沈躍東

(福州大學 法學院, 福建 福州 350116)

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協同和聯合行政執(zhí)法中信賴保護構成要件分析

沈躍東

(福州大學 法學院, 福建 福州 350116)

協同和聯合行政執(zhí)法中的信賴保護，首先應符合信賴保護的構成要件，然后才有信賴保護措施的選擇。信賴基礎的辨識，應檢視行政執(zhí)法機關的積極作為是否構成具體行政行為、未置可否的事項是否屬于該執(zhí)法機關的管轄范圍。行政相對人處置其權益的行為與執(zhí)法機關的行為具有客觀因果關系，是信賴表現的判準。信賴值得保護的認定，主要考量行政相對人對作為信賴基礎的具體行政行為是否具有過錯。信賴保護措施的選擇，應基于個案中的公私益衡量，在存續(xù)保護、財產保護和過渡措施中擇一適用或綜合適用。

協同和聯合； 行政執(zhí)法； 信賴保護； 構成要件； 保護措施

一、問題的提出

協同行政執(zhí)法和聯合行政執(zhí)法在中國已不是個別現象。所謂協同行政執(zhí)法是指，“依法應當由一個行政執(zhí)法機關獨立查處的違法事項，因特殊情形確需有關行政執(zhí)法機關依法協助、配合完成的行政執(zhí)法活動”；所謂聯合行政執(zhí)法是指，“依法應當由多個行政執(zhí)法機關共同查處的違法事項，或者行政執(zhí)法事項可能同時涉及多個行政執(zhí)法機關執(zhí)法職責，確需多個行政執(zhí)法機關共同實施的行政執(zhí)法活動”。①這兩類執(zhí)法形式都有兩個或兩個以上具有不同行政職能的執(zhí)法機關參與。聯合行政執(zhí)法中，參加執(zhí)法的行政機關在各自的職權范圍內分別依法作出執(zhí)法決定。協同行政執(zhí)法中，既可能只有法定執(zhí)法機關作出的執(zhí)法決定，也可能有參與機關對其管轄的違法行為的處理決定與法定執(zhí)法機關的執(zhí)法決定并存。

在協同和聯合行政執(zhí)法過程中，如果一個執(zhí)法機關作出屬于其職權范圍內的決定，其他執(zhí)法機關對此決定未置可否。事后，其他行政執(zhí)法機關可否罔顧協同或聯合行政執(zhí)法中的決定，以發(fā)現屬于其管轄范圍的事項違法為由，對該違法事項進行處治？行政相對人可否以信賴保護進行抗辯？面對多個行政執(zhí)法機關，行政相對人可否任意針對其中的一個而主張信賴保護？

這一問題并不是書齋式的假想，現實中已經出現將此類爭議訴諸法院的案例。②此類案件中的信賴保護爭議的妥適處理，對于行政執(zhí)法公信力的維護具有重要意義。信賴保護原則在中國是否已為《行政許可法》法律化尚存爭議。③但是，中國司法實踐中，已在行政許可之外的領域運用信賴保護原則，卻是一個不爭的事實。例如：青島博奧商貿有限公司訴國家工商行政管理總局商標評審委員會一案中，作為一審法院的北京市第一中級人民法院“不僅充分闡述了信賴保護原則，還著重提出了‘有利于保障權利’的法理解釋原則”。[1]吳小琴等訴山西省呂梁市工傷保險管理服務中心履行一案，肯定了“對行政慣例的合理信賴應予適當保護”。[2]高宗海訴南京市勞動和社會保障局一案，法院維護了當事人對于舊的政府規(guī)章的信賴利益。[3]因此，信賴保護在中國是否僅限于行政許可領域的爭論已無意義，關鍵在于如何進行信賴保護。一般地，對于信賴保護的訴求，首先要判定是否符合信賴保護的構成要件④，然后才有信賴保護措施的選擇適用，而前者既是難點也是重點?；诖耍瑢η笆鰠f同和聯合行政執(zhí)法中的信賴保護問題，文章將著重分析是否符合信賴保護的構成要件。

