孟鉑林

（中國政法大學比較法學研究院，北京 100088）

新形勢下土地承包經營權抵押相關問題探析
——以遼寧省盤錦市盤山縣試點為例

孟鉑林

（中國政法大學比較法學研究院，北京 100088）

農村土地承包經營權的流轉問題自開始提出以來，伴隨著進程的不斷深入，已經有30余年的歷史了。自2015年年初中央一號文件明確提出要“穩(wěn)步推進農村土地制度改革試點”后，國務院、中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部、農業(yè)部等國家部門機關先后出臺了相關指導意見和暫行辦法，目標明確地預計在2017年年底全面完成農村土地承包經營權抵押貸款和農民住房財產權抵押貸款的試點性工作。這標志著我國土地承包經營權抵押制度進入到了一個新的階段。在這新形勢下，筆者走訪了遼寧省盤錦市盤山縣試點及盤錦市其他的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了全面的調研，并于調研中分析和發(fā)現(xiàn)了有關于流轉平臺的建設、新型抵押貸款自身的吸引力、土地承包經營權價值評估、土地不同所有權權屬的區(qū)分對待、金融機構的自身風險等方面的諸多問題，并結合著其自身所學，對這些問題一一進行了分析。

土地流轉；土地承包經營權；抵押貸款

農村土地承包經營權的流轉問題自30年前開始便成為了人們口中熱議的話題，但是由于這項制度的變革關系重大、關聯(lián)復雜，并且需要按照步驟層層改革來實現(xiàn)，因此30年來，這一改革始終處于進展過程當中。2015年中央一號文件《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》于2015年2月1日正式發(fā)布，意見中明確指出要“推進農村集體產權制度改革”和“穩(wěn)步推進農村土地制度改革試點”，“對土地等資源性資產，重點是抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作，擴大整省推進試點范圍，總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍”[1]。隨后，國務院于2015年8月10日下發(fā)了 《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發(fā) 〔2015〕45號），《意見》中明確了我國至2017年年末全面完成農村土地承包經營權抵押貸款和農民住房財產權抵押貸款的試點性工作和相關規(guī)定，這意味著我國已經轟轟烈烈地構想、討論、探索、分析、乃至小范圍試點試驗了約30年的農地抵押問題終于進入到了新的發(fā)展階段。根據國家的相關規(guī)定，我國在土地承包經營權抵押貸款領域設立了眾多的試點，覆蓋了包括北京市、天津市、河北省、山西省、內蒙古自治區(qū)、遼寧省、吉林省、黑龍江省、江蘇省、西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)等在內的30個省市自治區(qū)，幾乎覆蓋了除港澳臺外的全部地區(qū)。此后，為了健全完善金融領域的相關配套服務，中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部和農業(yè)部又于2016年3月15日聯(lián)合下發(fā)了 《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》。在實踐領域全面推進的同時，學界也在密切地關注著這一領域的相關進展并進行著熱切的分析和研討。筆者于2016年7～8月針對農村土地承包經營權抵押貸款問題在遼寧省盤錦市盤山縣試點區(qū)域進行了調研走訪，謹立足于本次調研活動以盤山縣試點為例對新形勢下土地承包經營權抵押相關問題進行如下探析。

