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        市政工程質(zhì)量安全責(zé)任監(jiān)管邊界

        2016-12-16 08:02:40王越李景成
        中華建設(shè) 2016年9期
        關(guān)鍵詞:工程質(zhì)量建設(shè)

        王越 李景成

        市政工程質(zhì)量安全責(zé)任監(jiān)管邊界

        王越 李景成

        市政工程質(zhì)量安全關(guān)乎人民群眾生活出行,作為政府投資、建設(shè)、監(jiān)管的項(xiàng)目又關(guān)系到政府的形象,發(fā)生質(zhì)量安全問(wèn)題引發(fā)社會(huì)關(guān)注度高,各方意見(jiàn)眾多,作為負(fù)責(zé)城市建設(shè)的主管部門(mén)壓力很大。同時(shí),市政工程因?yàn)榻ㄔO(shè)受周邊環(huán)境影響巨大,施工工期普遍偏緊,一旦完工馬上要投入使用,基本建設(shè)程序履行不到位的情況較多。在面臨如此不利的工作環(huán)境下,質(zhì)量安全機(jī)構(gòu)如何認(rèn)真履職盡責(zé)服務(wù)于社會(huì)和建設(shè)各方,將監(jiān)管工作責(zé)任作為課題積極開(kāi)展研究,建立和完善內(nèi)部管理體系,努力做好本職工作,為城市市政工程建設(shè)順利開(kāi)展,工程質(zhì)量的穩(wěn)步提高把好質(zhì)量安全關(guān)。

        一、法律法規(guī)的不適應(yīng)和規(guī)范體系的不完善

        1.《建筑法》是建筑業(yè)的基礎(chǔ)性法律,它規(guī)范了建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理及施工單位五大建設(shè)主體的法律責(zé)任與義務(wù),但沒(méi)有規(guī)范其他相關(guān)建設(shè)主體——設(shè)計(jì)審查、檢測(cè)單位、材料供應(yīng)單位。

        2.《建筑法》無(wú)論是內(nèi)涵還是外延,都存在明顯的局限性,且已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)工程建設(shè)發(fā)展要求。如,新的投融資模式BT、BOT、PPP等模式,地鐵工程的總承包問(wèn)題,地鐵工程的單位工程劃分問(wèn)題,跨行業(yè)工程監(jiān)督管理界限問(wèn)題。

        3.《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》配套的地方性法規(guī)及部委規(guī)章與其他有關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件之間的缺、漏、碰現(xiàn)象還比較突出。比如,環(huán)保驗(yàn)收與質(zhì)量驗(yàn)收互為前置;有關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定的法律責(zé)任(罰則),在實(shí)際行政管理工作中存在操作難問(wèn)題。

        4.工程質(zhì)量監(jiān)管工作面臨相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)不健全,執(zhí)法不力和對(duì)法規(guī)執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督等問(wèn)題,尤其是缺乏有關(guān)工程質(zhì)量監(jiān)督的程序性規(guī)定。

        5.技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系暴露出的問(wèn)題,更新期嚴(yán)重滯后于工程建設(shè);建設(shè)、鐵路、水利、交通工程的規(guī)范混用等;房屋建筑標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)完整,市政建設(shè)領(lǐng)域規(guī)范相對(duì)不配套;地域、氣候、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素影響缺乏操作性。

        6.新技術(shù)新工藝在應(yīng)用中理想化設(shè)計(jì)與應(yīng)用的研究不充分問(wèn)題充分暴露,如央視大火、白沙洲大橋道路面層的問(wèn)題。

        二、政府橫向管理部門(mén)之間責(zé)任邊界不清晰

        市政工程系統(tǒng)性、復(fù)雜性、社會(huì)性,決定了多部門(mén)多機(jī)構(gòu)存在管理中的交叉沖突。有些是表現(xiàn)在工程履行基本建設(shè)程序和工程建設(shè)過(guò)程中,有些在竣工驗(yàn)收時(shí),有些在工程使用中的管養(yǎng)、維護(hù)中。