二、信賴基礎的辨識

(一)何謂信賴基礎

存在一項信賴基礎，是進行信賴保護的前提要件。所謂信賴基礎，“必須是公權力決定或行為，且依據一般的經驗，此等公權力決定或行為將導出某個特定的法律狀態(tài)，而足以引起人民產生特定的期望”。[4]作為信賴基礎的公權力行為，包括立法、行政和司法權的行使。其中，行政行為既可以是具體行政行為，也包括抽象行政行為、行政事實行為和行政合同。至于該公權力行為是合法行為還是違法行為并無限定。就具體行政行為而言，信賴基礎的認識，還需要注意以下幾點。

第一，作為信賴基礎的具體行政行為，是對授益行為與負擔行為不作區(qū)分還是限于授益行為？學界對此問題存有分歧。一種觀點認為，“應限于針對授益行政行為來探討信賴保護問題”[5]17—18；另一種觀點則認為，“亦非只有授益性質者始得成為信賴之基礎”[6]。筆者贊同第一種觀點。因為，授益行政行為是“設定或證明權利或者具有法律意義的利益，負擔行政行為的作用對關系人不利，可能是對權利的侵害，也可能是對優(yōu)待申請的拒絕”[7]。對負擔行為的撤銷或廢止，沒有對該公權力行為的相對人造成不利影響，撤銷該行為反而對行為人更為有利。需要強調的是，授益和負擔是實質意義上的而非形式上的。例如：行政機關將負擔較大的義務調整為負擔較小的義務，對于相對人而言，形式上還是負擔行為，但實際已從中受益，這就是實質上的授益行為。反之，將較大的受益調整為較小的受益，形式上是授益行為而實質是負擔行為。同時，授益行政行為不僅針對行政行為的相對人，也包括該行政行為使第三人產生受益效果的情形。[8]13

第二，作為信賴基礎的具體行政行為，只要成立即可，還是須該行為已經生效？之所以強調這一問題，是因為信賴基礎的判斷受制于具體行政行為的效力，這又與具體行政行為的成立、生效密切關聯。從邏輯上講，具體行政行為的成立與生效是有所區(qū)分的。所謂具體行政行為的成立，是指某一對外發(fā)布的行為，由行政機關作出、直接發(fā)生法律效果、公法行為、單方行為、外部行為、針對特定具體事件等六個要素都已具備。[9]具體行政行為的成立，考量的是具體行政行為是否存在，它要解決的問題是某一行為是否為具體行政行為。生效是指已經成立的具體行政行為產生了效力。具體行政行為針對的對象不同，其效力的內容以及效力發(fā)生的時點有所差異。概而言之，具體行政行為的效力主要包括：“(1)針對相對人和第三人的拘束力、形式存續(xù)力(不可爭力)、執(zhí)行力；(2)針對作出機關的實質存續(xù)力(不可變更力)；(3)針對其他國家機關的構成要件效力和確認效力”[10]。這些效力中，實質存續(xù)力的有無，直接決定了該行為能否成為信賴基礎。因為，該效力直接拘束具體行政行為的作出機關，即具體行政行為從作出之時起，作出機關若無正當理由不可撤銷或廢止該行為。因此，具體行政行為一經成立，即具有實質存續(xù)力而成為信賴基礎。

第三，作為信賴基礎的具體行政行為，是否必須行政復議或訴訟時效已經屆滿? 關于這一問題，有觀點認為，“不論是授益行為的撤銷還是廢止，討論其信賴保護問題都應在具體行政行為訴訟時效喪失之后。在此之前，鑒于相對人應能夠預期到具體行政行為有可能被撤銷或廢止，還并無信賴利益可言”[5]17—18。對此觀點，筆者不盡認同。誠然，行政復議或訴訟時效屆滿之前，該具體行政行為可能因提起行政復議或行政訴訟，而被復議機關或人民法院改變、撤銷或廢止。但是，信賴是針對行政主體作出的具體行政行為，是對行政主體不再改變具體行政行為的確信。對于行政主體而言，改變具體行政行為要受具體行政行為實質存續(xù)力的拘束。如果在行政復議或訴訟時效屆滿之前，行政主體可以任意改變所作的具體行政行為，那么行政復議或行政訴訟的標的就難以確定，行政復議和行政訴訟就難以進行。[11]因此，信賴基礎成立的時點應是具體行政行為實質存續(xù)力發(fā)生之時，而不應是行政復議或訴訟時效屆滿之時。

