yōu)勢，倡導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)力共享模式，即協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)中不存在固定的領(lǐng)導(dǎo)者，任何一個個體都有可能成為領(lǐng)導(dǎo)者。但是由于領(lǐng)導(dǎo)者只能單純依靠個人影響力和資源優(yōu)勢，缺少推行決策必須的權(quán)威，很難順利推進(jìn)協(xié)作進(jìn)程，從而造成農(nóng)村公共物品供給效率損失。同時，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力共享也意味著風(fēng)險責(zé)任共擔(dān)，這就為領(lǐng)導(dǎo)者謀取個人或部門利益提供了內(nèi)在驅(qū)動力。研究表明，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人以狹隘的和自利的方式活動時或者樂于政治斗爭，協(xié)作體制往往是失敗的。[4]

3.農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給面臨問責(zé)困境

健全的問責(zé)制度主要構(gòu)成要素就是問責(zé)主體和問責(zé)客體。問責(zé)主體即由誰來問責(zé)，科層官僚制下的傳統(tǒng)課責(zé)模式通過有限的審計和控制機制來明確自上而下或自下而上的責(zé)任。由于農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給倡導(dǎo)的是一種功能整合的組織結(jié)構(gòu)，各個協(xié)作主體在協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中都擁有平等的權(quán)利和地位，協(xié)商協(xié)調(diào)是處理問題的主要途徑，存在天然的“權(quán)威缺漏”，[5]往往難以確認(rèn)協(xié)作主體的具體責(zé)任，弱化問責(zé)效力。

表1 責(zé)任模式

問責(zé)客體即誰該負(fù)責(zé)，在農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給網(wǎng)絡(luò)中，不存在明顯的委托人和代理人，也沒有明確地分配組織權(quán)力，極易造成責(zé)任主體模糊，出現(xiàn)所有成員都承擔(dān)責(zé)任，但所有成員又都不負(fù)全責(zé)的局面。因為在政策設(shè)計和執(zhí)行過程中，涉及到不同政府部門、組織團(tuán)體，這種情形下，試圖分清楚委托人和代理人幾乎是不可能的。[6]

4.農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給參與主體間信任關(guān)系建立難

信任是農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給網(wǎng)絡(luò)得以順利運行的基礎(chǔ)，相互間信任度的高低直接關(guān)系供給效果的好壞。農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給的過程也是各個協(xié)作主體間建立信任的過程。信任，是指即使在脆弱的情況下，仍然相信另一個組織能夠證明它具有可靠性，[7]因此信任可以降低道德風(fēng)險和交易成本，是伙伴關(guān)系建立的重要因素，但是信任并不會憑空產(chǎn)生，它是在協(xié)作供給主體長時間的互動交往中慢慢積累起來的。然而，在協(xié)作供給農(nóng)村公共物品的過程中，或是對于協(xié)作供給目標(biāo)認(rèn)同上存在差異，或是對利益均衡存在看法，或是對權(quán)力分配結(jié)果不滿意等原因，在以“成本-收益”為立足點的協(xié)作供給主體間很難建立信任關(guān)系。缺乏信任使協(xié)作供給主體面臨高昂的交易成本和難以預(yù)期的協(xié)作風(fēng)險?？梢哉f，信任資本匱乏是農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給面臨的最大難題。

三、農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給困境的突破

1.理念：培育多元協(xié)作的戰(zhàn)略文化

農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給的各個主體在“資源共享、風(fēng)險共擔(dān)”的基礎(chǔ)上，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)自身利益的最大化。由于各個協(xié)作主體的差異，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的共同目標(biāo)必然不能完全契合個體的目標(biāo)需求，沖突不可避免。文化作為一種重要的制度要素，能夠引導(dǎo)協(xié)作組織成員產(chǎn)生認(rèn)同感、增強凝聚力。