        1.鐵路部門(mén):市政工程橋梁、道路、管線(xiàn)穿越鐵路工程時(shí),鐵路控制線(xiàn)范圍內(nèi)的工程由鐵路部門(mén)設(shè)計(jì)并實(shí)施,在發(fā)生質(zhì)量事故時(shí)責(zé)任不易區(qū)分。

        2.技術(shù)監(jiān)督部門(mén):質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)是產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理的主管部門(mén),具體負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理工作,綜合管理全市特種設(shè)備安全監(jiān)察工作,依法查處產(chǎn)品質(zhì)量違法行為,按分工打擊假冒偽劣違法活動(dòng)。

        3.消防部門(mén):《中華人民共和國(guó)消防法》第十三條要求,“按照國(guó)家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)行消防設(shè)計(jì)的建設(shè)工程竣工,應(yīng)進(jìn)行消防驗(yàn)收、備案。依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行消防驗(yàn)收的建設(shè)工程,未經(jīng)消防驗(yàn)收或者消防驗(yàn)收不合格的,禁止投入使用;其他建設(shè)工程經(jīng)依法抽查不合格的,應(yīng)當(dāng)停止使用”。

        4.規(guī)劃部門(mén):《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十五條規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定對(duì)建設(shè)工程是否符合規(guī)劃條件予以核實(shí)。未經(jīng)核實(shí)或者經(jīng)核實(shí)不符合規(guī)劃條件的,建設(shè)單位不得組織竣工驗(yàn)收。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在竣工驗(yàn)收后六個(gè)月內(nèi)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)報(bào)送有關(guān)竣工驗(yàn)收資料”。

        5.環(huán)保部門(mén):按照環(huán)保部《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》、《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范-公路》(HJ 552-2010)有關(guān)規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目竣工后,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén),申請(qǐng)?jiān)摻ㄔO(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收”。環(huán)保部門(mén)法規(guī)與《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》規(guī)定互為前置條件,存在矛盾。

        6.城管部門(mén):按照職責(zé)劃分城管部門(mén)“負(fù)責(zé)全市城市道路、橋梁維護(hù)的行業(yè)管理。承擔(dān)全市城市主干道單項(xiàng)維修改造工程和直管橋梁、隧道的養(yǎng)護(hù)維修。參與全市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究、初步設(shè)計(jì)審查和工程竣工驗(yàn)收工作”。

        三、政府投資市政重點(diǎn)工程中存在的突出問(wèn)題

        1.手續(xù)辦理不及時(shí)

        政府投資市政工程與重點(diǎn)工程由于時(shí)間緊迫造成前期很多質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)無(wú)法辦理,對(duì)依法依規(guī)進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督管理帶來(lái)了困難,如何監(jiān)管、管到什么程度算盡到了職責(zé)。

        2.政府投資市政工程與重點(diǎn)工程普遍存在趕進(jìn)度、搶工期現(xiàn)象

        房屋拆遷、管線(xiàn)遷改、交通疏解是城市內(nèi)市政建設(shè)的主要三大障礙。在不能很好解決的前提下,工程建設(shè)往往受阻,無(wú)法正常實(shí)施,造成工程后期搶進(jìn)度趕工期。

        3.未經(jīng)驗(yàn)收合格就投入使用

        按《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》要求工程竣工驗(yàn)收合格后方可投入使用。市政工程迫于政府目標(biāo)或?qū)κ忻竦某兄Z,工程前期由于拆遷、管線(xiàn)遷改、交通疏解等因素往往拖延較長(zhǎng)時(shí)間,建設(shè)工期壓力較大,等具備施工條件后,又開(kāi)始趕工期,很多項(xiàng)目在未完全竣工情況下投入使用,有些工程功能不完善,如僅能通行主干道,輔道、匝道等還未建成,使用安全存在隱患。

        四、明確責(zé)任邊界,創(chuàng)新建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)管工作有效機(jī)制