(二)行政執(zhí)法機關的未置可否能否構成信賴基礎

在協同或聯合行政執(zhí)法過程中，如果參與行政執(zhí)法機關對行政相對人行為是否違法不聞不問、未置可否，該未置可否能否成為信賴基礎？對此問題，有人認為，行政機關的不作為原則上不能作為信賴基礎，除非是行政機關引發(fā)、促進或鼓勵相對人違法，行政機關知悉后又未查處。理由在于，行政相對人沒有要求行政機關重復違法的權利，進而要求行政機關繼續(xù)實施或放縱某一違法行為的預期就不應存在。[12]筆者認為，這一觀點有失允當。將行政機關是否知悉相對人的違法作為區(qū)分是否構成信賴基礎的標準，這等于是在強求相對人去揣摩行政機關不作為的意圖。由于行政機關并沒有對相對人行為違法與否作出任何表示，行政相對人對行政機關的真實態(tài)度難以作出判斷。按照前述對于信賴基礎的界定，行政機關在聯合或協同執(zhí)法過程中，對于相對人的違法行為未置可否能否構成信賴基礎，關鍵在于該未置可否能否被認定為一個具體行政行為。這一問題需要根據違法事項的處理是否屬于參與執(zhí)法的行政機關的職權范圍作出判斷。

1.對不屬于職權范圍內的違法事項的未置可否

這一情形下的主要問題是，行政機關的法定職權是否影響行政行為的存在，進而影響信賴基礎的成立。對此問題，司法實踐中有觀點認為，行政機關的法定職權不應影響信賴基礎的成立。其理由在于，行政信賴原則的目的在于保護普通人基于對行政行為的認識所產生的合理信賴，如果要求普通民眾識別行政機關的法定職責范圍，實在是勉為其難。[13]誠然，普通民眾準確識別行政機關的法定職權范圍是有一定的難度，但不能成為否定信賴基礎成立的理由。信賴基礎首先要求有一個行政行為存在，如果行政行為不存在，信賴基礎則無從談起。行政行為的存在是指行政行為已經成立。行為主體享有行政職權是行政行為成立的主體要件。[14]職權法定是行政機關進行活動的基本原則，職權法定主要包括行政機關的職權來源法定、行政機關的職權范圍法定。[15]換言之，職權與行為主體具有對應關系。參與聯合執(zhí)法的機關對某一事項沒有職權，就不能成為針對該事項的行為主體，也就不符合行政行為成立的主體要件。因此，參與執(zhí)法的行政機關對不屬于自己職權范圍內的事項未置可否，應將其認定為行政行為不存在。行政行為不存在，信賴則無所依附。

2.對屬于職權范圍內的違法事項的未置可否

參與協同和聯合行政執(zhí)法的行政機關對自己職權范圍內事項是否違法不聞不問、未置可否，可能有三種情形：一是參與執(zhí)法的行政機關已經發(fā)現違法行為而不處理；二是在當時的情境中，從參與執(zhí)法機關的主觀能力和客觀條件看，應當能夠發(fā)現違法行為卻未能發(fā)現；三是參與執(zhí)法機關的主觀能力和客觀條件不具備，不能發(fā)現違法行為。這三種情形盡管都沒有外在的積極動作，但在法律意義上有所區(qū)別。前兩種情形構成了“法規(guī)范意義上的行為”[16]，第三種情形不具有法律意義。法規(guī)范意義上的行為是立法者在制定規(guī)范時所期待的行為，行為的內容就是法規(guī)范對行為主體設定的作為義務。至于作為義務是否得到履行，并不影響對其作為一種“行為”的認定。在協同和聯合行政執(zhí)法中，有些地方政府的規(guī)章就為參與執(zhí)法機關設定了發(fā)現查處違法行為的義務，而發(fā)現的義務僅限于應當發(fā)現?！多嵵菔袇f同和聯合行政執(zhí)法試行辦法》第12條、第15條第(1)項的規(guī)定，即是例證。因此，對屬于職權范圍內的違法事項，參與執(zhí)法機關應當發(fā)現而未發(fā)現，或已經發(fā)現而不處理，是具有法規(guī)范意義的行政行為，而不能認為行政行為不存在。

