●蔣 青

征地拆遷中從建房安置向貨幣化安置轉(zhuǎn)變的約束條件分析
——以成都為案例的研究

●蔣 青

目前，成都市集體土地征收中的住房安置已經(jīng)形成了貨幣化安置和現(xiàn)（建）房安置的雙通道，建（現(xiàn)）房安置依然是主流。從現(xiàn)（建）房安置轉(zhuǎn)向貨幣化安置有三大約束條件：1.當(dāng)?shù)貞?yīng)有相匹配商品房供應(yīng)；2.貨幣化安置標(biāo)準(zhǔn)能夠被接受；3.拆遷安置資金充足。針對(duì)選擇貨幣化安置拆遷戶購買商品房予時(shí)以補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等政策可以縮小貨幣化安置款與商品房購房款之間的差距，讓選擇貨幣化安置的拆遷戶可以方便平滑地將貨幣化安置款轉(zhuǎn)化為商品房。

征地拆遷；房屋安置；貨幣化安置

在集體土地的征收中，對(duì)被拆遷房屋的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的住房安置可采取現(xiàn)（建）房安置或貨幣化安置。在實(shí)際工作中，成都市大多數(shù)區(qū)（市）縣在前幾年主要采用了建房安置的方式。近年來，建房安置的弊端逐漸顯現(xiàn)，比如安置房修建緩慢，超期過渡現(xiàn)象比較突出，被拆遷群眾遲遲不能安置；待安置群眾因結(jié)婚生育人口不斷增加、安置過渡費(fèi)用巨大；安置小區(qū)管理難等等。面對(duì)這些問題，一些區(qū)（市）縣開始探索加大貨幣化安置的途徑，試圖從建房安置為主轉(zhuǎn)向貨幣化安置為主。本文基于在成都市大邑縣的調(diào)查，分析這一轉(zhuǎn)變過程的約束條件及其作用機(jī)制。本文所研究的內(nèi)容，不涉及房屋安置對(duì)象的資格認(rèn)定（如哪些人該安置，哪些人不該安置），也不涉及安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整（如是按照人均30平方米，還是按照人均40平方米或按照其他面積進(jìn)行安置），只研究從建房安置轉(zhuǎn)化為貨幣安置的可行性及轉(zhuǎn)化的路徑選擇。

一、住房安置的歷史演變

根據(jù)有關(guān)的法律法規(guī)，在集體土地的征收中，對(duì)被拆遷房屋的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的住房安置可采取現(xiàn)（建）房安置或貨幣化安置。大邑縣征收集體土地中的房屋安置，早期以劃地自建和修建住房安置為主；2008年以后以修建住房安置為主。2009年，大邑縣人民政府頒布了《大邑縣征收集體土地補(bǔ)償安置實(shí)施辦法》（大邑府發(fā)〔2009〕149號(hào)），該文件的第四章明確提出了征收享有被征地集體經(jīng)濟(jì)組織分配權(quán)的成員的正住房屋，實(shí)行貨幣化安置和實(shí)行現(xiàn)（建）房安置，為貨幣化安置提供了政策基礎(chǔ)。但是，這個(gè)文件沒有把補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具體化，只是籠統(tǒng)地規(guī)定貨幣化安置的“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照征地時(shí)相鄰區(qū)域的經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格執(zhí)行”。工作中主要采取“一事一議”的辦法，可操作性不強(qiáng)。

2015年，大邑縣政府出臺(tái)了征地拆遷住房貨幣化安置的具體標(biāo)準(zhǔn)。此后，征地拆遷住房貨幣化安置基本擺脫了過去“一事一議”的辦法，形成了貨幣化安置和現(xiàn)（建）房安置的雙通道。