1 流轉平臺的搭建不可急功近利

首先，基于筆者本次在遼寧省盤錦市盤山縣的調研獲悉，目前盤山縣的土地承包經營權流轉制度改革尚處于改革初期，現(xiàn)階段的主要任務是土地確權和產權證書的發(fā)放。其中土體確權意義十分重大，其為產權證書發(fā)放之依據，更是此后流轉平臺搭建之根本，因此這一項工作決不能急功近利、草率馬虎。盤錦市人民政府在“盤政發(fā)〔2015〕36號”文件中明確做好了土地承包經營權抵押貸款工作的相關部署，其中土地確權是十分關鍵的初始環(huán)節(jié)。在調研過程中，盤山縣農委的相關負責人告知筆者：作為國家的試點之一，盤山縣的相關確權工作已經基本完成，盤山縣共66個村，目前（截至調研日期為止）已有64個村實現(xiàn)了確權到戶，而其余兩村則由于其二輪土地驗包尚未完成，因此確權到戶日期需稍加推遲，待確權工作全部完成之后，便可以進行產權證書發(fā)放等其他相關內容了。在和其交談的過程中，筆者感受到了確權工作的意義之重大，其不僅僅是丈量土地、資質審核、相關查驗等方面的分毫之證，更是關涉到廣大百姓的切身利益之舉，因此錙銖必較，萬不能走馬觀花。截至當時，盤山縣的土地確權工作收獲頗豐，此前省農委下達的土地面積約為2.627萬hm2，而本次確權工作的實測面積約為3.053萬hm2，這之間約0.427萬hm2的數(shù)值差異對于國家來說意義重大，對于廣大農民來說更是意義非凡。盤山縣作為國家土地承包經營權抵押貸款的試點之一，其本身縣內亦有其自己的試點鎮(zhèn)（陳家鎮(zhèn)）、試點村（陳家鎮(zhèn)的王家村和大板村），這兩個村子自2014年起便被列為試點村，因此確權工作完成較早，相關確權經驗、村民的產權意識和流轉意識也更強一些。因此，筆者又前往陳家鎮(zhèn)進行了調研。在調研中，陳家鎮(zhèn)的相關負責人們告知筆者：陳家鎮(zhèn)的王家村（含小劉家社）和大板村是盤山縣土地確權工作開始得最早的兩個村子，是試點中的試點，這為兩村日后的包括土地承包經營權抵押貸款在內的土地流轉方面的相關工作提供了堅實的基礎，同時也積累了寶貴的經驗，也為盤山縣作為國家土地承包經營權抵押貸款的試點提供了寶貴的經驗。在調研中筆者了解到，雖然兩村的確權工作開始得較早，整個工作也已經完成，但是農民的產權證書亦是尚未發(fā)放，因此在土地承包經營權方面也尚沒有其他后續(xù)的進展。

根據上述調研信息不難看出，雖然土地承包經營權流轉的相關探討由來已久，相關小規(guī)模的試點工作在南方也已經開展多年，但是目前在一些北方城市中，相關工作卻是剛剛開始起步，因此尚需一定的時間來完成我國全面的試點性工作。此外，在調研當中，筆者了解到目前盤山縣乃至盤錦市的農村土地承包率都很高，并且此前2014年的二調土地面積與實測面積往往都存在較大的差異，這與農民的切身利益息息相關，對后續(xù)相關的各項試點工作的推進具有根基性的關聯(lián)，因此平臺的搭建萬不能急功近利，必須首先切實完成實地勘測和百姓確認環(huán)節(jié)，切實完成土地確權和發(fā)放權利證明等相關工作，并在這些的基礎上，統(tǒng)籌規(guī)劃，來搭建起一個體系化、全面化、線上線下并行的農村土地流轉平臺。以大板村和王家村（含小劉家社）為例，大板村的承包戶數(shù)多達314戶，而王家村（含小劉家村）的承包戶數(shù)則多達426戶，承包率之高顯而易見；而在本次確權勘測過程中發(fā)現(xiàn)，目前大板村的實測總面積為316.182hm2，比2014年約339.627hm2的二調面積小了約23.445hm2；而王家村（含小劉家社）的二調面積約為574.087hm2，實測總面積則約為596.127hm2，比二調面積大了約22.041hm2。整個陳家鎮(zhèn)的實測總面積約4666.617hm2與2014年的二調面積4733.400hm2相差達66.783hm2之多，這說明目前的首要任務還是先完成得到官方認可和百姓確認的土地確權工作，此后才能進行下一步土地流轉平臺的搭建。