圖1 農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給戰(zhàn)略文化協(xié)同示意圖

因此，構(gòu)建多元協(xié)作戰(zhàn)略文化勢在必行。多元協(xié)作戰(zhàn)略文化的構(gòu)建不僅能夠增進(jìn)彼此之間的了解，化解分歧，而且共同的價值觀能夠促使相互之間形成一種隱形的協(xié)議，彌補正式規(guī)則以外的不確定性，增強協(xié)作參與者的使命感和責(zé)任感。農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給的參與主體在這一領(lǐng)域相互協(xié)作，但是在多元協(xié)作供給網(wǎng)絡(luò)之外，則極易產(chǎn)生本位主義、利己主義，而增強凝聚力和互相信任則是改變協(xié)作主體“獨善其身”的好辦法，或許也是唯一的辦法。[8]

2.流程∶健全協(xié)調(diào)機制

農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給的模式特征決定了協(xié)調(diào)的重要性，因為兩個或兩個以上地位平等的主體相互協(xié)作，價值取向等因素不可能完全一致，那么在獲取共同利益的過程中，沖突必不可少。當(dāng)沖突處在可控范圍之時，協(xié)調(diào)可以消除分歧，弱化沖突。即使沖突突破了一定界限，協(xié)調(diào)仍有機會挽回多元協(xié)作供給農(nóng)村公共物品的局面，至少不會增加損失。首先，注重用相關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行協(xié)調(diào)，有些農(nóng)村公共物品的供給單靠協(xié)作主體間的商討或者法律效力不高的約定很難達(dá)到滿意的協(xié)調(diào)結(jié)果，而專門的規(guī)章制度則可以取得很好的效果。其次，事前做好整體規(guī)劃布局，廣泛征詢協(xié)作主體的意見，確定他們的權(quán)責(zé)、利益等相關(guān)事項。再次，做好應(yīng)急處理方案，農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給本身就是一個具體的實踐過程，事前不可能對發(fā)展?fàn)顩r作出精準(zhǔn)的預(yù)測。申言之，突發(fā)事件發(fā)生的可能性就算不大，也不容忽視。最后，設(shè)立專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)，尤其要加強對日常事務(wù)的常規(guī)協(xié)調(diào)。

3.機制∶加強社會資本建設(shè)

實踐表明，良好的溝通可以幫助協(xié)作成員間建立信任關(guān)系，而成員間的信任又可以促進(jìn)組織間的信任，從而實現(xiàn)良性循環(huán)。有的學(xué)者以信任度為標(biāo)尺，將協(xié)作主體之間的信任關(guān)系劃分為謀算型、了解型和認(rèn)同型三種。[9]

圖2 信任發(fā)展模式

首先，構(gòu)建防范型信任。這是一種建立在規(guī)章制度上的信任關(guān)系，通過契約來事前約定農(nóng)村公共物品協(xié)作主體的責(zé)任、義務(wù)、權(quán)限和利益等內(nèi)容，以契約條款來防范機會主義和敗德行為的發(fā)生。這種信任屬于信任關(guān)系的初級階段，交易成本較高，且靈活性不強。其次，加強發(fā)展型信任。在協(xié)作供給農(nóng)村公共物品的過程中，協(xié)作主體之間的交流溝通日漸增多，為增進(jìn)相互間的信任提供了機會。一方面，要樹立誠實可信的良好形象和聲譽，提升自身的可信度。另一方面，完善信息溝通渠道，加強協(xié)作主體間正式或非正式渠道的信息交流，如私人聚會、論壇、拓展訓(xùn)練、團(tuán)隊學(xué)習(xí)等，減少因不了解而產(chǎn)生的誤解和摩擦。最后，培育融合型信任。這是一種需要長久協(xié)作才能積累而成的關(guān)系，是信任關(guān)系的最高層次。在這種信任關(guān)系下，協(xié)作主體可以獲取單獨依靠自身無法獲得的滿足感，如尊重、社會認(rèn)同、歸屬感等，從而使協(xié)作關(guān)系成為一種無制度化的高效率網(wǎng)絡(luò)，大大降低交易成本。