2015年以來，大邑縣征地拆遷住房安置均提供了兩種方式（貨幣化安置和建房安置）供拆遷戶選擇。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都積極開展了征地拆遷貨幣化安置工作。晉原街道選擇貨幣化安置的比例已經(jīng)達(dá)到全部拆遷戶30%左右；在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，選擇貨幣化安置的拆遷戶占全部拆遷戶的5%左右。進(jìn)一步分析，這些選擇貨幣化安置的拆遷戶，基本上屬于有房戶，他們或者是拆遷前已經(jīng)在成都市區(qū)或大邑縣城購買了房屋，或者是家庭人口多，有多套安置房，于是將其中一套房屋安置轉(zhuǎn)化為貨幣安置，以降低家庭房屋裝修、購置家電、家具的資金壓力，大多數(shù)選擇貨幣化安置的拆遷戶并沒有新購房。

二、從建房安置向貨幣化安置轉(zhuǎn)變的三大約束條件

產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)發(fā)展是逐步的，但住房拆遷安置是即期的，基礎(chǔ)設(shè)施投資是先期的。這就迫使操作層面使用各種短期行為來解決投資與回報(bào)的不同步現(xiàn)象，其實(shí)質(zhì)是以時(shí)間換空間，但結(jié)果卻是空間越擠越窄。解決的辦法只能是運(yùn)行機(jī)制的改革、轉(zhuǎn)變。加大貨幣化安置力度，有利于解決原有建房安置方式中的固有矛盾和原有運(yùn)行機(jī)制的不合理現(xiàn)象，然而從建房安置轉(zhuǎn)化為貨幣安置卻非可以不受約束地自由轉(zhuǎn)變，有其必須遵守的前提，即約束條件。一般情況下，從建房安置轉(zhuǎn)向貨幣安置有三大約束條件。

1.當(dāng)?shù)貞?yīng)有相匹配商品房供應(yīng)。即在拆遷戶所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要有能適應(yīng)拆遷戶需要的商品房。換言之，拆遷戶拿到貨幣化安置款后能買得起買得到房屋居住。這一約束條件實(shí)際上有三個(gè)要素：當(dāng)?shù)?、適應(yīng)拆遷戶需要、商品房。

一般情況下，大多數(shù)拆遷戶除了被拆遷的房屋外，并沒有其他多余的房屋。有房屋居住是他們的剛性需求。這就必然要求有房屋供給以滿足他們的需要。拆遷戶拿到貨幣化安置款后，必然要購買住房。如果這一需要得不到滿足，拆遷戶就不會(huì)選擇貨幣化安置，從建房安置轉(zhuǎn)向貨幣化安置的工作就會(huì)受到影響。

什么樣的房屋能滿足拆遷戶的需要？首先是房屋在拆遷戶工作所在地。一般說來，工作地與居住地距離不能過大，否則就會(huì)產(chǎn)生不必要的成本及工作或生活的不便。目前，成都市大多數(shù)農(nóng)村的征地常常是點(diǎn)狀或帶狀征地，農(nóng)民的土地不是一次性全部被征收，而是部分土地被征收，部分土地未被征收仍然由農(nóng)民耕作。此時(shí)，這些拆遷戶如果到縣城購房在縣城居住，就非常不便。其次是能適應(yīng)拆遷戶居住的需要。拆遷戶的剛性需求是房屋的居住功能而不是其他功能。在成都市，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒有商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，雖然有房地產(chǎn)開發(fā)，但不是用于日常居住的房地產(chǎn)，而是比較特殊的用于休閑、旅游、養(yǎng)老的旅游地產(chǎn)、養(yǎng)老地產(chǎn)等，檔次高，價(jià)格也高，與拆遷戶的需求不匹配。比如，大邑縣花水灣鎮(zhèn)商品房基本上屬于旅游地產(chǎn)，每平方米的價(jià)格大約在6千元—1萬元，遠(yuǎn)高于大邑縣城商品房價(jià)格。最后是商品房。農(nóng)村集體土地上的房屋，在交易時(shí)受到法律和政策的諸多限制，交易成本較高。在從建房安置轉(zhuǎn)向貨幣安置的過程中，隨著安置房的少建乃至停建，能交易的二手房越來越少，難以滿足拆遷戶的需要。這就需要有交易成本較低且供應(yīng)量充足的商品房來滿足貨幣化安置的拆遷戶需要。