2 土地承包經營權抵押貸款需進一步增強自身的吸引力

作為為了“有效盤活農村資源、資金、資產，增加農業(yè)生產中長期和規(guī)?；洜I的資金投入，為穩(wěn)步推進農村土地制度改革提供經驗和模式，促進農民增收致富和農業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展”[2]的新型抵押貸款種類，土地承包經營權抵押貸款必需要具備其自身優(yōu)勢性的吸引力以提升農民的貸款意愿，否則很容易出現(xiàn)政策架空、服務架空的情況。根據此前筆者和筆者團隊的其他成員在搜集資料的過程中了解到的情況，筆者發(fā)現(xiàn)雖然在諸如湖北省武漢市、湖南省永州市、山東省壽光市、遼寧省法庫縣等地，土地承包經營權抵押貸款早已不是什么新鮮事兒了，不過在這些地區(qū)的多年的試點實踐當中，還是反映出了一系列的問題，其中結合著本次筆者在遼寧省盤錦市盤山縣的調研活動，有兩點頗值得深思。

首先，在眾多早些年便已經開始相關領域的實踐的試點地區(qū)，“主流的抵押物并沒有真正涉及到農民家庭承包方式取得的土地承包經營權”[3]，而往往是大企業(yè)、承包大戶等經濟實力較為雄厚的主體利用自己的土地承包經營權來進行抵押貸款。此外，根據相關各試點的調研結果，各地規(guī)定的“貸款辦法”也使得許多家庭承包土地的農民們望塵莫及：“（在很多試點地區(qū){筆者注}）對這些抵押物一般都要求具有一定規(guī)模。萬年的要求是土地面積在3.33hm2以上，中國農業(yè)銀行重慶分行要求法人客戶承包經營土地至少不低于6.67hm2，個人客戶承包經營土地至少不低于3.33hm2?！盵3]這一類的要求使得很多包產到戶的家庭性承包者很難享受到土地承包經營權抵押貸款這一項惠農性的服務，因此也就阻礙了土地承包經營權抵押貸款進一步惠及農民和盤活農村經濟的道路，因此在貸款辦法的制定上，一定要更加地向包產到戶等的家庭型承包主體靠攏，對于土地規(guī)模、類型的限制還需進一步的放寬。而這一切的一切，都亟需土地流轉平臺的合理且完整的搭建，至于后續(xù)的貸款辦法，在諸如盤山縣等地的新試點地區(qū)，還需在前項工作完成后，視具體情況來制定。

其次，據本次筆者的調研顯示，目前的土地承包經營權是否真正地能夠激發(fā)農民們的貸款意向以至于盤活農村經濟尚需關注。筆者在與陳家鎮(zhèn)的相關負責人交流時了解到，目前往往是35周歲以下的青壯年農民最具有貸款積極性，因為他們更多的是想去創(chuàng)業(yè)、打拼，耕種情節(jié)不如他們的長輩們強烈，因此往往在需要資金時，會考慮到貸款服務；而35至45周歲之間的農民則呈現(xiàn)猶豫型的意向，處于一種“可種地可不種地”的情境，因此往往會在自身務工的同時，留下一部分土地用于自身耕作，此時他們即使有貸款意向，手中的欲抵押的土地承包經營權的相對應的土地面積也是十分有限的；至于45周歲以上的農民則往往由于體力、年齡等原因而不會選擇外出務工，且自身土地情節(jié)較強，因此貸款意向并不強烈。由此可見，土地承包經營權抵押貸款需進一步提升自身的吸引力來激發(fā)農民的貸款意愿。此外，值得一提的是，在遼寧省盤錦市，目前存在著一種惠農型貸款服務——惠農貸，這種貸款服務深受農民的喜愛，其操作流程便捷，貸款利率低，擁有相應的政策扶持，因此與土地承包經營權抵押貸款服務形成了很強的競爭。欲獲得農民的支持，土地承包經營權抵押貸款尚需進一步的政策扶持、流程簡化和服務優(yōu)化。