4.保障：加強責(zé)任監(jiān)督

美國學(xué)者尤金·巴達(dá)赫[10]指出，最整合、功能配置最好、表現(xiàn)最好的團(tuán)隊也需要監(jiān)督——即使不為其他原因，只為責(zé)任。這一論斷充分表明了監(jiān)督對于責(zé)任的重要性。農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給是建立在“平等協(xié)商、協(xié)作共贏”基礎(chǔ)上的聯(lián)合行動，靈活性、個性化是這種供給模式的突出特點。顯然，如果通過控制和審計這種傳統(tǒng)的機制來確保責(zé)任的履行，勢必會破壞多元協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)賴以存在的伙伴關(guān)系，降低協(xié)作主體之間的信任感，增加交易成本和工作效率，最終導(dǎo)致協(xié)作初衷無法實現(xiàn)。因此，必須對傳統(tǒng)的問責(zé)邏輯進(jìn)行再造，同事、顧客和效用在農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給網(wǎng)絡(luò)中或許可以發(fā)揮不錯的監(jiān)督效果。因為很多公共物品是無法通過定量的方式進(jìn)行考核的，那么定性考核則成為一種主要的方式手段，相對于其他人而言，同事更清楚你在工作中的投入。顧客這里主要指村民或村集體，他們是農(nóng)村公共物品的供給終端，是最具有合法性的問責(zé)主體。他們參與問責(zé)既可以加強供給者和接受者的之間的交流，減少因溝通不暢產(chǎn)生的損失，又可以對公共產(chǎn)品供給者產(chǎn)生激勵作用，優(yōu)化公共產(chǎn)品質(zhì)量。效用導(dǎo)向問責(zé)是一種終端問責(zé)，它和參與農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給的利益相關(guān)者在內(nèi)在驅(qū)動力上保持了高度一致，因而它可以激發(fā)協(xié)作主體的積極性和利益相關(guān)者的責(zé)任感。

總之，農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給作為一種新的農(nóng)村公共物品供給模式，對于滿足村民多樣化、復(fù)雜化和個性化的需求，有著重要的現(xiàn)實意義。農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給以增進(jìn)農(nóng)村公共價值為出發(fā)點和立足點，超越了狹隘的部門本位主義，打破了政府以往的改革思路，但是任何一種供給模式都有其自身的局限性，并不是萬能的靈丹妙藥，多元協(xié)作供給同樣不可避免。因此，在多元協(xié)作供給農(nóng)村公共物品的過程中，一定要發(fā)揮其優(yōu)點，盡可能克服或弱化其缺點。

注釋：

①傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，由于公共物品具有消費的非排他性，“搭便車”行為難以避免，因而私人組織不愿或不能供給公共物品，所以政府被看成是公共物品的天然供給者。

[1]楊劍，程勇.農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給的機制構(gòu)建[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2014，（12）：15-19.

[2][英]簡·萊恩.新公共管理[M].趙成根譯.北京：中國青年出版社，2004：163-164.

[3]秦長江，胡偉.協(xié)作性公共管理：創(chuàng)新、局限與啟示[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2012，（9）：17-25.

[4]Lisa B.Bingham and Rosemary O’leary..Big ideas in Collaborative Public Management[M].New York：M E Sharpe，2009：17-35.

[5]Bardach，Eugene and cara Lesser.Accountability in Human Services Collaboratives：For What?and For Whom?[J].Journal of Public Administration Research and Theory，1996，（2）：197-224.

[6][美]羅伯特.阿格拉諾夫，邁克爾.麥圭爾.協(xié)作性公共管理：地方政府新戰(zhàn)略[M].李玲玲，鄞益奮譯.北京：北京大學(xué)出版社，2007：171-173.

[7]Eugene Bardach.Getting Agencies to Work Together：The Practice and Theory of Managerial Craftsmanship[M].Washington：Brookings Institution Press，1998：194.

[8][9]朱興宏，公共服務(wù)跨界協(xié)作治理研究[D].北京師范大學(xué)，2014.

[10][美]尤金·巴達(dá)赫.跨部門合作：管理巧匠的理論與實踐[M].周志忍，張弦，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2011：12.

F320 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-5947（2016）06-0050-04

作者及單位：程勇，成都市經(jīng)濟發(fā)展研究院，研究方向：多元協(xié)作治理（四川 成都 230601）；朱興宏，成都市人民政府研究室。（四川 成都 640041）

2016-10-20

責(zé)任編輯 楊 陽