這一意義上的行政行為也可被看作是默示的具體行政行為。理由在于：首先，未置可否的事項屬于參與執(zhí)法機關的職權范圍，符合具體行政行為成立的主體要件。其次，參與執(zhí)法機關對于相對人的違法行為未置可否，是對其職權不行使或不履行的表現，是行政職權的消極行使行為，符合具體行政行為成立的客觀要件。最后，參與執(zhí)法機關對于相對人的違法行為未置可否，該機關對該事項是否想要發(fā)生法律效果的意思沒有表現出來，似乎缺乏行政行為成立的主觀方面的要件。其實，法律效果的表示不一定都是明示的方式，行政法上意思表示的方式也有默示的方式，即“由表意人的特定行為間接推知其意思表示”[17]。在協同或聯合執(zhí)法過程中，參與執(zhí)法機關已經發(fā)現違法行為而不聞不問，或應當發(fā)現而未發(fā)現違法行為，都體現了參與執(zhí)法機關對于違法行為的一種態(tài)度。為了行政法上的權利義務關系的確定，憑此態(tài)度即可對其意思表示的內容進行推定。一般情況下，推定“往往以能發(fā)生有利于對方當事人的法律效果的原則進行”[18]。因此，該默示的具體行政行為也能引起人民的期待，而成為信賴基礎。

(三)多主體參與行為的信賴基礎如何識別

協同和聯合行政執(zhí)法中，存在多個主體和多個行為。若其中的一個行為能被認定為具體行政行為，則該行為就可成為信賴基礎。例如：《鄭州市協同和聯合行政執(zhí)法試行辦法》第12條的規(guī)定，每一個參加聯合執(zhí)法的行政機關在各自的職權范圍內作出執(zhí)法決定，每一個參加協同執(zhí)法的行政機關對屬于本部門管轄的違法行為獨立作出處理決定。這些決定分別與行政相對人形成特定的法律關系，因而，每一個決定都是一個具體行政行為。哪一個引起了行政相對人的期望，該項行政執(zhí)法決定或處理決定就構成了信賴基礎。可是，在協同行政執(zhí)法中，參與執(zhí)法機關除了對其管轄的違法行為獨立處理之外，更主要的是配合協同法定執(zhí)法機關，并沒有對行政相對人作出獨立的處理決定。各參與執(zhí)法機關的配合協同行為能否構成一個獨立的具體行政行為，進而成為信賴基礎呢？

在協同行政執(zhí)法過程中，一般情況下，參與行政執(zhí)法機關的行為對象不是行政相對人，而是法定獨立查處違法事項的行政機關(以下簡稱“法定行政執(zhí)法機關”)。參與行政執(zhí)法機關對法定行政執(zhí)法機關所作出的行為，主要有：第一，事實認定的協力行為，即在一個程序中，各執(zhí)法機關在事實認定方面分工協作，再由法定行政執(zhí)法機關對所查處違法事項作出決定；第二，事項決定的協力行為，即在一個程序中，各執(zhí)法機關參與對所查處違法事項的決定，再由法定行政執(zhí)法機關作出決定；第三，事實認定的接力行為，即參與行政執(zhí)法機關在一個程序中作出事實認定后，法定行政執(zhí)法機關以此為基礎，就所查處的違法事項作出決定。由此可見，對所查處的違法事項的決定都是由法定行政執(zhí)法機關作出，法定行政執(zhí)法機關的行為直接對行政相對人的權利發(fā)生法律效果。因此，參與行政執(zhí)法機關的行為僅僅是該行政程序中的內部行為，不構成具體行政行為。但是，如果參與行政執(zhí)法機關將其參與行為直接通知行政相對人，此時的參與行為將產生外部效力，而成為具體行政行為。至于該對外表示的參與行為是否合法，不影響信賴基礎的識別。若該參與行為違法，則屬可撤銷的具體行政行為。[19]