3 土地承包經營權價值評估問題值得探討

談及土地承包經營權抵押貸款，對于土地承包經營權的價值評估便是不可避免的又一個討論要點。筆者注意到，在談及這一問題時，應該將土地承包經營權這兩種權利分割開來，以免混為一談。不難理解，土地承包經營權是土地承包權和經營權的統(tǒng)稱，事實上是兩種不可混淆的權利，在目前的討論中，多被稱為“兩權”，并與土地本身的所有權并稱為“三權”。土地承包制度的推行可以追溯到近40年以前，其實現(xiàn)了土地所有權與使用權的分離，大大地提升了土地的使用價值，有效地盤活了農村的經濟。然而，隨著生產力的不斷發(fā)展、社會的不斷進步，單純的家庭聯(lián)產承包責任制度已經不能夠最大化地實現(xiàn)土地的價值了，正如劉承韙教授在其《產權與政治——中國農村土地制度變遷研究》一書中所說：“當前中國農地的使用價值隨著農村分散經營績效的降低和農業(yè)產出價值的有限性而大大降低。于是，在現(xiàn)有體制框架下（無法改變農地所有權歸屬），要想提高農地價值，拯救農民群體，就只能從農地的交換價值上做文章”[4]。因此，農村土地的承包經營模式開始日益盛行，農村土地開始逐漸集中起來，這種集約化的土地利用模式再次進一步地盤活了農村的經濟。然而，需要強調的是，正如筆者上文所述，這些大塊土地的承包者往往都是經濟基礎雄厚的承包主體，其獲得了承包權以后便通常會交由農民經營，而農民在此時對于這些土地僅擁有經營權，因此此時在探究旨在進一步盤活農村經濟的土地承包經營權抵押時，便一定要考慮兩權主體中誰更具有貸款需求，進而建立起相應的制度架構和貸款平臺。筆者在調研中從盤錦市國土資源局的相關負責人處了解到，目前在遼寧省盤錦市，一般都是農民想用自己的經營權進行抵押貸款，而這就意味著我們需要考慮到農民對于土地的經營權的權利價值該如何評估的問題。

對于土地經營權的價值評估當然不能援引對于土地承包權的價值評估方法，但是卻又與前置的土地承包權的估值密切相關，而且同時也與其執(zhí)行方式緊密掛鉤。目前，在土地經營權價值評估方面尚有許多空缺性問題亟待解決，因此這也給當下的土地承包經營權抵押貸款試點工作的進一步推行提出了挑戰(zhàn)。

此外，另一個必須盡快解決的問題便是評估方的確定問題。目前在諸如礦業(yè)、住房等不動產評估領域第三方評估機構日漸火熱，因為具有相關資質的、中立的第三方往往能夠更好地實現(xiàn)借款方和貸款方之間的平衡，也能夠更好地保護借貸款雙方的利益。然而，在土地承包經營權抵押貸款服務中是否需要第三方評估機構的介入呢？在筆者親身實地調研之前，筆者認為第三方評估機構在整個貸款服務領域中都具有著上述的價值，因此覺得尤其在農民用自己的土地經營權進行抵押時更加有利于保障農民的利益。然而，在筆者與盤山縣陳家鎮(zhèn)的相關負責人探討了這個問題以后，筆者發(fā)現(xiàn)土地承包經營權的抵押價值評估確有其獨特之處。首先，正如陳家鎮(zhèn)相關負責人所言：“土地（承包）經營權的抵押價值評估離不開其土地相關的使用性收益，而土地相關的使用性收益又往往集中于作物收獲的產值，而作物收獲的產值評估在非特殊情況下是與諸如礦業(yè)、住房等的不動產領域的價值評估有很大差別的，因為其具有極強的可預見性和穩(wěn)定性”，因此若不加區(qū)分的一概引入第三方評估系統(tǒng)，將會有可能徒然增加貸款服務的成本，而不利于這種新型貸款服務的推行。其次，第三方評估機構評估的一大優(yōu)勢就是專業(yè)性，然而在土地承包經營權抵押方面，一方面由于其是一種新型的抵押方式，第三方評估機構本身也并未積累很多的經驗；另一方面，由于土地承包經營權極具專業(yè)性，而參與抵押服務的雙方——農民和金融機構本身便是這一領域的專家，因此反而具有更強的專業(yè)性。綜上可見，在土地承包經營權抵押服務當中，是否需要引入第三方評估機構尚且需要探討，而不能輕易地得出結論。

