王仁貴

易地扶貧搬遷，中國(guó)所推行的這一歷史性的大遷徙，將確保貧困人民共享現(xiàn)代化成果。

提起移民搬遷，陜西安康市漢濱區(qū)大竹園鎮(zhèn)七堰社區(qū)的陳道前打開(kāi)了話匣子。2010年的“7·18”特大暴雨曾奪走七堰村29位村民的生命?！胺孔邮悄昴晷蕖⒛昴昕?，一趕上下暴雨我連覺(jué)都睡不安生，就怕泥石流從山上滾下來(lái)，把我們一家老小全埋了?！标惖狼罢f(shuō)。如今已搬進(jìn)山下移民搬遷安置點(diǎn)的他，再也不用提心吊膽了。

像陳道前這樣的農(nóng)村人口，只是易地扶貧搬遷的人群之一。確保到2020年全國(guó)約5600萬(wàn)農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，是全面建成小康社會(huì)最艱巨的任務(wù)，而對(duì)其中“一方水土養(yǎng)不起一方人”的地方的近1000萬(wàn)建檔立卡貧困人口實(shí)施易地扶貧搬遷，更是脫貧攻堅(jiān)中最難啃的“硬骨頭”。

“易地扶貧是針對(duì)那些不具備現(xiàn)代化的基礎(chǔ)條件、脫貧任務(wù)最艱巨、發(fā)展起點(diǎn)最低、與現(xiàn)代化落差最大的地區(qū)所采取的特殊的政策，其所聚焦的是全面建成小康社會(huì)短板中的短板?！比珖?guó)扶貧宣傳教育中心主任黃承偉表示，這一群體的脫貧，面對(duì)的是家庭的遷移、社會(huì)關(guān)系的重建、生活方式的重構(gòu)，帶來(lái)的是根本性的變化，貧困群眾可以借此擺脫過(guò)去祖祖輩輩未能擺脫的窮根。

圍繞著易地扶貧搬遷，中央和地方都在合力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)中的這一“頭號(hào)工程”。但易地扶貧搬遷，并不只是將人口遷移出來(lái)那么簡(jiǎn)單，其背后涉及的是巨量資金的支持，以及金融、土地、產(chǎn)業(yè)等諸多政策的保障。

國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊表示，易地扶貧搬遷必須堅(jiān)持群眾自愿、積極穩(wěn)妥的原則，因地制宜選擇搬遷安置方式，完善搬遷后續(xù)扶持政策，確保搬遷對(duì)象有業(yè)可就、穩(wěn)定脫貧，做到搬得出、穩(wěn)得住、能致富。

聚焦四類地區(qū)981萬(wàn)人

近期，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，對(duì)易地扶貧搬遷作出了詳細(xì)安排。按照現(xiàn)有規(guī)劃，搬遷對(duì)象主要是“一方水土養(yǎng)不起一方人”的地區(qū)，經(jīng)扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡信息系統(tǒng)核實(shí)的建檔立卡貧困人口，約981萬(wàn)人。遷出區(qū)域范圍涉及22個(gè)?。▍^(qū)、市）的約1400個(gè)縣。

國(guó)家發(fā)改委地區(qū)司副巡視員楊槧表示，從遷出區(qū)域看，主要包括四類地區(qū)：

一是深山石山、邊遠(yuǎn)高寒、荒漠化和水土流失嚴(yán)重，且水土、光熱條件難以滿足日常生活生產(chǎn)需要，不具備基本發(fā)展條件的地區(qū)，需搬遷316萬(wàn)人；二是《國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃》中的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)或限制開(kāi)發(fā)區(qū)，涉及157萬(wàn)人；三是交通、水利、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)設(shè)施十分薄弱，工程措施解決難度大、建設(shè)和運(yùn)行成本高的地區(qū)，需搬遷340萬(wàn)人；四是地方病嚴(yán)重、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，這些地區(qū)需搬遷人口114萬(wàn)人。

從地區(qū)分布看，西部12?。▍^(qū)、市）約664萬(wàn)人，占67.7%；中部6省約296萬(wàn)人，占30.2%；東部河北、吉林、山東、福建4省約21萬(wàn)人，占2.1%。集中連片特困地區(qū)縣和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣內(nèi)需要搬遷的農(nóng)村人口占72%。

此外，考慮到遷出區(qū)的自然環(huán)境和發(fā)展條件具有同質(zhì)性，還有部分生活在同一遷出地的非建檔立卡人口需要實(shí)施同步搬遷，各地結(jié)合自身實(shí)際計(jì)劃安排實(shí)施同步搬遷人口600多萬(wàn)人。對(duì)于這一部分人群，可與建檔立卡人口共享安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施，但不享受中央相關(guān)住房建設(shè)補(bǔ)助資金。

記者了解到，未來(lái)將結(jié)合推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，采取集中安置為主、集中安置與分散安置相結(jié)合的方式。集中安置人口占搬遷人口總規(guī)模的76.4%，分散安置人口占搬遷人口總規(guī)模的23.6%。

至于易地扶貧搬遷所需的資金，目前資金渠道和構(gòu)成已明晰，除大幅增加中央預(yù)算內(nèi)投資外，首次引入了開(kāi)發(fā)性、政策性金融資金，大大拓寬了資金渠道。具體包括：中央預(yù)算內(nèi)投資約800億元；專項(xiàng)建設(shè)基金總規(guī)模500億元；地方政府債務(wù)資金約1000億元；低成本長(zhǎng)期貸款總規(guī)模3400多億元；由建檔立卡搬遷人口自籌約300億元。

實(shí)施同步搬遷的600多萬(wàn)人住房建設(shè)資金，以及遷出區(qū)土地整治、生態(tài)修復(fù)等其他投資共計(jì)需要約3500億元，這部分資金主要由各級(jí)地方政府統(tǒng)籌本級(jí)財(cái)力和相關(guān)渠道資金、動(dòng)員搬遷群眾自籌予以解決。