2.貨幣安置標(biāo)準(zhǔn)能夠被接受。拆遷戶拿到貨幣化安置款后，他們絕大多數(shù)要購買房屋居住。此時(shí)，用于購買與建房安置同等面積的商品房購房款與貨幣化安置款之間有一個(gè)差距。以大邑縣晉原街道辦事處管轄范圍內(nèi)一個(gè)三口之家的拆遷戶為例，如果選擇建房安置，按規(guī)定可得到3人×32.5平方米/人=97.5平方米的安置房。如果選擇貨幣化安置，按規(guī)定可得到3人×32.5平方米/人×3000元/平方米=29.25萬元。而在縣城購買一套同等面積的商品房，價(jià)格大約為97.5平方米×3650元/平方米=35.59萬元，即使不考慮購房的稅費(fèi)支出，拆遷戶也需要自己貼6萬多元（35.59萬元（商品房購房款）-29.25萬元（貨幣化安置款）=6.34萬元。）當(dāng)然，這筆支出換來的是拆遷戶居住水平的提高。

但是，拆遷戶是否愿意承擔(dān)這個(gè)支出來換取居住水平的提高？拆遷戶是否有能力來承擔(dān)這個(gè)支出？這些都是影響貨幣化安置的約束條件。

一般來說，收入水平越高，提高居住水平的愿望和能力越強(qiáng)；收入水平越低，提高居住水平的愿望和能力越弱。絕大多數(shù)拆遷戶過去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，收入不高。目前正處于農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)居民的轉(zhuǎn)變之中，收入短期內(nèi)也難以快速提高，必然對(duì)支出精打細(xì)算，更注重滿足較低層次的需要。

顯然，貨幣化安置款與購房款之間的差距在拆遷戶的承受能力內(nèi)且所貼的錢在他們看來是劃算的。那么，他們就愿意選擇貨幣化安置，這個(gè)貨幣化安置標(biāo)準(zhǔn)就被拆遷戶所接受。否則，他們就不會(huì)選擇貨幣化安置，這個(gè)貨幣化安置標(biāo)準(zhǔn)就沒有拆遷戶所接受。

3.拆遷安置資金充足。建房安置并不需要政府在拆遷協(xié)議簽訂后立即支付建設(shè)房屋的資金。操作中常常是建設(shè)方先墊資金，工程進(jìn)展到一定程度后再分期逐步付款，這一周期可長達(dá)2—3年甚至更長的時(shí)間。雖然其間要支付拆遷戶每月數(shù)百元的過渡費(fèi)，算總賬成本更高，但初期需要支付的資金壓力并不大，當(dāng)前的資金支出被有效推后。貨幣化安置剛好相反。拆遷協(xié)議簽訂后短期內(nèi)就需要支付全部貨幣化安置款，雖然不再每月支付過渡費(fèi)，但初期資金的支出較大。如果拆遷安置資金不充足，貨幣化安置就難以進(jìn)行。假設(shè)一項(xiàng)目的拆遷涉及1000人，需要房屋面積3萬平方米（1000人×30平方米/人）。為計(jì)算簡單，不考慮其他支出，僅就房屋修建和發(fā)放貨幣化安置款所需資金進(jìn)行比較。如果全部采用建房安置，第一年需要支出過渡費(fèi)1000人×12月×100元/人②=120萬元以及部分修建房屋的資金。如果全部采用貨幣化安置，簽訂協(xié)議5個(gè)工作日后就需要支付1000人×30平方米×3000元/平方米=9000萬元。這一案例中，貨幣化安置第一年就需要將近1個(gè)億的資金，而建房安置第一年僅需資金幾百萬。貨幣化安置前期需要支付的資金是建房安置的幾十倍，貨幣化安置前期的資金壓力由此可見一斑。