4 土地所有權性質之別值得關注

筆者在調研過程當中，還去了目前不是試點的盤錦市大洼縣榮興鎮(zhèn)，在與榮興鎮(zhèn)相關負責人的交談中筆者了解到，榮興鎮(zhèn)的土地所有權性質與陳家鎮(zhèn)的土地所有權性質是不同的。榮興鎮(zhèn)目前有2 000hm2農地是承包給了個人的，與之前討論的情況類似，榮興鎮(zhèn)這2 000hm2土地的承包權人也都具有較強的經濟實力。但是，有一點值得注意的是，榮興鎮(zhèn)的土地是國有農場性質的土地，而此前筆者討論的陳家鎮(zhèn)的土地是集體所有性質的土地，二者在土地所有權的性質上是具有明顯的區(qū)別的。雖然二者的土地所有權性質均為公有制性質，但是國家所有和集體所有這兩者在所有權權屬上的不同對于土地承包經營權的抵押還是有一定的影響的。筆者在調研之前對于全國范圍內的一些先行試點地區(qū)的實踐活動做了搜集和整理，從中不難看出，實行土地承包經營權抵押的土地往往都是集體所有的土地，對于這些土地的流轉，當?shù)氐呢撠煓C關可以自主地決定和管理，而不會出現(xiàn)越權等問題。但是，在諸如榮興鎮(zhèn)等地，當?shù)氐耐恋厥菄行再|的土地：一方面，當?shù)叵嚓P負責機關不能夠完全自主地決定和管理這些土地的流轉行為；另一方面，相關的流轉方式，例如抵押貸款的運行模式等，都會與在集體所有性質的土地進行同樣的流轉行為時的運行模式存在很大的區(qū)別。這就使得：若日后要全面推行土地承包經營權抵押貸款服務，那么，要么我們需要綜合性地制定出一套兩全的方案；要么，我們需要針對公有制性質的土地的兩種不同的所有權權屬種類來制定出兩套不同的方案。

5 金融機構亦應關注自身風險

最后，在金融機構方面，筆者通過調研也發(fā)現(xiàn)了些許值得注意的問題，其中首要的一個便是：與此前開始得較早的一些試點的金融機構的惜貸情結不同，盤山縣以中國農業(yè)銀行為代表的各大金融機構在土地承包經營權抵押貸款服務方面表現(xiàn)得十分積極。據陳家鎮(zhèn)相關負責人表示，目前各大金融機構的貸款意愿十分強烈，一直在催促、期待相關制度的進一步確立和流轉平臺的搭建。這無疑是一件讓人們歡欣鼓舞的事情，但是同時也警醒我們，在目前制度尚未確立之時，金融機構這一方面不能過于樂觀，而應在積極參與到后續(xù)制度的建設中的同時，時刻保持自己的風險防控意識。土地承包經營權的執(zhí)行問題向來是一個重點和難點，各地實踐中的方式不盡相同，因此統(tǒng)籌起來難度極大，而這些實踐方案的最終效果也尚處于觀察階段。貸款抵押對象的執(zhí)行問題向來是金融機構開展某種貸款服務時需要論證的問題當中的重中之重，而土地承包經營權本身該如何執(zhí)行又是由來已久的一大難題。因此，金融機構在開展這種新型的抵押貸款服務時仍需時刻關注自身的風險，尤其應關注這種新型抵押貸款服務中的擔?？腕w究竟應該如何執(zhí)行的問題。