國(guó)家發(fā)展改革委有關(guān)人士表示，考慮到除中央預(yù)算內(nèi)投資是無(wú)償使用外，地方政府債和專項(xiàng)建設(shè)基金、中長(zhǎng)期貸款都需要市場(chǎng)化運(yùn)作的投融資主體承接償還，“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷投融資模式將按照“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制，由省級(jí)政府組建易地扶貧搬遷省級(jí)投融資主體并向其購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，通過(guò)省級(jí)投融資主體統(tǒng)一承接地方政府債、專項(xiàng)建設(shè)基金、中長(zhǎng)期貸款等資金，統(tǒng)一償還相關(guān)債務(wù)；市（縣）項(xiàng)目實(shí)施主體從省級(jí)投融資主體承接資金，用于易地扶貧搬遷項(xiàng)目建設(shè)。

確保易地扶貧搬遷成效與質(zhì)量

從2016年的情況看，截至9月底，22個(gè)?。▍^(qū)、市）2016年易地扶貧搬遷項(xiàng)目已全面啟動(dòng)，開(kāi)工縣數(shù)占計(jì)劃縣數(shù)的99%以上。開(kāi)工項(xiàng)目17269個(gè)，項(xiàng)目開(kāi)工率達(dá)到98%。

目前，22個(gè)?。▍^(qū)、市）均已明確由省級(jí)政府或授權(quán)有關(guān)部門(mén)與省級(jí)投融資主體簽訂易地扶貧搬遷政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議，其中18個(gè)省份省級(jí)政府已與投融資主體簽訂了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議。省級(jí)投融資主體承接貼息貸款速度明顯加快，其中，湖南、四川、云南3省已完成“十三五”時(shí)期專項(xiàng)建設(shè)基金全部額度的注入工作。

圍繞著易地扶貧搬遷工作，國(guó)家發(fā)展改革委近期專門(mén)召開(kāi)了工作推進(jìn)會(huì)。國(guó)家發(fā)改委副主任何立峰指出，要處理好時(shí)間與進(jìn)度的關(guān)系，堅(jiān)持時(shí)間服從質(zhì)量的原則，以安置區(qū)選址“選準(zhǔn)”、搬遷群眾就業(yè)“有門(mén)路”為基本前提，同步做好工程建設(shè)和搬遷群眾就業(yè)脫貧工作，確保易地扶貧搬遷成效與質(zhì)量。

“短期把房子建好，配套一定的產(chǎn)業(yè)，地方是可以做到的，但圍繞著搬得出、穩(wěn)得住、能致富的整體政策設(shè)計(jì)還是缺乏?！秉S承偉表示，要注意短期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的協(xié)調(diào)。地方可能會(huì)偏重于短期目標(biāo)，只滿足于眼前搬出來(lái)，這是新一輪易地搬遷須警惕的問(wèn)題。即便是在產(chǎn)業(yè)配套上，受訪專家也指出，配套產(chǎn)業(yè)總體上都有安排，但穩(wěn)定性和抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力普遍不高。

另一個(gè)需要考量的問(wèn)題是，如何滿足新一輪易地扶貧中不同類型搬遷的政策需求。黃承偉認(rèn)為，目前的整體規(guī)劃和體系設(shè)計(jì)，基本上是滿足一般性的搬遷要求，具體到執(zhí)行中，不同類型的搬遷對(duì)政策需求不一樣，政策設(shè)計(jì)在體現(xiàn)一般性要求的同時(shí)，需要考慮個(gè)體差異化的需求。

再一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題是，在易地扶貧搬遷過(guò)程中，涉及到大量的資金投入和使用，尤其需要加強(qiáng)監(jiān)管，做到?？顚Ｓ谩１本┐髮W(xué)中國(guó)扶貧中心主任張琦表示，加強(qiáng)考核和管理是確保易地扶貧搬遷順利推進(jìn)的重要舉措。工作上，既要符合規(guī)劃，又要和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相結(jié)合，切實(shí)做到科學(xué)、合理，否則就可能出現(xiàn)原本為了避免自然災(zāi)害搬遷，但卻造成二次傷害的情況。在資金的使用上，則要切實(shí)用到建檔立卡的人群身上，做到公平公正。

比如，四川省就將易地扶貧搬遷納入目標(biāo)績(jī)效考核，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制管理，省、市、縣、鄉(xiāng)層層簽訂年度目標(biāo)責(zé)任書(shū)。出臺(tái)了《市（州）、貧困縣黨委和政府脫貧攻堅(jiān)工作年度考核辦法》，將易地扶貧搬遷作為重要的考核指標(biāo)。

針對(duì)建檔立卡需要搬遷人群的統(tǒng)籌資金是6000億元，但還有的地方計(jì)劃同步搬遷的600萬(wàn)人需要3500億元的資金。一些地方不在建檔立卡上的群眾，因?yàn)榘徇w意愿很強(qiáng)，所以地方也就一同實(shí)施了搬遷，這對(duì)資金使用的界限提出了挑戰(zhàn)。中央拿出這些資金，本是為了近1000萬(wàn)人的搬遷和穩(wěn)定脫貧。資金的使用界定上有問(wèn)題，就有可能與精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的要求相背離。

從現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，業(yè)內(nèi)人士還建議，應(yīng)加強(qiáng)移民搬遷相關(guān)問(wèn)題的理論研究和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，這是國(guó)家進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的重要基礎(chǔ)。對(duì)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)不夠，對(duì)理論研究不夠，對(duì)問(wèn)題的分析就不夠透徹，就可能對(duì)政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)性、操作性產(chǎn)生影響。