        在當(dāng)前城建規(guī)模和投資大增長(zhǎng)的形勢(shì)下,市政工程建設(shè)質(zhì)量越來(lái)越受到社會(huì)的關(guān)注,新興的BT、PPP建設(shè)模式,地鐵的跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的建設(shè)對(duì)質(zhì)量管理體系都提出了重大挑戰(zhàn),建設(shè)工程法規(guī)體系明顯滯后于建設(shè)的發(fā)展。質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)在監(jiān)管制度、機(jī)構(gòu)建設(shè)、人才培養(yǎng)、監(jiān)管手段的建立等方面明顯薄弱。政府在當(dāng)前形勢(shì)下,應(yīng)起到相應(yīng)的支持作用,認(rèn)真研究尋找對(duì)策,只有打破常規(guī),建立新的適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展的管理模式,才能有效地發(fā)揮監(jiān)督管理作用,而不是把質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)作為擺設(shè)、作為政府的防火墻去被動(dòng)的適應(yīng)。

        1.政府出面,上下聯(lián)動(dòng),健全監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)

        (1)政府協(xié)調(diào)對(duì)市政工程建設(shè)全過(guò)程進(jìn)行研究,結(jié)合前期工程建設(shè)中的實(shí)例進(jìn)行分析研究形成對(duì)策,盡早擬定重點(diǎn)工程的管理規(guī)則《政府投資工程質(zhì)量管理規(guī)定》。

        (2)確定政府投資工程的范疇,設(shè)立市場(chǎng)準(zhǔn)入、現(xiàn)場(chǎng)準(zhǔn)入制度(如保障房),設(shè)置合理工期、造價(jià)、質(zhì)量要求等基本規(guī)定。

        (3)界定建設(shè)各方的質(zhì)量責(zé)任問(wèn)題。包括PPP、BT、BOT、保障房等項(xiàng)目大、小業(yè)主以及檢測(cè)、監(jiān)測(cè)單位和材料流通環(huán)節(jié)。

        (4)按照基本建設(shè)程序要求,把好進(jìn)口關(guān)。對(duì)現(xiàn)階段市政工程違規(guī)建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行研究,探索設(shè)立更為暢通的城建重點(diǎn)工程綠色通道。實(shí)行技術(shù)與程序分離審批制度,建設(shè)前期和建設(shè)期間,將不影響質(zhì)量安全和重要使用功能的部分技術(shù)審查或?qū)徟糠?,先行審批,以滿(mǎn)足建設(shè)需要;

        (5)建立重大市政工程預(yù)驗(yàn)收和試運(yùn)營(yíng)制度,制定市政工程竣工驗(yàn)收及分段驗(yàn)收規(guī)則。

        (6)明確相關(guān)部門(mén)(土地、規(guī)劃、環(huán)保、公安消防、交通、技術(shù)監(jiān)督局、人防、衛(wèi)生、電力、氣象、房地局等)及人員的管理責(zé)任。

        (7)明確竣工驗(yàn)收備案,城管、水務(wù)接收與交付使用以及物業(yè)管理規(guī)則。

        (8)強(qiáng)化行政執(zhí)法工作,簡(jiǎn)化行政執(zhí)法程序。

        (9)明確行政追責(zé)工作要求與規(guī)則。

        2.城建委主導(dǎo),部門(mén)互動(dòng),探索監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制

        城建委作為城市建設(shè)的主體部門(mén),為適應(yīng)城市建設(shè)的需要,應(yīng)及早考慮調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),完善內(nèi)部管理職能和界限,更高效進(jìn)行管理。同時(shí)加強(qiáng)橫向聯(lián)系,和其他專(zhuān)業(yè)主管部門(mén)做好市政工程特別是重點(diǎn)工程的前期研究以及基本建設(shè)程序的協(xié)調(diào)工作,竣工驗(yàn)收的協(xié)同管理工作。

        質(zhì)量是工程的生命,也是企業(yè)的生命,只有把握好質(zhì)量的方向盤(pán),工程質(zhì)量才能在建設(shè)、施工、監(jiān)理、監(jiān)管的把控下向著正確的方向前進(jìn)!

        (作者單位:武漢市市政工程質(zhì)量監(jiān)督站)

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