以上便是筆者在本次調研當中所收獲之成果和所發(fā)現(xiàn)之問題，因筆者自身對于農地的相關問題所作的研究尚屬膚淺，故未能針對其中發(fā)現(xiàn)的諸多問題進行更加深入的和更為專業(yè)的探討。然而，從上述五個部分的內容中已然可以看出在盤錦市盤山縣這一試點地區(qū)，土地承包經營權抵押工作尚處于先期階段，還有許多問題亟待解決，因此進一步的土地權益流轉平臺的建設既不能操之過急，卻又是重中之重。平臺的建設需在相關領域體系化、制度化建設成熟之后方能進行，但同時平臺的搭建亦是此后農地權益流轉實踐的前提，因此又不宜推進過緩。我國土地承包經營權抵押貸款試點工作的完成期限是2017年年底，距今不過一年多的時間，推進任務還是十分緊迫的。然而，此項惠農之舉決不能反而使農民的利益受到損失，亦不能成為被架空之制度，同時也不能使銀行等金融機構的利益受到損失，因此必須在首先解決了筆者在上文中所提及的幾個問題后才能進行進一步平臺的建設。如此看來，時間緊迫，任務艱巨，希望盤錦市盤山縣的相關負責單位能夠頂住壓力，在經過論證、分析后，盡快出臺進一步的相關政策，在保證質量的同時，盡快完成進一步的制度建設和平臺建設，盡快使此項惠農之舉惠及廣大農民，盡快通過此項惠農之舉進一步地盤活農村的經濟。

［1］國務院.關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見［Z］.2015—02—01.

［2］國務院.國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見［Z］.2015—08—24.

［3］李偉偉，張云華.土地承包經營權抵押標的及其貸款操作：11?。▍^(qū)、市）個案［J］.改革，2011（12）：76－84.

［4］劉承韙.產權與政治——中國農村土地制度變遷研究［M］.北京：法律出版社，2012.

A Research and Analysis upon the Relevant Issues of the Mortgage Loans of the Contractual Rights of Land under the New Circumstance--Taking the Experimental Unit of Panshan County in Panjin,Liaoning Province as an Instance

MENG Bo-lin
(College of Comparative Law of China University of Political Science and Law,Beijing 100088,China)

It has been 30 years since the issues of the transference of the rural contractual rights of land first been put forward.During the years,the process has deepened continuously.Shortly after the Central No.1 Document of 2015 clearly indicating to"stably propel the rural experimental units of reformation of land system",the State Council、the People's Bank of China、CBRC、CIRC、the Ministry of Finance and the Ministry of Agriculture have come up with relevant instructions and Interim Procedures successively,which clearly set to achieve an overall completion of the relevant experimental missions upon the mortgage loans of the rural contractual rights of land as well as the housing property rights of the peasantry before the end of 2017.This means that the regime of the mortgage loan of the contractual rights of land of our country has entered a new era.Under such circumstance,the writer made an overall research in the experimental unit of Panshan County in Panjin,Liaoning Province and some other villages as well as towns in Panjin,from which the writer found some issues on the construction of the transferring platform、the attractiveness of the newlyborn mortgage loan、the assessment on the value of the rights、the differences between different kinds of ownership and the risks of the financial institutions after analyzes.Moreover,he makes some deeper analyzes on these issues separately with what he has learned.

The transference of land;The contractual rights of land;Mortgage loan

F301.3

A

1673－6737（2016）05－0060－05

項目情況及鳴謝：本文為中國政法大學2015～2016年度研究生創(chuàng)新實踐項目結項成果，立項號為2015SSCX171。特此感謝本項目的指導教師——劉承韙教授在本項目中的悉心指導，以及筆者團隊的閆方彤、馬越、姚麗莎、王力輝在此項目前期所付出的努力和所做出的貢獻。

2016-09-15

孟鉑林（1992-），男，中國政法大學碩士，中國政法大學2015～2016年度研究生創(chuàng)新實踐項目“新形勢下農地抵押問題立法研究”負責人。