三、信賴表現的判定

行政相對人欲主張信賴保護，不能只是對具體行政行為主觀上的期待，應有信賴表現。所謂信賴表現，是指“人民因信賴國家之公權力作用將繼續(xù)有效存續(xù)，所為有關自身權益之處分”[20]。也就是要把內心對于信賴基礎將持續(xù)存在的信賴通過一定的行為表現出來。主張信賴保護之所以要求有信賴表現，原因在于，第一，信賴保護的標的是當事人基于對國家公權力的信任而對自己的財產、人力或時間等的處置。如果當事人的信賴還停留在內心的期待，公權力行為的撤銷就沒有達到損害其權利的程度，此時就不能賦予當事人信賴保護請求權。第二，在可操作性的層面，如果沒有信賴表現，證明當事人確實對信賴基礎有所信賴就是一個難題。[8]71—74

行政相對人的信賴表現，并不一定是積極的作為，也包括消極的不作為。對于消極的不作為，行政相對人必須能夠證明其原本是要有所作為的，但因信任行政機關的決定或行為而特意不作為。例如：行政相對人原本要在某一區(qū)域進行農作物種植，后來行政機關決定這一區(qū)域作工業(yè)用地，該行政相對人信賴行政機關的決定就放棄了原來的規(guī)劃。再后來行政機關又決定變更這一區(qū)域的用途，在此種情形下就有信賴保護的問題。而該行政相對人未實施原來的規(guī)劃就是一種信賴表現。

對行政相對人的行為是否為信賴表現的判定，有觀點認為應從主客觀兩個方面進行：“主觀上，相對人必須有對公權力行為的信賴；客觀上，相對人必須實施了特定行為甚至是不作為”[21]。邏輯上，是先有當事人知悉作為信賴基礎的公權力行為的存在，繼而信賴該公權力行為，最后基于信賴而作出處分自己權益的行為。但是，主觀上的知悉和信賴的證明比較困難，這一主觀要素可以被實施特定行為的客觀要素所吸收。實際上，信賴表現的判定，最為關鍵的是行政相對人表現于外的行為，“尚須與其所信賴之公權力措施在客觀上有因果關系”[22]。因果關系可以通過事實的證明與邏輯的推理作出判斷。事實的證明屬于經驗或自然科學上的實證，邏輯的推理主要是邏輯因果律層次的推理，即若P與q有因果關系，其形式邏輯命題為：事實P是結果q發(fā)生所不可或缺的，且事實P確實足以導致結果q的發(fā)生。[23]

協同和聯合行政執(zhí)法中，可能存有多個公權力行為或決定。相對人的行為與哪一個公權力行為或決定構成客觀的因果關系，是信賴表現判定的關鍵。這一客觀因果關系的判斷包括，公權力措施在前，行政相對人實施的行為在后；公權力措施是行政相對人實施某行為所不可或缺的，且公權力措施確實足以導致行政相對人行為的發(fā)生。前者通過事實舉證即可加以證明，后者是一個充要條件關系的論證。前述案例中的黃某某向城市執(zhí)法部門主張信賴保護，黃某某是在城市執(zhí)法部門親臨現場未置可否之后鋪設鋼結構走廊的，這一點并無異議。但是，城市執(zhí)法部門的未置可否是黃某某鋪設鋼結構走廊的充要條件難以成立。因為城市執(zhí)法部門的未置可否對于黃某某鋪設鋼結構走廊這一行為，并不是不可或缺。黃某某架設鋼結構走廊是應消防部門的要求，架設之后也是消防部門進行驗收。換言之，沒有城市執(zhí)法部門的參與，黃某某也可能鋪設鋼結構走廊。