三、路徑選擇

拆遷戶是理性的經(jīng)濟(jì)人，必然會(huì)選擇對(duì)他而言效益最大化的安置方式。用拆遷戶的語言說，就是要考慮劃算不劃算。

一般而言，安置房的質(zhì)量、所在小區(qū)環(huán)境、位置、后期物業(yè)管理等均低于商品房，簡言之，安置房的居住條件低于商品房的居住條件。同時(shí)，安置房的交易和一般的商品房交易有很大的不同，受法律、法規(guī)的諸多約束，未來交易時(shí)價(jià)值相對(duì)低一些。但是，選擇建房安置，拆遷戶無需另外交錢就可入住，但需要等待一段時(shí)間。在待安置的過渡期內(nèi)有過渡費(fèi)，期間新增人口還要享受安置即增加家庭的房屋面積，減少的人口卻無需取消安置即減少相應(yīng)面積。然而，選擇貨幣化安置后，大多數(shù)拆遷戶需要購買商品房，目前貨幣化安置的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與商品房的價(jià)格有一個(gè)差距。這就需要拆遷戶自己支付這部分錢。此外，拆遷戶也失去了新增人口的安置機(jī)會(huì)和待安置期間的過渡費(fèi)。由這些代價(jià)換回的是居住條件的提高和未來房屋交易時(shí)的價(jià)值更高。所以，在具有支付能力的條件下，拆遷戶會(huì)根據(jù)自身的情況綜合考慮各種因素，判斷兩種安置方式中哪一個(gè)值得或劃算，力求收益最大化。

基于前述分析，要推動(dòng)貨幣化安置，不外乎是縮小貨幣化安置款與購置同等面積商品房款的差距。通常有兩個(gè)辦法：一是提高貨幣化安置的標(biāo)準(zhǔn)，二是對(duì)選擇貨幣化安置的拆遷戶購買商品房予時(shí)以鼓勵(lì)。二者都是要縮小貨幣化安置款與商品房購房款之間的差距，讓選擇貨幣化安置的拆遷戶可以方便平滑地將貨幣化安置款轉(zhuǎn)化為商品房，亦即選擇貨幣化安置的拆遷戶少貼錢甚至不貼錢就可以買到商品房。

第一個(gè)辦法即提高貨幣化安置的標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)原有的征地拆遷政策的調(diào)整，容易引發(fā)歷史遺留問題，影響社會(huì)穩(wěn)定；而且，針對(duì)全部拆遷戶提高貨幣化安置標(biāo)準(zhǔn)，也會(huì)帶來更大的資金壓力。第二個(gè)辦法不是針對(duì)全部選擇貨幣化安置的拆遷戶，而只是對(duì)其中購買商品房的那一部分拆遷戶，只有那些選擇貨幣化安置的拆遷戶購買房屋時(shí)才享受這一政策。這個(gè)辦法不是對(duì)原有的征地拆遷政策的調(diào)整，而是針對(duì)特定對(duì)象購房的鼓勵(lì)、補(bǔ)貼政策，不易引發(fā)歷史遺留問題，不易影響社會(huì)穩(wěn)定；同時(shí)，它僅針對(duì)選擇貨幣化安置的購買商品房的拆遷戶，而不是全部選擇貨幣化安置的拆遷戶，因而所帶來的資金壓力也相對(duì)較小。因此，第二條路徑較第一條路徑更優(yōu)。

注釋：

①成都市人民政府：成都市征地補(bǔ)償安置辦法（市政府令第78號(hào)），2000年9月。

②大邑縣征地拆遷待安置戶的過渡費(fèi)第一年為100元/人/月，第二年為200元/人/月，第三年及以上為300元/人/月.

[1]上海市房屋土地管理局拆遷處：房屋拆遷的貨幣化安置[J].中國房地產(chǎn)，1998（3）.

[2]李樹斌.棚戶區(qū)改造中貨幣化安置路徑和意義[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2014（11）.

F299.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-5947（2016）06-0090-03

作者及單位：蔣青，中共成都市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授。（四川 成都 610110）

2016-10-22

責(zé)任編輯 趙永會(huì)