四、信賴值得保護的考量

信賴值得保護是一個價值判斷的問題，難以作出統一規(guī)定。為了便于操作，確定行政相對人對公權力措施的信賴是否值得保護，一般采用反面推論的方法，即若無法律中明示列舉或例示的不值得保護的情形，就可推定行政相對人的信賴值得保護。例如：中國臺灣地區(qū)《行政程序法》第119條就例舉三種不值得保護的信賴，即“以欺詐、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者”“對重要事項提供不正確資料或者不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者”“明知行政處分違法或因重大過失而不知者”。中國大陸地區(qū)也有類似的規(guī)定，如《行政許可法》第69條第2款規(guī)定“被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷”。從以上不值得保護的情形看，信賴是否值得保護主要考量行政相對人的信賴是否具有主觀過錯。

一般地，行政相對人的信賴是否具有主觀過錯應由行政機關舉證加以證明。在行政機關證明行政相對人確有過錯的前提下，行政相對人能否以行政機關未盡審查之責加以抗辯？行政相對人能否以實施信賴行為前，無義務查證行政機關的行為違法加以抗辯？在信賴是否值得保護的衡量中，這兩個問題在已將信賴保護法律化的國家或地區(qū)的法律并無明確的規(guī)定，但在實務中卻難以回避。

對于行政機關未盡審查之責的抗辯，中國臺灣地區(qū)有學者認為，若立足維護人民權益以及行政機關應善盡其職責的立場，只要行政機關有審查之職責，則行政相對人的抗辯成立而享有信賴保護；從規(guī)范體系結構看，信賴不值得保護之規(guī)范對象是針對人民而非行政機關，若支持行政相對人的抗辯，則造成規(guī)范結構的體系性缺失，信賴保護甚至將成為行政機關及國庫的沉重負擔。[24]此見解可謂是公允而又辯證，但是行政機關的審查之責源于法律的規(guī)定，法律若對行政機關的審查區(qū)分為不同的強度，則應根據審查強度的要求進行判斷。因此，筆者認為，行政機關負有審查之責，行政相對人的抗辯也不一定成立。關鍵在于相關法律所規(guī)定的行政機關的審查之責，是要求行政機關進行形式審查還是實質審查。形式審查是指“行政機關審查申請人提供的材料限于數量上的齊全性和形式上的合法性”，實質審查是指“行政機關審查申請人提供的材料在內容上的真實性、合法性”。[25]如果法律要求行政機關進行形式審查，行政機關審查后確認行政相對人提供的材料齊全且符合法定的形式，而事實上該材料的內容不真實或不合法。此種情形下，行政機關的審查之責不涉及內容，行政相對人以行政機關未盡審查之責的抗辯就不能成立。如果法律要求行政機關進行實質審查，而行政機關只進行形式審查，甚至未進行形式審查，此時行政相對人的抗辯成立。

對于無義務查證行政機關的行為違法的抗辯，一般情況下較難成立。理由在于，行政相對人查證行政機關行為違法的義務來源于“明知”或“重大過失而不知”，即行政相對人在實施信賴行為前，知道或應當知道行政機關的行為是否符合據以作出行為的法規(guī)范。如果行政相對人不自行確認，又何談知道或不知道。因此，行政相對人在實施信賴行為前有義務去查證信賴基礎是否違法。當然，行政相對人的查證義務并不是絕對的。已為眾所周知的法規(guī)范，或行政處分之書面已載明所據以作成之法規(guī)條文，當屬該處分相對人的查證義務范圍對于一般人無法具體掌握系爭行政行為所據以作成的法規(guī)范，則不應課予行政相對人查證義務。[26]

對于協同和聯合行政執(zhí)法中的信賴是否值得保護的判斷，主要考量的也應是行政相對人對作為信賴基礎的行政行為的作出是否具有過錯。由于中國大陸地區(qū)的法律沒有對信賴不值得保護的情形作出規(guī)定，過錯的具體類型可以參考中國臺灣地區(qū)《行政程序法》第117條的例舉。在協同和聯合行政執(zhí)法中，行政機關對于行政相對人的違法行為的未置可否，可能是因為相對人的欺騙、賄賂，可能是因為相對人對重要事項提供不正確資料或者不完全陳述，或者是相對人故意利用行政機關對其違法行為的未置可否而實施所謂的信賴行為。行政機關一經查證行政相對人具有這些過錯，則相對人的信賴不值得保護。相對于其他兩種信賴不值得保護的事由，第三種事由更具主觀性，對其的判定應考量相對人對自己行為的違法性的認知、對協同或聯合行政執(zhí)法機關職責的認知。對此認知的判斷并不以相對人事實上已經知悉為準，而應以一個普通智力的人的判斷能力能夠認知為準。這樣可以避免個案中差異過大的弊端。這兩個要素應該同時加以考量。之所以如此，是因為相對人既然已經認識到協同或聯合行政執(zhí)法機關有查處自己違法行為的職責，那么對于行政執(zhí)法機關的未置可否的違法性即可謂明知。

前述案例中，架設鋼結構走廊前應取得建設工程規(guī)劃許可證，未取得改證進行架設屬于違法行為，城市執(zhí)法部門具有查處該違法行為的職責性。相鄰小區(qū)的普通居民對該行為向城市執(zhí)法部門進行信訪和投訴，說明依普通人的判斷能力已能認識到該行為的違法性和城市執(zhí)法部門的職責。據此可以認定該走廊架設者對此已有認知，其主張對城市執(zhí)法部門對其行為未置可否的信賴不值得保護。

符合以上信賴保護的構成要件，是行政相對人獲得信賴保護的關鍵。在此基礎上，才有采取何種信賴保護措施的選擇。常用的信賴保護措施主要有存續(xù)保護、財產保護和過渡措施。個案中的信賴保護措施的確定需要結合信賴基礎的形態(tài)、公共利益與信賴利益的孰輕孰重等因素進行綜合考量。對于協同和聯合行政執(zhí)法中的信賴保護，這三種保護措施既可單獨適用也可同時適用。存續(xù)保護是指當信賴利益大于公共利益時，作為信賴基礎的行政執(zhí)法行為即使違法也不得撤銷，行政相對人的既得權益獲得完全保障。財產保護是指當信賴利益小于公共利益時，作為信賴基礎的行政執(zhí)法行為可以撤銷，但要對行政相對人因此而遭受的損失給予經濟補償。過渡措施是指信賴利益和公共利益同時加以限制，如行政執(zhí)法行為經過一定時間后撤銷。

五、結語

協同和聯合行政執(zhí)法中的信賴是否給予保護，應從信賴基礎、信賴表現和信賴值得保護三個方面依次考量。協同和聯合行政執(zhí)法存在多個行政主體和多個行為，行政相對人不能任意向一個執(zhí)法主體主張信賴保護。若一個行政執(zhí)法主體的行為構成一個獨立的具體行政行為，則該行為是信賴基礎。參與協同和聯合行政執(zhí)法主體對行政相對人的行為是否違法未置可否，只有該違法行為的查處屬于執(zhí)法主體的管轄事項，該未置可否才成為信賴基礎。在行政執(zhí)法主體的行為或決定之后，行政相對人的作為或不作為并不當然成為信賴表現，只有行政相對人的行為與行政執(zhí)法主體的行為或決定之間具有客觀因果關系，才能將行政相對人的行為認定為信賴表現。協同和聯合行政執(zhí)法中的信賴是否值得保護，主要考量行政相對人的信賴是否具有正當性，即行政相對人對信賴基礎是否具有過錯。若有過錯則該信賴不值得保護，而該過錯一般由行政執(zhí)法主體承擔舉證責任。符合信賴保護的構成要件，行政相對人即可獲得信賴保護的請求權，但對于該信賴以何種方式進行保護，需要結合具體個案，或在存續(xù)保護、財產保護和過渡措施中擇一適用或綜合適用。

注釋：

① 《鄭州市協同和聯合行政執(zhí)法試行辦法》《洛陽市協同和聯合行政執(zhí)法暫行辦法》《淮南市協同和聯合行政執(zhí)法辦法(試行)》等文件對協同和聯合行政執(zhí)法作出了基本相同的界定，文章對這兩個概念的界定，采用了《鄭州市協同和聯合行政執(zhí)法試行辦法》第2條的表述。

② 例如：某市在“三合一”場所整治過程中，黃某某自有樓房開辦的商務賓館，因缺少第二消防安全通道而被納入整治范圍，被責令整改。2012年3月，某區(qū)政府召集消防部門、城市執(zhí)法部門到黃某某的賓館進行實地查處，黃某某應消防部門要求，在該賓館與其所有的另一樓房之間巷道上空鋪設2～5層鋼結構走廊，用于消防安全通道。后經消防部門驗收合格，賓館取得《消防安全檢查合格證》并辦理了特種行業(yè)許可證、個體工商戶營業(yè)執(zhí)照、稅務登記證、組織機構代碼證等，進行營業(yè)。此后，該市城市執(zhí)法部門接相鄰小區(qū)部分居民投訴與信訪，以黃某某未取得建設工程規(guī)劃許可證，擅自進行建設為由，向其發(fā)出責令改正通知書，限期自行拆除。屆期，黃某某未自行拆除。2012年7月，該市城市執(zhí)法部門對黃某某作出處罰決定：限期拆除該賓館鋼結構戶外走廊式消防安全通道。黃某某不服，提起行政訴訟，主張城市執(zhí)法部門的行為破壞相對人對政府行為的信賴，應予變更為責令補辦許可證或者罰款，城市執(zhí)法部門主張其它政府職能不能代替規(guī)劃職能，其它行政行為與本案處理無關。承審法院支持了信賴保護的訴求。筆者認為，該案的信賴保護的構成要件分析是值得商榷的。該案的詳情，參見林天明所寫的《論信賴保護的有限延伸與適度平衡——以司法審查的利益衡量為視角》，載《莆田市法院系統第十五屆學術討論會論文匯編》，2013年，第2頁。

③ 對中國《行政許可法》的第8條、第69條的規(guī)定體現了信賴保護原則的質疑，參見參考文獻[5]。

④ 中國臺灣地區(qū)行政法學界通說認為，信賴保護的要件有三，即信賴基礎、信賴表現和信賴值得保護。參見吳庚所寫的《行政法之理論與適用》，中國人民大學出版社2005年版，第41—43頁。

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Elements of Reliance Protection of Collaborative and Joint Administrative Enforcement

SHENYuedong

(Law School， Fuzhou University， Fuzhou Fujian 350116, China)

Reliance protection in collaborative and joint administrative enforcement should first meet the requirement of reliance protection elements before selecting protective measures. Identification of reliance basis should review whether a positive action made by the administrative law enforcement agency constitutes a specific administrative act and whether the unsettled matter is within the jurisdiction of the agency. There is an objective causality between the action of the administrative counterpart disposing his right and that of the law enforcement agency, which is the criterion of reliance behavior. Identification of reliance worthy of protecting depends on whether administrative counterpart has a fault in specific administrative act on reliance basis. Reliance protection measures should be based on the measurement of private and public interests, choosing one or a combination of subsistence protection, property protection and transitional measures.

administrative enforcement; collaborative and joint; reliance protection; reliance elements; protection measures

10.13766/j.bhsk.1008-2204.2014.0640

2014-12-08

福州大學社科啟動基金資助項目(12SKQ15)

沈躍東(1968—)，男，江蘇高郵人，教授，博士，研究方向為環(huán)境行政法.

D911

A

1008-2204(2016)05-0030-07